论准公益产品供给之市场维度

阳 斌，何 理

（1．西华师范大学 政治学研究所，四川 南充 637009；2.川北医学院 学生处，重庆 北碚 400700）

论准公益产品供给之市场维度

阳 斌1，何 理2

（1．西华师范大学 政治学研究所，四川 南充 637009；2.川北医学院 学生处，重庆 北碚 400700）

准公益产品是指那些处于私益产品与纯公益产品之间的产品，它既具有私益产品的性质，又具有公益产品的性质，其生产经营过程具有明显的自然垄断的特征，这就决定了受利润驱动的市场组织作用于此的空间就只能是那些能进行技术排他的领域，在这些领域中让公共投资与私人投资找到契合的交叉点,从而促进公益产品供给的整体优化。

准公共产品；市场组织；SWOT

一、领域与空间：准公益产品之延伸分析

总体上讲，准公益产品是指那些处于私益产品与纯公益产品之间的产品，它既具有私益产品的性质，又具有公益产品的性质，其生产经营过程具有明显的自然垄断的特征。在日常生活中，它通过大家耳熟能详的“公用事业”、“公共工程”、“公共设施”等来表述。其中，“公用事业”是指通过基础设施向公众和组织提供普遍必需品和服务的活动和行业。从广义来讲,包括电力、电信、邮政、有线电视、燃气、供热、供排水和污水处理、公共交通、垃圾回收及处理、环境卫生、绿化等,大多与居民生活休戚相关，因而，社会大众很多时候直接将其与准公益产品等同理解。而“公共工程”又称公共项目,是为公众提供有形公共产品的建设行为。公共工程以政府公共财政投资为主导,既包括基础设施项目、公益性项目,也包括一些竞争性项目,主要有交通运输工程、水利水电工程、生态环保工程、科教文卫工程、国防工程、公用事业工程等，它具有强烈的经济外部性特征,不但能推动经济增长,而且具有扶贫、促进就业的公益性质。与老百姓联系最为紧密的“公共设施”则是指公共组织为公益目的而专门设置并管理的人工营造物,包括道路交通设施、公共停车场、消防设施、供排水设施、水利设施、公共文化设施（图书馆、博物馆等）、广场集市、公共健身休憩游乐设施、公园和园林绿化设施、电力设施、电信设施、环保设施、邮政设施、供热供气设施、教育卫生设施、防灾救灾设施、福利设施等。公共设施由政府管理或监督,但所有者和投资者包括政府部门、非政府组织、私人企业等。

二、困境与现实：准公益产品缺失之原因分析

当代中国公共服务的现实是履行公共管理与公共服务的公共部门在实践与理论等方面与社会大众的期望值存在巨大的差距，公益产品供给极为滞后。即“社会公众对公共部门给予了很高的期望，特别是在公益产品的供给方面希望能得到更多的实惠与好处，然而在实践中，公共部门的表现往往不尽人意：他们自我服务、漠视公共需求、工作效率低下、缺乏创新、服务意识淡薄、态度傲慢……，这种理论与现实之间的巨大反差和鸿沟，笼统地称之为公共悖论。作为政府部门，其主要是履行公共管理职能和提供公共服务的部门，公共部门的公共性主要体现在以下各个方面：公众设立、公共拥有、从公共财政中获取资源、以提供公共产品为职责、以公共服务而非营利为目标……不论从设立的初衷还是从理论上看，公共部门的公共性质决定了它应该具有最大的公众亲和性”。①所以，处于公共悖论中的政府必定是被社会大众所唾弃的政府，在许多领域并不是像应然的那样有效，究其原因，公共选择学派看来“政治家和官僚的个人利益是理解非市场过程的一个重要因素”。②“作为理性经济人的官僚追求预算的最大化、预算节余的最大化、个人效用最大化的动机就成了理解公共悖论的钥匙。”③

因此，政府就应该打破公益产品的垄断供给，将市场经济中的竞争机制引入到政府部门中来，在一些可以市场化的领域进行制度创新，政府作为一个安排者，而非具体的生产者，这样才能有效地缩小公众期望与现实之间的鸿沟，克服公共悖论，正如公共选择学派所言，“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，④摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。其实，以公共权力为依托的政府部门并非处于社会之上，在现实社会中政府也不再是执行政治权力决定其政策的简单、直接的工具，而是一个作用巨大的社会角色，有其自己运转和发展规则、自己的价值体系与制度逻辑。政府与社会、政府与市场之间的关系，构成了公共管理的基本方面，我们发现人们在分析这些关系时有一个很好的称谓——伙伴关系。所以，我国政府在寻求准公益产品的最优供给过程中，完全可以将市场组织纳入到供给体系中去，形成政府与市场的良性互动。

三、排他与竞争：准公益产品市场化之技术分析

按道理讲，只要具有公共性质的产品就应该有政府的身影出现，但是政府公共支出资金有限，不可能对所有公共需求都回应，特别是那些可以通过技术排他的公共产品，则可以通过“谁消费谁付费”原则交给市场组织，让它们在对正常利润的追逐中，实现这部分准公益产品的优化供给。查尔斯·沃尔夫早就指出，“其实市场与政府间的选择并非是一个完善与不完善之间的选择，而是在不完善的程度与类型间、在缺陷的程度和类型之间的选择”，“对于市场与政府，我们并不是要在完善的市场与不完善的政府或者不完善的市场与完善的政府间进行选择，我们实际的选择是在不完善的市场和不完善的政府间的某种妥协”。⑤市场组织作为资源配置的主体，其基本特征就在于实现私人利益，是追逐市场利润的，那么在利用市场组织供给准公益产品的过程中，是否有利可图则是市场组织是否愿意供给准公益产品的关键，而要有利可图，则必须对准公益产品的使用者收费，通过“谁享用谁付费”来弥补生产成本进而获得利润，所以，能否排他是决定市场组织能否提供公益产品的关键。如果准公益产品暂时不能由市场充分的生产，那只是因为当前的技术状况难以排除未付费者。排他性技术在决定一种物品或服务的公共性或私有性方面起着重大作用，技术水平往往决定物品消费的公共性程度，也影响着公共益品是由市场机制解决还是由政府机制解决。

综上所述，受利润驱动的市场组织作用于公益产品供给的空间就只能是那些具有排他性特征或竞争性特征的准公益产品领域。具体在我国来说就涉及到那些关系国计民生的每个人都需要消费的但又要付费才能享用的公共事业领域，“这类设施既服务于社会公众的共同消费,也服务于直接的个人消费,是共同消费和个人消费的有机结合体。这种鲜明的两重性,直接决定了公共基础设施具有公益性、垄断性、收费性和竞争性的特点,从而决定了其投资应是公共投资与私人投资的交叉点和接合部,是双方都必须参与的。”⑥因此，这类准公益产品可以由私人部门进行经营性投资。

四、战略与思维：市场力量供给准公益产品之框架分析

首先是政府利用市场力量供给准公益产品之优势分析。由于随着社会的发展，相应地对公共服务的需求也不断增长，这就迫使政府部门必须加大公共支出的力度，但公共产品的供给增长速度始终赶不上社会对公共产品需求的增长速度，也就是说公益产品供给始终处于滞后状态，造成此种状况一方面是由于公共支出的资金限制，另外就是政府部门把所有的事务都统揽起来，导致其在许多公共领域力不从心。而现在将市场力量纳入到公益产品的供给体系中去，一方面可以利用市场组织的力量缓解公益产品建设所需资金的不足，可以更多地利用民间资金用于公共事务的建设。另一方面对政府自身来讲，将一部分公共事务交由市场力量去解决，有利于政府部门从纷繁杂乱的工作事务中解脱出来，从而将更多的人力、精力、财力用于一些更宏观的事务上来，这对于政府部门——裁判者非运动员来说，无疑更有利于各项规则的制定、也更有利于公平环境的缔造。同时，将私人部门之间的竞争引入到政府部门中来，也有利于政府部门工作效率的提高。所以，政府部门利用市场力量充当准公益产品的供给主体是有许多优势的。

其次是政府利用市场力量供给准公益产品之劣势分析。众所周知，市场经济是平等主体之间所进行的等价交换，交易商品的价格与价值在总体上是趋于一致的，这对于商品生产者和购买者来说，容易掌握商品的基本信息，容易做出买与不买或卖与不卖的选择，但是对于公益产品来说，就远没有这么简单了，因为绝大部分公益产品在多大程度上满足了社会大众的公共需求，很难估算，而且公益产品也很难准确地推测预算出成本与收益来，它受到很多不确定因素的制约，由于收益的难以估算，导致将某项准公共产品交由市场力量供给时，在政府部门与私人部门之间谈判就具有很大的隐蔽性，容易导致一些深层次的更隐蔽性的腐败问题。同时由于政府部门不是一个生产实体，在市场经济中只是裁判员，并不是与其他主体真正的处于平等地位，导致政府部门与私人部门在就某项准公益产品供给合同中所出现的问题的解决方式颇具争议。所以，在利用市场力量生产准公益产品时，政府部门又有一定的劣势，关键是要认清这些劣势，并在实际中加以克服。

再次是政府利用市场力量生产准公益产品的机会分析。政府部门利用市场力量承担公共角色，本来是在20世纪70、80年代的尝试，到现在经历了20余年的发展，其重要角色越来越突出，它不断丰富了政府理论，把政府与市场的关系看得更加清晰。特别是将私人部门的一些方法运用于公益产品的市场中，对政府部门来说，这本身就是一次学习的机会、创新的机会，如果私人部门的理论能够成功的移植到政府部门的话，这对于政府执政理念的更新大有裨益，进而会更进一步影响到政府部门机构的设置、人员的配备等重大问题，这些对于一个政府的存在和发展来说，都将是新的一页。现在最为关键的是要看到，利用私人部门力量生产准公益产品，对政府部门职能的调整和自身的发展来讲，都是一次绝佳的机会，如果将私人部门的理念成功地嫁接至公共部门的话，将会为政府改革注入新的理论血液，将会为改革指明新的方向，反之则可以不断地总结经验，寻找其他的道路。所以，利用市场力量供给准公益产品对于政府部门的发展来说是一次机会，关键是看政府部门如何把握这个机会。

最后，需要对政府部门利用市场力量生产准公益产品过程进行威胁规避分析。由于市场组织的天生逐利性，在进行准公益产品生产时也不例外，将会严格的按照“谁消费，谁付费”原则，这样就有可能将一部分既需公益产品但又无力付费的人排除在外，可能出现显失公正的情形，特别是在教育产业化的呼声中，允许教育自主收费，无论是公办的还是私立学校，高昂的学费导致一些贫苦的学生上不了大学，允许教育自主收费好像成了地方政府教育主管部门开拓财源、放弃责任的游戏，公众普遍平等的受教育权丢失了。同时，政府部门为了减轻包袱，还直接将一些国有企业无偿赠与给私人部门，这虽然可以使政府获得财政危机的暂时解脱，但它可能直接导致国有资产的流失，这实际也是公共利益的变相损失。这些决策的做出，可能与某些领导的过于简单的行政思维有关，他们可能考虑得更多的是，如何将部分准公益产品的生产抛向市场，从而减少政府机构的编制、便于完成上级政府下达的精简指标，却很少考虑作为公共部门的公共责任问题。如果责任机制含混不清，或者很容易受回避，那些潜在的问题必将形成对整个管理主义模式的挑战。也就是说，政府部门在利用市场力量供给准公益产品时，如将公共责任也出让了的话，那就有可能面临政府合法性的危机，从而使政府管理面临一系列的挑战。所以，政府部门在利用市场组织的力量供给准公益产品时，不能丢失其公共责任。

（注：本文系四川省高等学校思想政治教育研究会2009~2010年度研究课题项 “马克思主义大众化语言艺术研究”的阶段性成果，课题编号：SCSZ2009145；以及西华师范大学科研项目“当代中国政府治理与公共服务研究”的阶段性成果）

注 释：

① 周志忍：《公共悖论及其理论阐释》，《政治学研究》1999年第2期，第9页。

② 查尔斯·沃尔夫：《市场或政府》，中国发展出版社，1994年，第4页。

③ 华民：《公共经济学》，复旦大学出版社，1996年，第4页。

④ 周志忍：《国外行政改革比较研究》，国家行政学院出版社，1999年，第78页。

⑤ [美]查尔斯·沃尔夫：《市场与政府》，中国发展出版社，1994年，第26、10页。

⑥陈志楣，陈拓：《公共需求的传递和满足机制研究》，北京工商大学学报（社会科学版）,2007年第1期。