《国家赔偿法修正案》中司法赔偿程序的创新与局限性研究

覃美洲，王成明

(1.三峡大学政法学院，湖北宜昌443002;2.深圳市中级法院行政庭，广东深圳518036)

《国家赔偿法修正案》中司法赔偿程序的创新与局限性研究

覃美洲1，王成明2

(1.三峡大学政法学院，湖北宜昌443002;2.深圳市中级法院行政庭，广东深圳518036)

《国家赔偿法修正案》对司法赔偿程序进行了一系列创新性改革，包括取消确认程序，规定签收制度、一次性告知及补正等程序性权利和义务，首倡司法赔偿协商，明确审理期限，畅通申诉程序，统一赔偿金支付程序等，这都集中彰显了以人为本、构建和谐社会等先进理念;另一方面受制于原条文的束缚，或者是司法实践对立法的推动还不够强烈，《国家赔偿法修正案》在先行处理程序、复议前置程序、法院审查方式和追偿等程序方面的规定则存在一定的缺憾与局限，应当立足于司法实践，从程序的正当性入手，以公正、公开、高效、便民、具有可操作性等原则为指导，进一步进行完善。

国家赔偿;司法赔偿;程序

《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称为《国家赔偿法修正案》)由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议于2010年4月29日通过。《国家赔偿法修正案》在原有法律条文的基础上作了许多突破，例如增加了精神损害赔偿、超期羁押赔偿等规定，获得了社会各界广泛一致的好评，被誉为是我国人权保障史上的一座里程碑。实体法与程序法融为一体是国家赔偿法律规范的一个重要特点，《国家赔偿法修正案》更多的闪光点还是发生于对国家赔偿程序的设计与规范之中，尤其是对司法赔偿程序的设计与规范之中。原条文中有关司法赔偿程序的规定共有五条，而《国家赔偿法修正案》对该五条全部作了修改，同时就司法赔偿程序又专门增加了五条规定，足见《国家赔偿法修正案》对司法赔偿程序的重视程度。通过仔细梳理《国家赔偿法修正案》关于司法赔偿程序规定的全部条文，我们不难发现，一方面《国家赔偿法修正案》对司法赔偿程序进行了大刀阔斧般的改革，创新之举迭出;另一方面受制于原条文的束缚，或者是司法实践对立法的推动还不够强烈，《国家赔偿法修正案》关于司法程序的规定仍存在些许的缺憾与不足，司法赔偿程序仍需要修改和完善。

一、《国家赔偿法修正案》司法赔偿程序规定的创新

“程序法规范虽然不能直接规定当事人的实体权利和义务，但是实体法规范必须借助于程序法规范才能实现。因此，可以说，没有程序就没有权利。”［1］司法赔偿程序是国家赔偿的重要组成部分，完备、正当、操作性强的司法赔偿程序是保护赔偿请求人合法权益、约束公权力的重要保障。《国家赔偿法修正案》在原《国家赔偿法》的基础上对司法赔偿程序作了浓墨重彩的修改，创新之处迭出不重，标志着我国的国家赔偿制度进入了一个新的历史发展时期。

1.切中要害——取消违法确认程序

《国家赔偿法修正案》最值得称道的地方就是取消了司法赔偿程序中的确认制度，它从根本上颠覆了我国以前的司法赔偿程序，真正打通了司法赔偿的救济渠道，为国家赔偿请求人寻求司法救济扫清了障碍。在以往，请求人请求司法赔偿，应当以司法机关的司法行为得到违法确认为前提条件，但法院无权对非法院系统的侦查、检察、看守所、监狱管理等司法机关的行为进行确认。如果赔偿义务机关或者其上级机关对引起争议的司法行为拒绝作违法确认，请求人就无法叩响司法审查的大门，导致确认程序实际上成了赔偿请求人进入赔偿程序的“拦路虎”，严重背离了程序正义原则和法治精神。现代的程序正义理论最重要的是过程的正当性，而其中一个最基本的原则就是裁判者的中立性。如果由赔偿义务机关作为裁判者对自己的行为进行违法确认，一方面难以保证结论的公正性，另一方面也难以排除合理怀疑。基于此，《国家赔偿法修正案》对违法确认内容进行了删除。其中第二十二条将原条文从“赔偿义务机关对依法确认有本法第十五条、第十六条规定的情形之一的，应当给予赔偿”修改成“赔偿义务机关有本法第十五条、第十六条规定的情形之一的，应当给予赔偿”。据此，《国家赔偿法修正案》将所有司法行为的违法确认权都交给了法院。这样一来，国家赔偿程序可以对司法行为的违法性一并作出违法确认。法院内部目前存在的对法院系统的审判、执行行为的违法确认程序将没有单独存在的必要而被国家赔偿程序所吸收合并。需要指出的是这种程序上的设置与我国公检法互相分工、互相制约的宪法体制是否一致，权力机关如何解释法院行使违法确认权的宪政基础，法院如何对该类行为进行违法确认将会是《国家赔偿法修正案》实施后需要解决的问题。

2.以人为本——明确各方的程序性权利和义务

原《国家赔偿法》制定于1994年，其中对司法赔偿程序的规定很是笼统。该法实施的十五年间。我国在程序方面的理念创新和制度设计都取得了翻天覆地的变化。《立法法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《民事诉讼法》等国家法律规范在借鉴国外和总结实践的基础上都对程序方面作了相对完备、操作性强的规定。《国家赔偿法修正案》吸取和借鉴了其中有关程序性的规定，增设了赔偿义务机关的签收制度、一次性告知制度和赔偿请求人的补正制度，对赔偿请求人的程序性权利和赔偿义务机关的程序性义务作了详尽规定，彰显了以人为本的理念，洋溢着浓厚的人文关怀气息。

3.突出和谐——首倡司法赔偿协商制度

《国家赔偿法修正案》首倡了司法赔偿的协商制度，规定了赔偿义务机关可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额进行协商，突出了构建和谐社会的理念。赔偿请求人与赔偿义务机关直接就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额在法定的赔偿方式和赔偿标准范围内进行协商，也可以在法院的主导下进行协调，这样既可以提高效率，节约司法资源，有利于赔偿请求人求偿权的尽快实现，也有利于降低双方对立情绪，减少摩擦，实现案结事了，定分止争。只是，在没有生效司法判决确认的情况下，赔偿义务机关是否敢与赔偿请求人协商、如何保护国家和社会公共利益不被侵害，同时又如何保障赔偿请求人在协商程序中不至于被迫放弃应有的权利，则需要深入研究。在以前的司法实践中，国家赔偿被认为是一种法定的赔偿，如果赔偿请求人可能因为计算的误差而主张的赔偿数额比法定赔偿要少，也应当按照法定赔偿来计算。按照《国家赔偿法修正案》关于协商的规定，此情形下则应当按照赔偿请求人的主张予以赔偿。

4.提高效率——规定司法赔偿案件的审理期限

原《国家赔偿法》在国家赔偿案件的审理期限上并没有作出专门的规定。而《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》倒是规定了三个月的审限，经本院院长批准可以延长一个月，最多还可以由上级人民法院批准延长三个月。实践中因为种种原因，国家赔偿案件的审理时间都比较漫长，赔偿请求人从递交申请书到最后收到赔偿决定书，往往都是在半年以上，有些甚至是一年以上，直接阻碍了赔偿请求人国家赔偿权利的实现，也严重削弱了国家司法机关的权威。迟来的正义为非正义，《国家赔偿法修正案》已经认识到审理期限过长的弊端，就司法赔偿案件的审理期限进行了统一规定，其中第二十八条规定，人民法院赔偿委员会应当自收到赔偿申请之日起三个月内作出决定;属于疑难、复杂、重大的，经本院院长批准，可以延长三个月。这样的规定大大提高了国家赔偿案件的审理进度，提高了司法效率，也降低了赔偿请求人的司法成本。

5.畅通渠道——设置了司法赔偿申诉程序

国家赔偿程序是一审终审，法院做出的赔偿决定是生效的法律文书，赔偿请求人对决定书的结果不服只能申诉，但原《国家赔偿法》规定的司法赔偿程序缺乏申诉程序的有关规定，实践中赔偿请求人通过申诉程序获得救济的案例也很少。《国家赔偿法修正案》为此特地对申诉程序作了专门规定，包括申诉程序的启动主体、审理期限等，赔偿请求人可以依法通过申诉程序寻求救济。

6.财政保障——规范赔偿金的统一支付程序

严格说来，赔偿金支付程序不仅仅是司法赔偿程序的内容，更是整个国家赔偿制度的重要内容。原《国家赔偿法》对赔偿金的规定非常简单，只是说列入各级财政预算，具体办法由国务院规定。国务院制定的《国家赔偿费用管理办法》第七条规定，国家赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付，支付后再向同级财政机关申请核拨。但实践中，一方面，赔偿义务机关不愿意主动“揭丑”，另一方面，怕被追究相关责任，很少有赔偿义务机关主动向财政部门申请国家赔偿经费，既影响国家赔偿案件的执行效果，也不利于国家从宏观上对国家赔偿案件的监督。如何既不影响赔偿请求人获得赔偿金，又不影响国家机关的问责问题，是修改国家赔偿制度需要考虑的问题。《国家赔偿法修正案》针对该问题，对赔偿金的支付作了重点修改。其中第三十七条规定了赔偿金的支付程序，非常详细，支付和承担赔偿费用的主体均为财政部门，赔偿义务机关自收到赔偿请求人的申请之日起七日内向财政部门申请，财政部门自收到申请之日起十五日内支付。这样一来，赔偿义务机关想通过私自了解赔偿金支付问题，避免“家丑曝光”和被问责的念头有可能被终止。当然，因为法律规定的是赔偿义务机关向财政部门申请，那么如果赔偿义务机关不向财政部门申请而自行垫付的现象如何杜绝，需要立法者思考。

二、《国家赔偿法修正案》司法赔偿程序规定的局限

尽管《国家赔偿法修正案》在司法赔偿程序的修改方面存在许多可圈可点之处，但通过对相关法律条文的梳理，我们会发现，《国家赔偿法修正案》中的司法赔偿程序仍存在些许的局限与缺憾，主要表现在以下几个方面。

第一，“看上去很美”的赔偿义务机关先行处理程序。《国家赔偿法修正案》第二十三条保留了原来的赔偿义务机关先行处理程序。但一方面学术界对赔偿义务机关先行处理程序的质疑一浪高过一浪，认为这种硬性的先行处理规定违背了法治理念，加重了赔偿请求人的负担;另一方面实践中赔偿义务机关先行处理程序收效甚微。先行处理规定的初衷是给予赔偿义务机关一个自我纠错的机会，但赔偿义务机关往往不愿意自己承担这种纠错的风险，他们宁可将这种责任推卸到司法机关承担。有些研究者就一针见血地批判这种“看上去很美”的赔偿义务机关先行处理规定简直是“与虎谋皮”。

第二，形同虚设的复议机关复议前置程序。《国家赔偿法修正案》第二十四条也保留了原法律中规定的复议机关复议前置程序。复议机关复议前置程序的设置是出于上下级司法机关之间层级监督的考虑，但这只是立法者的一厢情愿，实践中复议机关很少会改变赔偿义务机关作出的赔偿决定，一来出于赔偿义务机关是“自己人”的考虑，二来也避免承担责任，因为复议机关作出维持的复议决定后无须承担任何责任。法院在审理国家赔偿案件时往往还要追加复议机关作为第三人参加，但复议机关在法院审理程序中一无证据提交(仅仅有一份复议决定书)，二无新的立场(往往与赔偿义务机关一致)，徒增司法成本。以上这些原因，使得复议机关复议前置程序往往流于形式，形同虚设。

第三，裹足不前的审查程序。《国家赔偿法修正案》在司法赔偿程序修改方面最令人失望的地方就是在法院的审查程序规定上裹足不前。原《国家赔偿法》没有对法院的审理方式作出规定，实践中多是采取书面审查的办法，既没有双方的参与和辩论，更没有裁判者居中的倾听和询问。有学者认为，国家赔偿采取非诉方式，实际上这种非诉方式是极不公正的……实际上和复议没有什么区别［2］。《国家赔偿法修正案》将书面审理方式条文化，再辅助以特殊情形下的听证程序，从某种意义上说是一种倒退。听证程序可能因《国家赔偿法修正案》才出台而采用得更少，赔偿义务机关及复议机关更可能因为《国家赔偿法修正案》的规定而不愿意参加听证会。没有程序的正义，就没有结果的公正，书面审查这种不公开、不透明的方式既不符合现代法治理念，也有损司法机关的公正中立形象。

第四，因果颠倒的追偿程序。《国家赔偿法修正案》第三十一条规定了追偿程序，一方面规定对存在该法第十七条第四项、第五项规定情形，在处理案件中有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的，赔偿义务机关赔偿后，应当向有关工作人员追偿部分或者全部赔偿费用;另一方面规定有前款情形的责任人员，有关机关应当依法给予处分;构成犯罪的，应当追究刑事责任。该规定其实存在着逻辑问题，根据该条文的理解，赔偿义务机关认定有关工作人员存在违法情形的，可以直接启动追偿程序，然后再给予处分或者移交有权机关追究刑事责任。但对有关工作人员是否存在违法情形的认定，不应当是赔偿义务机关的职权，而应当是法定的有权机关来承担，尤其是涉及到刑事违法的认定，只能是人民法院的事情。故该条文颠倒了因果关系，真正的顺序应当是先由有权机关对相关工作人员的行为进行性质认定之后，才能启动追偿程序。该条第一款和第二款的规定应当颠倒过来。

三、司法赔偿程序的完善

没有程序保障的权利是难以实现的，只有通过正当程序的运行，司法赔偿制度才能发挥应有的作用。但司法赔偿程序的完善并不是一蹴而就的事情，我们也不能苛求一个修正案能解决所有的问题。法律的正义唯有通过正当的程序才能实现，国家赔偿法应根据赔偿程序正当性的目标模式构建完备的程序规则，没有完备的、符合程序正义要求的赔偿程序，受害人的取得赔偿权将是一句空话［3］。我们应当立足于司法实践，从程序本身所应当具有的正当性入手，以公正、公开、高效、便民、具有可操作性等原则为指导，去进一步完善司法赔偿程序。

第一，司法赔偿程序的设计应当公正、公开。司法赔偿程序应平等对待各方当事人，要保障各方当事人的知情权、陈述权和辩论权能得到实现［4］。目前的司法赔偿审理程序采取书面审理的方式，一方面不能满足各方当事人辩论权的实现，也不能满足当事人最基本的知情权的实现。这里有两种思路，一种比较稳妥的思路是在目前的制度框架内，全面推行听证制度，法院在审理司法赔偿案件中应当贯彻“每案必听”的原则。另一种相对激进的思路是借鉴行政赔偿案件全面适用诉讼程序，让赔偿义务机关走上被告席，与赔偿请求人之间就事实与法律适用问题进行辩论，由法院居中裁判。因行政赔偿案件都能通过诉讼程序得到顺利的解决，后一思路似乎更值得推行，且这种思路更有利于整个国家赔偿程序的协调与统一。

第二，司法赔偿程序的设计应当高效、便民。司法赔偿程序的设计应当力求简洁，尽量减少不必要的环节，提高司法效率，节约司法资源，方便赔偿请求人主张和实现权利，降低赔偿请求人的救济成本，此乃高效、便民原则对司法赔偿程序的要求。目前的赔偿义务机关先行处理程序和复议机关复议前置程序通过实践证明已经成为赔偿请求人申请、实现国家赔偿的障碍，应当予以改变。比较合适的做法是将这两种必经程序都修改成选择程序，赋予赔偿请求人自由选择的机会，由赔偿请求人决定是否走赔偿义务机关处理程序和复议机关复议程序，这样更能体现司法赔偿程序的高效性与便民性［5］。

第三，司法赔偿程序的设计应当具有可操作性。判断一个程序好坏的标准之一是该程序的规定是否立足于实践，是否具有可操作性，是给各方当事人行使权利提供了便利还是设置了障碍。立足于实践，能够便宜各方当事人行使权利的程序就具有了实践的可操作性。例如《国家赔偿法修正案》关于赔偿金支付程序中“七日”、“十五日”的规定就过于机械，期限上比较偏紧，在实践中难以执行。另立法规定赔偿请求人只能向赔偿义务机关提出申请，由赔偿义务机关向财政部门申请，不能从根本上杜绝赔偿义务机关自行垫付以避免家丑曝光和被问责的现象发生。立法者需要更多地进行实地调研，加强与司法实务工作者的沟通，广泛征求民意，才能设计出既能保证灵活性，又有利于赔偿费用管理的赔偿金支付程序。

在撰写这篇论文的过程中，欣闻最高人民法院正在拟定《国家赔偿法修正案》的司法解释。我们相信，相关司法解释的出台，将会对司法赔偿程序作更加细致、更加完善的规定，使之更加公正公开，更加高效、便民，更加具有可操作性。

［1］皮纯协，冯军主.国家赔偿法释论(修订本)［M］.北京:中国法制出版社，1996:165.

［2］马怀德，陈瑞华.国家赔偿法三人谈［N］.法制日报，2001－01－14.

［3］刘嗣元，石佑启.国家赔偿法要论［M］.北京:北京大学出版社，2005:252.

［4］刘权.政府立法的科学化探讨［J］.湖北民族学院学报:哲学社会科学版，2009(1).

［5］卢顺珍.论医疗纠纷协商和解的法律规制［J］.重庆三峡学院学报，2010(2).

［责任编辑:马建平］

DF 718

A

1672－6219(2011)01－0083－04

2010－10－01

覃美洲，男，土家族，三峡大学政法学院讲师。