白洋淀流域新型水资源管理体制构想

刘秀娟

（河北农业大学商学院，071001，保定 ）

白洋淀流域承接大清河水系来水，包括唐河、漕河、萍河、瀑河、府河、清水河、孝义河等，白沟河及南拒马河通过白沟引河引入白洋淀。近年，伴随白洋淀流域周边地区工业化、城镇化的快速发展以及受干旱气候的影响，使得白洋淀流域水质恶化、水资源严重匮乏，时时面临干淀的危机。在造成这一现象的诸多原因中，该流域水资源管理存在的问题较为突出，制约了流域水环境的保护和改善。

一、白洋淀流域水资源管理概况

根据我国水法的规定，国家对水资源实行统一管理，具体表现为流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。具体到白洋淀流域水资源管理涉及多个部门：一方面从资源角度来看，以水行政主管部门的统一管理为主线，涉及水利部 （海河水利委员会）、河北省水利厅（大清河河务管理处）、市县级水利局及水库、河道、闸坝工程管理单位等；另一方面从生态角度来看，涉及各级环境保护行政主管部门、各级林业行政主管部门、白洋淀湿地保护区管理处等相关管理机构。此外国土部门和城建部门仍保留一部分地下水资源的管理权限，而市政、水产等部门也涉及部分河流水质的管理权限。水资源管理职权的纵横交错，在现实中暴露出一些问题。

二、白洋淀流域水资源管理体制存在的问题

1.白洋淀流域的管理立法匮乏

白洋淀流域的管理立法十分匮乏，目前只有几部相关的规划：《白洋淀及上游地区生态环境建设总体规划》（2005），《保定市“白洋淀上游地区生态建设与环境综合治理”规划》（2008），《海河流域水污染防治规划》（2006—2010年）。河北省专门针对于白洋淀也曾经制订了几个规章，但是部分已经失效，如《河北省白洋淀水产资源管理办法 (试行)》、《河北省白洋淀水体环境保护管理规定》。目前《白洋淀水污染防治条例》尚未实施、《河北省白洋淀水面有偿使用管理费收费办法》尚在发挥一定作用。从全国的层面来看，也没有一部针对流域管理及流域管理机构的法律规范。由于缺乏必要的法律依据，致使流域管理机构（海河水利委员会、大清河河务管理处）在行使职权时常常处于不利的法律地位。许多地区将流域管理降低为可有可无的管理层次，甚至于为了自身利益而抛开流域管理机构自行其是。

2.缺乏统一的流域管理协调机构

白洋淀流域跨河北省、北京市、山西省，仅淀区就涉及保定、沧州的5个县（市）。目前水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度，河北省虽然也曾经建立过白洋淀统管专门机构 （河北省白洋淀领导小组），但是目前处于一种名存实亡的境地。其下设的白洋淀管理处作为领导小组的常设办事机构，在实际中也未能发挥管理协调白洋淀流域治理、开发、利用中所有问题的职能。

目前在白洋淀流域水资源管理工作的实施和操作中，仍然面临两大难点：一是部门分割，地区分割，多龙管水，各行其是；二是涉及水资源管理的有关部门趋利行为日渐普遍，有利（收费）的事都争着管，无利（投资）的事都不管。虽然水利部门是水行政主管部门，但却不能在行业（农业用水、工业用水、城市生活、水力发电、生态用水等）与地区之间进行协调、平衡和最终决策。由于管理分散，流域内各级政府与水资源管理相关机构之间，信息沟通和意见交换一直没有步入正常发展轨道。现行的水务管理体制不足以应付缺水与水污染的挑战。

3.没有充分体现公众的参与权与知情权

公众参与权与知情权是民主管理的主要方式，长期以来，河北省水资源管理是以政府行为为主导，依靠行政管理与行业管理手段实施管理，水资源的民主管理问题一直没有得到有效解决。随着经济社会发展和市场经济的推进，各种利益集团开始显现并不断强化，原有的集权管理遇到了前所未有的挑战。目前，流域管理机制还不健全，许多涉水部门、地方政府、用水户、民间组织、水污染的受害者等游离于流域重大水事的决策过程之外。例如：由河北省计委和保定市政府共同制定的 《白洋淀及上游地区生态环境建设总体规划》（2001年）在进行评审论证时，主要的参加成员包括国家计委、国家环保总局、国家林业局、河北大学、河北农大等有关单位专家，没有公众的参与。公众参与不足不仅使公众利益难以保障，而且影响公众执行流域管理政策的积极性和主动性。

4.水资源管理经费难以实现良性循环

根据《河北省水资源费征收使用管理办法》的规定，水资源费应当专项用于：水资源调查评价、规划、分配及相关标准制定，取水许可的监督实施和水资源调度，江河湖库及水源地保护和管理，水资源管理信息系统建设和水资源信息采集与发布，节约用水的政策法规、标准体系建设以及科研、新技术和产品开发推广，节水示范项目和推广应用试点工程的拨款补助和贷款贴息，水资源应急事件处置工作补助，节约、保护水资源的宣传和奖励，水资源的合理开发。

由于白洋淀流域上游没有充足的水源；部分用水户违法用水、偷采地下水的行为难以发现查处；人们长期以来缺乏水资源作为国家公共资源应树立统一管理的思想。种种原因致使这一流域水资源费征收量极少，水管单位经费严重短缺，直接影响了相关管理工作的开展。

图1 白洋淀流域新型水资源管理体制示意图

5.水质、水量管理权割裂

我国在水资源和水环境管理上行政不统一，不仅水利部门与环保部门职能交叉、模糊不清，易造成政令不统一，而且两部门水质监测机构重叠，监测资料不共享，既不利于水资源统一管理又不利于环境管理和监督。例如：环保的水质自动监测站有相应的建设标准，水利监测站主要监测水文数据，水质参数往往要比同级别的环保监测站要少很多；我国现行的两部关于水的重要法律水法和水污染防治法，分别由水利部和国家环保总局起草制定。这种在水资源利用和水环境保护方面的分散管理，难以贯彻水量水质管理并重的原则，有碍水资源和地区经济社会的协调发展，致使水体污染加重、水环境遭受破坏。

三、白洋淀流域新型水资源管理体制构想

遵循“流域管理与区域管理相结合的水资源管理”指导思想，结合白洋淀流域的实际特点，建议建立以流域管理为主、其他涉水部门配合为辅，公众广泛参与决策、涉水事务民主协商的管理体制。具体见图1。

上述新型水资源管理体制中体现了以下管理思路：

1.集中水务管理权

白洋淀流域的水资源管理权集中到水行政管理部门，包括水资源的开发、利用、保护、工程建设等。其他的职能部门要严格执行流域总体规划，服从流域管理，在自己的职权范围内配合、监督水行政部门的管理行为。

2.赋予流域管理机构更多的职权

由于白洋淀流域涉及两省一市，在水行政部门系统内，国家级的流域管理机构（水利部—海河水利委员会）应该负责协调河北省、山西省、北京市的水资源管理关系。 白洋淀流域主要处于河北省境内，具体的管理职权只能由河北省地方职能部门来行使，所以应该由河北省水利厅设立白洋淀流域管理机构，在查明水资源可利用总量、广泛征集流域用水单元意见的基础上，谨慎设计水权分配方案，严格按照方案进行水权分配，尤其要建立白洋淀长效补水机制，拟订流域的管理、保护规划、规章制度。这些规范性文件要交由河北省政府领导下的白洋淀流域协调机构表决通过后，交县市级水行政管理部门负责实施和执行。

3.建立河北省政府领导下的白洋淀流域协调机构

白洋淀流域协调机构是由河北省政府、保定市、沧州市政府、白洋淀流域各级水行政主管部门、其他各级涉水部门、白洋淀流域管理机构、流域内公众代表、高校科研院所专家共同参与搭建的水事协商与协调平台。通过这个平台可以对流域规划、规章制定、各县市的利益矛盾、各部门的利益矛盾进行协商和调处。

4.加强监督执法力度

子牙河白洋淀环境保护督查中心建立于2007年，是受省环保局委托在涉及子牙河流域、白洋淀区域的邯郸、邢台、石家庄、衡水、沧州、保定六市承担环境保护的专门督查机构。

子牙河白洋淀环境保护督查中心作为一个监督机构，不应该仅仅将其作为一个河北省环保局的委托单位，监督流域内社会公众（单位和个人）的守法和执法情况，应该扩大其监督范围，建设成为一个包括监督各个职能机关在环境保护中是否尽职的监督机构，直接对省政府负责。

总之，这一管理框架构想在充分利用现有行政管理机构框架的基础上，可结束水资源管理的分散性，充分发挥水行政管理部门的主导性，突出流域整体规划管理的科学性，发挥地方职能部门执行的效率性，以此促进白洋淀流域水资源的可持续利用。

[1]钟玉秀，吴志平.对太湖流域水资源管理体制改革的探索[J].水利发展研究，2007（10）.

[2]范红霞.中国流域水资源管理体制研究[D].武汉大学，2005.

[3]淦述敏.石羊河流域水资源管理体制研究[D].兰州大学，2008.