城市交通社会评价体系及社会治理对策

王 超,刘文芝

(北京工业大学经济与管理学院,北京 100124)

城市交通社会评价体系及社会治理对策

王 超,刘文芝

(北京工业大学经济与管理学院,北京 100124)

城市交通与社会发展的关系已经成为社会各界普遍关注的重要问题,尤其北京、上海、广州等大城市,更是在交通与社会的矛盾、协调发展问题上投入了大量的科学研究并实施了诸多举措。我国大城市目前处于交通社会问题普遍存在和突发的阶段,但是缺乏从社会评价的综合角度加以分析城市交通,更不能全面的加以规范和引导城市交通的社会发展,通过构建城市交通社会评价的内容、原则、体系,从而能够更全面的认识城市交通问题,而不仅仅从城市交通自身的角度或者经济学的角度来单一评价解决城市交通,这种综合的社会评价能够带来更有效的治理手段。

城市;交通;社会;评价 治理

交通既是社会的要素,又是一个小社会。

作为国家经济活动和社会活动的重要组成部分,交通运输已成为现代社会生存和发展的基础之一。近年来随着我国大城市经济的快速发展,人口不断膨胀,小汽车保有量飞速增长和交通拥堵等问题引发了一系列交通社会问题,由于多年来基础设施建设不足,很多规划在执行过程中出现了偏差,都降低了城市交通效率,引起了一些社会问题,例如,由交通引起的人口位移、环境恶化、城市化加快、社会公平、突发事件等等。一些国际大都市在交通快速发展时期有过很多由交通引起的社会问题,由于缺乏足够的超前研究和规划,产生很多教训,例如美国的“洛杉矶烟雾事件”。如果我们能够在发展交通建设的同时,不仅仅注重交通带来的经济增长问题,而是更科学的去研究与此相关的各种社会问题,将会对我国大城市的社会发展和经济建设起到更突出的保障作用。

一、交通社会评价的内容

(一)社会评价的含义和必要性

社会评价是站在社会公平的角度,研究地区发展对各阶层人民产生的影响程度。社会评价的内容就是分析和预测政策、规划、项目或程序所产生的社会各层面影响,包括人口就业影响、居民生活方式影响、社会福利影响、社会文化影响、城市公共安全影响等等。

对城市交通发展进行社会评价研究,首先要建立一套把系统要素及影响因素进行分解的指标体系;根据指标体系对城市交通系统进行监测、评价、预测等研究,为城市交通发展规划提供决策、支持,使城市交通发展不偏离可持续发展的正确轨道;同时,通过衡量评价指标体系的监测结果,了解城市交通发展系统目标达到的程度,对其发展水平进行纵向与横向分析比较,以便发现问题,检验发展的方向。总之,建立城市交通发展社会评价指标体系,是将城市交通发展理论从定性分析阶段向定量阶段转变的必要条件。

一般来说,建立城市交通发展社会评价指标体系的重要性体现在以下四个方面:①通过建立城市交通发展社会评价指标体系,构建评估信息系统,对城市交通发展状况进行评估,为管理决策提供依据。②通过评价与比较,找出差距与薄弱环节,并分析原因,及时提供给当地政府管理部门,以便采取对策,促进本地区的城市交通发展。③利用指标体系引导政府贯彻有关政策意图,督促、引导完成城市交通发展规划和发展目标。④通过分析评价,利用预测手段制定城市交通发展战略和规划,以进行有效的宏观管理。[1]

(二)社会评价的主要内容

城市交通系统与自然资源、生态环境、社会、经济等系统协调发展,以及它们之间不断发生的相互作用关系是城市交通发展研究的重点。城市交通发展的社会评价就是要客观科学地反映上述关系。因此,城市交通发展社会评价的内容应包括城市交通发展的状态、城市交通发展的能力评价两个方面,具体内容涉及影响城市交通发展的社会、经济、环境、资源等方面的指标[2]。

城市交通发展水平评价,是指在确定的指标体系下,分析城市交通与资源、环境、经济、社会各方面综合发展的状况、趋势和发展的程度或水平,并用相应测度和标准去衡量或比较的过程。城市交通发展能力评价,是指通过分析系统状态指标间的相互影响和作用关系,了解城市交通系统实现发展的条件、障碍,正确评价城市交通发展的能力和潜力,并结合区域发展战略目标,为其发展能力建设提出对策的过程。

图1 城市交通发展社会评价内容

二、交通社会评价指标体系的建立

(一)社会评价体系的原则

根据城市交通发展的目标要求,其交通发展社会评价,主要关注以下几个方面:

1.与城市经济建设相适应的原则

城市经济社会的发展特征决定了交通体系必须能够提供能力充分、先进高效的交通服务,满足经济社会发展的要求。

2.以人为本、服务于社会进步的原则

城市经济发展水平越高,居民对于出行的质量要求就越高,交通体系的建设发展要适应这种特点,以提供快捷、高效、安全、舒适的服务为目标,注重公平与效率兼顾,为公众提供多样化、多层次、高质量的服务。

3.系统最优化原则

交通运输体系的构建应兼顾社会效益、经济效益和环境效益的统一,对各种运输方式进行合理配置和优化,充分发挥比较优势,形成既竞争又互补、综合集成、系统优化的综合交通运输体系。

4.成本最小化原则

城市交通体系的发展不仅要考虑交通运输业本身的成本,还要考虑由于道路拥挤、环境污染、交通事故、生态破坏等造成的外部成本;交通发展模式就是在综合考虑直接成本、间接成本和难以用货币量化的外部成本等因素基础上,使社会总成本最小化。

5.节约能源原则

城市机动化水平较高,所以在交通发展中,节约能源,减少资源消耗是基本原则之一。城市交通的发展并不是说所有的指标越高越好,而应体现在其服务水平的提高和发展结构的改善上。比如优化交通结构,在满足同样需求的前提下节约用地;发展大容量快捷公共运输系统,取代小汽车作代步工具的指标;鼓励使用清洁能源代替高污染的传统能源的指标等等[3]。

6.环境友好原则

城市交通发展应遵循在等运输量的前提下土地占用较少,产生的污染负荷最小、对生态造成的损失最低的环境友好原则,大力提倡大气污染小、噪声污染低、生态破坏小、使用清洁能源的“绿色”交通运输方式。

(二)评价指标体系的建立

表1 城市交通发展社会评价指标体系

三、城市交通社会治理的对策

(一)树立科学的交通发展意识

城市交通又好又快科学发展应该具备以下几种意识:

1.树立大局意识:把交通的发展放在经济社会的总体发展中来考虑,坚持全面发展不动摇。

2.树立“先行官”意识:加快交通重大建设项目的推进,坚持率先发展不动摇。

3.树立大民生意识:充分认识交通作为公益事业的本质属性 ,正确处理坚持交通公共服务属性和尊重市场规律之间的关系,把握交通基础公共服务均等化的大趋势,坚持惠民发展不动摇。

4.树立大产业意识:充分认识交通在经济转型升级中肩负的使命,做好做大现代物流业,坚持转型发展不动摇。

5.树立大交通意识,充分认识交通资源整合的重要意义,坚持统筹发展不动摇。

同时,推动交通事业科学发展,关键是要提高以下几种能力,即干事创业的能力、科学管理的能力、选人用人的能力、廉政建设的能力。即着重从加快交通工程建设、着力提升行业管理水平、加强交通队伍建设入手,为科学发展提供保障。

(二)完善城市交通科学发展规划、交通建设投融资体系

科学发展要求决策人员必须具有长远战略眼光,交通发展必须考虑资源、环境的承受能力,更不能侵犯人类后代生存和发展对环境、资源的公平权利。如何协调好交通与经济、环境和社会大系统的长期动态协调发展,就是科学发展的问题。交通发展的目标不能只限于“改善路网性能”、“缓解交通拥挤”和“适应经济增长需求”,而应以“促进社会持续和谐的发展”为基本目标,引导经济的良性发展。表现在规划上,是改变以“适应交通需求”和“改善道路网的交通特性”作为规划的唯一目标,而应以促进生产力布局调整、土地利用形态优化、区域社会经济及环境协调发展等为目标,充分加强和体现交通对区域经济发展的引导作用。为了更好地发挥交通管理实效,实现对全区整体交通运行和群众出行的科学和精确的指导,降低交通建设过程中相伴随的社会性事件发生的概率,应结合道路交通实际情况,建立完备的交通预警机制。

交通基础设施投资大,建设周期和投资回收期长,扩大融资渠道,积极筹措建设资金是交通发展的基础。因此,如何筹措建设资金始终是加快交通发展的关键所在。根据国内外交通建设的成功经验,必须对目前的交通建设投资机制进行改革;发挥政府的主导作用和宏观管理职能,完善对政府投资的监督;根据建设性质,确定投资、融资机制和运营管理方式。政府要明确区分社会公益性和经营性的交通设施的性质。对社会公益性的交通设施建设,投资主体应主要由政府承担;经营性交通设施的建设,投资主体由市场选择,但不排除政府对重点道路交通项目的支持。同时,要改革投融资体制,实施交通建设融资多元化、渠道多样化、多方位筹措交通建设资金。以使交通科学发展规划能按计划实施。

(三)加快实行交通需求管理、出行结构调整和交通管制

实施交通需求管理是国际大城市应对交通问题必不可少的有效手段。通过调控不必要的小汽车出行需求,鼓励采用更加高效、节能、环保的公共交通和电动自行车、自行车及步行方式才能缓解城市交通问题。

借鉴发达国家的管理经验,政府可以合理地限制小汽车的使用。比如,提高繁华地带的停车费、并同时制定政府与各个停车场之间的合理停车收入分享规则,在保证停车场行业基本利益以及民间资本进入该行业激励的同时,提高政府的财政收入并用于公共交通体系建设。提高停车收费标准并制定分地段与分时间收费措施的办法,对于所有的购车人和汽车使用者而言是公平的。但是,消费者一旦购买小汽车后,要限制车辆使用的经济手段是有限的,故最好的方式是进行组合限制,既要适当限制小汽车拥有,也要适当限制小汽车使用,并使得两者匹配。只有双管齐下,才能够使得两种手段都不需要那么严厉,从而达到对社会效率而言最优的交通流量控制和交通运行效率提升。

(四)建立公交专用道,改革公共交通的投资、运营和管理体制

以完善路网结构为中心,大力发展公共交通事业,建设换乘中心,对于公交线路密集,具备双向六车道以上的断面形式的道路进行深入调研,施划公交专用道,鼓励乘坐公共交通出行。

但是,能否为市民提供满意的公共交通系统并不是一个简单增加公交供给和控制非公交机动车流量的问题。公共交通能否做到低成本、方便、快捷、舒适,还在很大程度上取决于公共交通的投资、运营和管理体制及其运作效率。提高公交效率的一个核心手段就是增加公共交通在投资和经营方面的竞争机制[4]。比如特许经营、总成本服务合同、净成本服务合同、管理层合约、服务数量许可、服务质量许可、直接开放市场等不同手段。通过竞争机制能够从体制上进一步加快公交系统线路建设,大大增加公交班次和覆盖范围,并提供不同档次、速度和价格的公交服务,满足不同出行人群的异质出行需求。

(五)加强城市交通环境保护和资源利用措施

在交通规划、设计、施工、运营、管理各个环节都要采取有力措施,既要充分考虑资源和能源的节约利用、减少空气、噪声、水、土壤的污染及道路对生态和景观的影响,还要考虑交通对人文环境、社会和人类心理状态的影响,努力建设和探索生态交通系统。在交通规划、设计、建设及营运的各个环节,都应珍惜国土资源,努力减少土地占用,减少水土流失,水源污染等负面影响;制定鼓励节能、环保车型使用的配套政策,积极研发和推广各种汽车节能、环保装置和技术,限制高能耗、重污染的在用车辆,努力控制汽车污染源,降低大气粉尘含量。同时,重视对交通噪声扰民的研究,在重点区域实施路旁绿化和声障墙等交通噪声控制措施,努力降低交通噪声污染。在拓展停车资源供给上,一方面要在具备条件的道路上施划一批停车泊位、限时停车泊位,充分利用桥下空间和边角地,建设停车场地,发展立体车库等。

(六)创造无障碍交通环境、提高交通安全意识,尊重弱势群体

1.将满足社会各群体的交通需求作为交通发展的战略目标。当今世界,维护不同社会群体公平参与交通的权利成为许多国家交通发展的基本要求。比如,《美国运输部2000～2005年战略计划》中提出的战略目标之一是提高所有美国公民的机动性和易接近性,尤其要重视残疾人、老年人以及边远部落民族等社会弱势群体的交通需求;1998年英国政府运输白皮书提出,政府要确保人们出行的便利性,要注重妇女、残疾人、乡村家庭和低收入家庭对公共交通的依赖和需求,以体现社会公益,保障社会公平。国际社会对于交通公平的重视值得我国政府借鉴。从战略层面看,公平应成为我国新时期交通发展新的价值取向,并同安全、高效、便利、经济、可持续等共同构成一个完整的交通科学发展价值体系。

2.重视弱势群体,为他们创造无障碍交通环境、建立尊重弱势群体的文化氛围。采取有效的技术、经济、管理措施,为生理性弱势群体,如老年人、残疾人等弱势群体提供较为便利的交通条件,逐步实现交通无障碍化。比如消除地面高度差异,做到步行空间无障碍化;修建盲道,增添残疾人卫生设施;在人口较为密集地区的普通道路上增设残障人士过路用交通信号与标志;在交通工具方面,消除上下公共汽车的障碍;在基础设施设计、建设和运营与运输工具研发中充分考虑伤残人士、老年人和儿童等特殊人群的出行要求等等。在顺应经济社会发展趋势,开发高端运输市场,提高运输质量与服务水平的同时,应兼顾不同层次的运输需求,政府发挥主导作用,引导和鼓励社会资本参与,共同推进社会效益高而经济效益较低的大众交通方式的发展,使社会性弱势群体能够选择适合的交通方式、以可接受的交通成本实现出行意愿。

3.提高公众关注弱势群体平等出行的社会意识是改善弱势群体交通环境的重要保障之一。针对当前部分民众对残疾或体弱者出行权利缺乏理解和尊重,对如何保护和帮助他们平安、顺利出行缺乏了解的状况,我国应将普及教育与社会宣传相结合,通过多渠道、多方式建立生理弱势群体与普通人群之间沟通的桥梁,使普通人能够体会和理解残障人士的痛苦和需求,从而自觉、主动地关爱和帮助他们。总之,应尽快在全社会建立起尊重弱势群体的文化氛围,使弱势群体的出行权利受到社会尊重,出行条件受到各方保障,为构建社会主义和谐社会做出贡献。

4.提高市民交通安全意识、强化安全管理机制、维护良好的交通秩序,既需要交通参与者素质的提高,也需要交通管理部门对加强和改进工作的不断探索。首先要加大交通安全宣传的力度,将宣传延伸到社区、学校、市中心繁杂场所、企事业单位、大型车队等,广泛的向社会各界宣传交通安全知识,提高市民的交通安全意识。其次,进一步提高协管员的业务水平,拓展协管员的职责,积极探索交通协管员维护学校、医院、行政单位、社区等单位周边交通秩序方面的积极作用。再次,建立现代化的运行操纵控制系统、全球卫星导航系统和安全监视系统等等,以实现交通运输管理科学化。在改进执法理念方面,应由民警现场执法逐渐转变为利用科技设备进行非现场执法。

＊本文由“北京市丰台区交通发展分析与对策研究”课题支持。

[1]尹春娥,马艳,万国华.可持续发展的城市交通系统评价指标体系[J].山西建筑,2005(7):18-20.

[2]赵建有,俞礼军.城市交通可持续发展状态量化评价方法[J].长安大学学报(自然科学版),2004(4):31.

[3]徐循初.关于确定城市交通方式结构的研究[J].城市规划汇刊,2003(1):8-9.

[4]王超,徐文勇.北京市与国际大都市公交客运票制票价对比分析[J].太原理工大学学报(社会科学版),2010(3):21.

(责任编辑:王 荻)

The Social Evaluation System of Urban and Countermeasures Transportation

WANG Chao,LIU Wen-zhi
(School of Economics and Management,Beijing University of Technology,Beijing 100124,China)

The relationship between transportation and social development has been an important issue of common concern by all sectors of society,especially in Beijing,Shanghai,Guangzhou and other big cities.A lot of science researches and initiatives had been put in transportation and social economic conflicts,and coordinating development issues.We are now in a stage that social problems of traffic widespread and burst,without analysis of the transportation from the comprehensive perspective of social assessment, without standardization to and lead the social development of cities transportation.So it is important to make up the the content,principles,and systems of social evaluation of urban traffic.As this is not just from the the perspective of urban transport or the perspective of economics,this integrated social evaluation can lead to more effective governance means.

urban;transportation;social;evaluation;govern

F294.3

A

1008-2603(2011)01-0024-05

2011-01-04

王超,男,北京工业大学经济与管理学院博士后。