城乡统筹背景下农村土地制度创新
——对重庆农村土地制度改革的调查研究

梅 哲 陈 霄

（1.重庆工商大学 长江中上游经济研究中心，重庆400015；2.中共重庆市委党校 经济社会发展研究所，重庆400041）

城乡统筹背景下农村土地制度创新
——对重庆农村土地制度改革的调查研究

梅 哲1陈 霄2

（1.重庆工商大学 长江中上游经济研究中心，重庆400015；2.中共重庆市委党校 经济社会发展研究所，重庆400041）

实施以民生为导向的改革发展战略，标志着重庆统筹城乡综合配套改革发展试验步入新阶段。重庆在统筹城乡改革发展取得的阶段性经验中，农村土地利用及管理制度改革力度最大、涉及范围面最广、取得成效最好。设立农村土地交易所、地票试验、户籍制度改革下的农村土地使用权退出，构成了当前重庆农村土地制度创新的三大亮点。这些措施有力地提高了农村土地的集约节约利用水平，优化了城乡土地资源的空间配置，促进了城镇化、工业化和农业现代化的协调发展。同时，通过对重庆实施农村土地利用及管理制度创新展开系统分析，认为存在行政分摊成本过高，驱动力机制不完善等不足，还有待于形成“行政＋市场”的双重机制，促进土地“资源”向“资产”转化，实现农民土地“实物”退出和土地“权益”集中流转。

重庆；统筹城乡发展；土地交易所；地票；农村土地银行

2007年6月，重庆成立全国城乡统筹综合配套改革先行试验区，承担率先在西部破除城乡二元经济社会结构，实现经济发展方式转型发展的国家战略任务。实施城乡统筹发展的核心在于推动农村改革发展进程，重庆是全国最大的直辖市，地区发展差异明显，大城市、大农村、大山区与大库区并存，属于典型的“小马拉大车”的城乡二元经济结构①，据不完全统计，目前有超过60%的人口在农村，而以农业为主的第一产业产值在全市产业结构比例中远远低于第二产业和第三产业，因此，重庆实施城乡统筹发展的本质就是加速农村改革发展进程，逐步缩小城乡差距。从资源利用、环境保护、城镇化进程的关系角度来看，呈现三大特点。一是重庆农村土地利用率低下。全市绝大部分地区的农业生产过程尚处于相对落后的自然经济状态，农产品多为初级产品，附加值不高，农产品深加工体系和流通体系尚不发达，这使得农村土地产出率难以提高，另外，农业比较效益低下，目前约有三分之一的农民选择外出务工，这使农村人口和农业直接从业人口直接减少，土地撂荒、浪费现象严重；二是环境的承载力已逼近临界值。由于重庆市域的具体地貌特征，多数农用土地都在坡度15度以上，面临严峻的退耕还林、维护农村生态环境安全的现实压力；三是城镇化进程加速发展日益增长的用地需求与农村土地征地供给之间的矛盾逐渐加剧，既要保护耕地安全，又要统筹实现城镇化发展对新增建设用地的有效需求，是摆在重庆市统筹城乡发展进程中的一个两难问题。为此，必须对现行农村土地制度进行创新，这不但是重庆以土地集约节约利用的现代农业体系的要求，更是引领重庆率先走出城乡二元经济结构迷局，实现城乡统筹发展的“破题”之举。在以推动农村改革发展为工作重心的思路指引下，自2007年至今，重庆市大胆尝试，先行先验，通过实施农村土地制度改革创新的一系列举措，取得了某些阶段性经验和成果，同时，针对其中存在的一些问题、困难和不足，本文将立足于土地经济理论，以管蠡之见，尝试为解决这些困难和瓶颈提供一些理论上的思考。

一、重庆市农村土地制度创新点

重庆市农村土地制度创新可分为两个阶段。第一个阶段是调研、筹备和启动阶段。从2007年至2008年底，通过意见征集、综合调研和多方面论证分析，逐渐确立了统筹城乡土地利用制度改革的总体框架和基本思路，明确了建立“同权、同价、同市”的城乡土地使用权改革制度的基本方向，并建立了全国第一家农村土地交易所，并首次提出了“地票”交易的思想。第二个阶段是农村土地制度创新的全面实施阶段。国发［2009］3号文件为重庆改革发展提供了导航作用，并郑重赋予了重庆建立土地交易所和进行包括“地票”交易等一系列城乡土地利用体制机制综合创新的政策效力，在坚持以民生导向为改革发展的原则下②，重庆市政府主导了一系列农村土地制度创新试验，包括农村土地交易所和地票交易机制不断完善、对农村土地产权确权登记、加速集体林权制度改革进程、激活农村生产要素（包括农房、土地、大牲畜）等的抵（质）押市场③，并于2010年中期，进行了自上而下的城乡户籍改革制度，并将农村土地使用权自愿、有偿退出作为其中一项重要内容，这在全国范围内尚属首次。

（一）三大亮点

1.设立农村土地交易所

（1）政策框架

成立于2008年年底的重庆农村土地交易所历时1年左右的准备，是农民土地“实物”资产权利和土地指标资产权利集中流转的交易平台。从政策体系上来说，包括《重庆农村土地流转暂行条例（办法）》、《重庆农村土地流转程序》和《重庆农村土地交易所章程》三个文件。其中，《暂行条例（办法）》是规范农村土地流转行为、支撑土地交易所顺利运行的制度性文件。《程序》和《章程》，是保证土地交易有序进行，交易所健康运转的操作性文件。以上三个文件对农村土地流转的范围、资格条件、储备整理、权益保障等各个环节，都作了尽可能周密的设计。通过这一套制度设计，目的在于优化土地资源配置，盘活存量、用好增量、控制总量，切实保障农民权益，推动农村土地规范流转，促进新农村建设和农业产业化。

（2）交易内容

交易所涉及的土地流转模式包括“四个实盘”和“一个虚盘”。“四个实盘”，即四种类型的实物使用权流转。一是耕地等农业生产用地承包经营权流转；二是林业用地使用权或承包经营权流转；三是农民宅基地、乡镇企业用地、公共设施和基础设施用地等农村集体建设用地的使用权流转；四是荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村未利用地使用权或承包经营权流转。“一个虚盘”是用地指标，或者叫地票。指标主要有三个来源：一是宅基地；二是公用设施、乡镇企业等其他农村集体建设用地；三是“四荒地”。这三种地，经过垦覆整治并严格验收后，方才产生指标或者地票，通过交易所公开公平交易。之所以设计指标或者地票这个形态，是因为零星散布在广大农村的土地特别是宅基地，要实现有效流转是很困难的，只有把“农民自愿申请的、经过整理整治的、按照统一标准验收合格的”土地用途属性转化为指标形态，才真正能够推动它实现远距离、大范围的流转。

（3）实施意义

第一，最严格地保护土地特别是耕地，切实保障农用地特别是耕地面积不减少、质量不降低。通过土地交易所这个平台，可以推进城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡，使更多的农村建设用地特别是宅基地通过开发整理，成为后备耕地资源。据统计，目前重庆农村人均生活用地250平方米以上，城市人均用地只有80多平方米，④一个农村人口转化为城市人口就可节约170平方米左右用地。重庆现有农村户籍人口2300万，如果有1000万进入城镇，就可节约17亿多平方米建设用地，等于增加250多万亩耕地。农村建设用地绝大部分以前都是良田沃土，阳光、土质等农作物种植的基础条件都比较好，通过专业化整理和严格验收把关，可以确保农用地质量不会下降。

第二，在总面积不增加的前提下，优化土地资源配置，实现城乡建设用地优化布局，提高集约利用水平。通过交易所的制度设计，能够实现土地流转的零存整取和远距离、大范围的流转；能够在保证农用地特别是耕地不减少甚至增加的前提下，增加城镇建设用地；能够在提高集体建设用地集约利用水平的同时，提高农村基础设施、公益设施利用效率。

第三，推动农村土地资产化进程。通过土地权利的上市交易，凸显农村土地作为资产的属性，在土地权利流转中提高农村土地的增值收益，能够达到城市资源反哺农村、促进农村要素市场建设、提高农民财产性收入等效果。

第四，为财政增收开辟了新的渠道。土地流转过程必然伴随着相应的税费收入。虽然当前的农村土地流转还不够活跃，但从长远看，农村土地流转市场前景广阔。等农村土地流转市场进一步成熟后，交易额必将越来越大，会给国家创造大量税费收入。

2.“地票”交易

（1）背景

建立“地票”交易⑤的一个背景是重庆市城镇化发展进程加速发展，对农村新增建设用地的“需求”极度旺盛，但基于国内最严厉的耕地保护制度，城市扩展的用地需求与难以逾越耕地保护红线构成看一个刚性矛盾⑥。另一方面，宅基地闲置、浪费的现象与宅基地隐形流转的现象并存。第一，由于工业化、城市化的发展，农村外出务工的农民越来越多，但同时保留其在农村的土地、住房和户籍，因此，“空心户”和“空心村”是当代重庆农村一个普遍存在的现象，重庆市近十年来城镇化率提高了25%，但农村居民点用地减少率不到1%。以农业大区江津区为例，全区近40万农户中约有23%已经完全放弃了农地耕作，闲置或半闲置的建设用地粗估可达近3万亩，不少农民进城镇生活后，农村老宅无法处置变现只能任其闲置。另外，重庆市农村宅基地侵占耕地、宅基地占地面积超标、人均拥有宅基地数量超标等现象严重，造成对土地资源的极大浪费。第二，由于城市化进程导致的对周边农村地区巨大的用地需求，特别是城市激增的人口对住房的需求，使得纵然在不允许宅基地及房屋向非农用途流转的制度环境下，必然形成一个日趋活跃的宅基地隐形流转市场，这种现象在靠近城市的农村郊区尤为明显。因此，根据2005年国土资源部发布了“关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见”精神，通过大胆的制度创新，走出建设用地“县域”挂钩流转的范畴，实现了农村集体建设用地和城市建设用地指标在重庆市市域内远距离、大范围置换，通过创新农村建设用地使用和管理制度为突破口，以城乡建设用地指标流转的形式，有效化解了城镇化进程用地的刚性需求与耕地保护刚性红线的矛盾，既有效增加了耕地，又增加了土地利用总体规划约束下的城镇建设用地指标，逐渐催生了统一的建设用地市场，有效化解了城乡二元用地矛盾。

（2）内容及程序

所谓地票交易，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格审核产生的指标。所购得的地票可以纳入新增加建设用地计划，增加等量城镇建设用地。其基本原理在于，通过对土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围以外的农村宅基地和其他建设用地的复垦、整理，产生中经有关部门验收合格的用地指标，并在农村土地交易所中公开交易，买家竞拍成功后，可以获得对土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围的农村进行等量新增建设用地征购的权利，在通过公开的市场招、拍、挂程序后，若该买家竞拍成功，则支付的地票费用冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。

重庆“地票”交易运作共有4道程序。首先是将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村建设用地进行专业复垦，经土地管理部门严格验收后，按增加的耕地面积由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的“地票”，实际上是“先补后占”。“地票”实际上就是建设用地指标，并不指某一个具体的地块。地票交易的主体没有严格限制，但交易活动必须在土地交易所内进行，购得的“地票”可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地；在城市落地使用时，则必须符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置；对“地票”交易总量，市政府根据年度用地计划、经营性用地需求情况等合理确定。

（3）实施意义

第一，激活要素市场。首先，“地票”交易制度是“先造地后用地”，农村闲置土地资源依法有序退出，先把农村建设用地转化成耕地之后，才在城市新增建设用地，对耕地的保护力度更大、保护效果更好。其次，能够降低拆迁成本，减少拆迁矛盾。“地票”模式实现了在远郊区县偏远地区进行拆迁安置，在近郊区县用地。因为在远郊偏远地区，农户对集体建设用地的增值收益预期不高，降低了拆迁难度。再次，有利于实现土地从资源向资产的转化。土地交易所成立后，通过开展远距离、大范围的土地资源优化配置，使固化的土地资源转化为可以流动的资本，这必然带动农村要素市场的发育，有力地促进资本、产权、技术等其他要素市场建设。

第二，以土地增值收益，反哺“三农”。其一，提高农民财产性收入。农民宅基地复垦所得的“地票”，交易成功后，农民可得到三笔收益：农民的房屋及其附着物按当地征地拆迁补偿标准进行补偿；按复垦区县100平方米乡镇房屋市场价的20%给予农民购房补助；复垦增加的耕地仍由该农户承包耕种。其二，为农业和农村发展提供了资金支持。对于属于集体经济组织的“地票”（比如乡村公用设施或乡镇企业废弃的建设用地），首先按照乡镇国有土地出让金标准给予所有权补偿，主要用于村民的社会保障；其次在地票收益中还将拨付给复垦区县一笔耕地保护基金或用于农村基础设施建设的专项基金。此外“地票”落户区县还将获得约占“地票”交易总额10%左右的新增建设用地有偿使用费，用于改善当地农村发展条件。

第三，助推户籍制度改革。试行“地票”交易制度，是对中国农村集体建设用地制度改革的一次有益探索。如果由政府出资，结合户籍制度改革，统一购买进城落户农民的宅基地，通过“地票”的形式出让给用地的城镇，并把其中一部分收益补偿给原农村集体经济组织和进城落户的农民、农民落户的城镇政府，这对于推进农民进城落户，使之彻底脱离农村土地的束缚，对于实现资源节约集约利用视角下中国未来城镇化发展的转型具有重要意义。

3.户籍制度改革下的农村土地退出

（1）政策体系构建

农民土地使用权退出是近期重庆实施“农转城”工程，统筹城乡户籍制度改革的核心内容。主要由4个文件构成，即“1＋3”政策体系，⑦具体来讲，重庆对农民转户进城设计了一套完整的政策实施机制，概括起来就是“335”，即3年过渡、3项保留和5项纳入。第一，“3年过渡”，是指对农村居民转户后承包地、宅基地的处置，设定了3年过渡期，允许转户农民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权，避免农民转户急转身，使转户居民能尽快适应城镇生活。第二，“3项保留”，一是农村居民转户后，可以继续保留林地的使用权；二是保留计划生育政策，农转非人员在享受城镇居民社会保障和福利待遇后五年内，继续执行原户籍地生育政策，享受农村计生奖励扶助及特别扶助政策；三是保留农村各项补贴，农民目前享受的农村种粮直补、农机具补贴等与土地相结合的惠农政策，在农民自愿退出承包地经营权之前继续保留。第三，“5项纳入”，是指农村居民转户后，可享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗政策，实现转户进城后“五件衣服”一步到位，与城镇居民享有同等待遇，真正体现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

（2）进程及作用

重庆市政府推行农村土地使用权退出政策以来，迄今累计转户农民已超过170万户，取得了初步的效果，但基于城乡户籍制度改革的艰巨性和农村土地产权的复杂性，此项政策在后续期间的执行效力还有待于在实践中进一步检验。就其制度设计的初衷而言，对于完善重庆以民生为导向的改革体系是十分重要的。其作用表现为三个方面：一是提升重庆城镇化率。重庆改革的一项重要内容是建立科学、完善的城镇发展体系。重庆城镇体系分布呈现“一头大、两头小”的特征，即都市发达经济圈人口规模过大，但次级区域中心城市和中心小城镇的人口规模偏小，不足以形成人口集聚的规模效应，难以有效释放“人口红利”，因此，完全有必要加速农村剩余劳动力的转移，形成“三级”分布的合理城镇化体系，打破城乡人口分布的静态二元分布格局，为实现重庆经济社会发展方式的转变奠定好基础。二是有利于推进社会主义新农村建设的整体推进。通过以农民转户、退地的方式，实现农村土地资源的节约集约利用，更有效地整合农村的土地资源，并促进集中流转，有利于现代农业体系的建立和现代农村发展体系的建立。三是使农民得到实惠，推进农民市民化的转变。农民根据自主愿望，若选择退地，在退地补偿上，可得到至少4笔补偿资金（包括土地承包权剩余年限补偿资金、农村住房及构附着物补偿资金、宅基地使用权补偿资金和购房补偿资金）。除此之外，还能够在住房、养老、低保、医疗、教育和就业等方面享受同等的城镇社会保障待遇，有利于解除农民传统的恋地情结，实现农民自我认知和发展价值的转变。

二、重庆市农村土地制度创新的内在逻辑与机理

重庆推进农村土地制度创新的系列政策和措施始终是服务于以民生为导向的改革这个前提的。经济发展的出发点和归宿归结为一点，就是提高人民的生活水平，保证人民过上幸福的生活。重庆最大的实际就是广大的“两翼”农村地区经济落后、农民收入偏低、农业发展缓慢。一个重要的原因在于，家庭经营模式下形成的生产资源分散与农业产出绩效低下的矛盾突出，尤其是在比较利益的机制作用下，造成了大量剩余农村劳动力难以有效转移和农业有效劳动力缺乏的“悖论”现象。一方面，大量青壮劳动力外出务工，但“离乡不离土”，而自有土地又难以有效实现流转，导致大量土地资源撂荒；另一方面，留守农村的往往是老人、妇女、儿童，难以对土地进行规模的耕作，因此，这就导致了农村空心化、农业绩效低下、农地浪费等问题的产生。从城镇化发展的角度来讲，城市扩展对农村土地的需求与日俱增，但由于农村土地资源，尤其是耕地保护的刚性红线，又使重庆的城镇化进程面临一个资源制约的瓶颈。这样，就形成了城镇发展用地紧缺与农村土地资源大量闲置、浪费的“两难”局面。因此，如何寻求一条科学、合理的路径，解决城乡二元经济社会结构下的城镇发展资源约束与农村资源利用低效的难题，是重庆市实施一系列农村土地利用制度创新举措的直接动因。从制度创新形式上来讲，无论是土地流转、地票交易还是土地退出，都着眼于将农村土地经营和利用形式从分散、粗放转变为集约、节约，并通过市域范围内的资源权益置换，实现城乡统筹发展用地资源的科学配置和最优规模，以更好推进城镇化进程和农村改革发展进程，这就构成了当前重庆实施农村利用制度创新举措的内在逻辑。

从运行机制来看，重庆市的系列举措，包括对农村土地产权的确权登记、建设土地流转的平台、创新土地流转及指标交易的内容以及城乡户籍制度改革等，绝非孤立、静态的，而是统一、渐序推进的。总的来说，重庆土地利用制度创新机制包括激励机制创新、运行机制创新和保障机制创新三个部分。第一，激励机制创新是指为推动农村剩余劳动力转移、实现农村土地使用权有序退出等目的，政府制定的一系列相关激励政策及措施，包括农村土地退出补偿政策、转户农民城镇安置和发展政策等；第二，运行机制创新是指为实现城乡土地资源的统筹节约、集约利用，设计的相关具有重庆特色的具体制度，包括农村土地交易所、地票交易制度等；第三，保障机制创新是指在实施民生导向的改革前提下，针对转户农民的社会保障问题进行的实施的一系列“民生工程”，包括公租房建设以及涵盖就业、医疗、教育等社会保障体系领域的建设。具体内在关系如下图所示：

图1 重庆市农村土地利用制度创新的目的、机制作用示意图

从目前重庆农村土地利用制度创新的进展来看，取得了一些经验，也逐渐为广大的农民所接纳，以实施户籍制度改革背景下的农村土地使用权退出政策来讲，截至目前，已转户约170万人，政策实施取得了预期的效果。当然，任何一项制度创新都必将面临较大的风险和成本，在继续推进农村土地利用制度创新的同时，也必然面临更为艰巨的挑战。例如，农村土地抵押的合法性问题、地票交易中如何完善和保护农民对土地增值收益分配权益问题以及农民土地退出的时机和形式问题等，都有必要进行研究和探讨。总的来说，重庆市农村土地利用制度创新敢为人先，大胆尝试，是一场自上而下的强制性制度变迁，政府在推进这项改革中起到了决定性的作用，但很多创新性的举措都带有一定的行政计划色彩，而市场在迄今为止的这项改革中还未发挥更大作用，因此，如何有效结合“行政”和“市场”两种手段，尤其是充分发挥市场在配置城乡土地资源集约节约利用的基础性和主体性作用，或许是下一步推进这项创新不断走向完善、成熟的关键。

三、农村土地利用制度创新的高级形态——土地银行

重庆市土地利用制度创新的一个显著特征在于：实施动态、连续的政策、机制和保障措施，重新统筹土地资源的在城乡之间的优化配置。总的来说，制度创新的重点在于土地“资源”，而非土地“资产”。因此，农民本身的土地权利，尤其是关于如何看待农民对于土地收益的权利，还未引起足够的重视。而土地“资源”向“资产”转化，尤其是实现土地和金融的“两极”对话⑧，建立农村土地资本化的运作机制，是在中国经济发展方式转型时期，提升农村、农民和农业内生性资本积累的客观需求，因此，若能在适当的时机，建立农村土地银行，以信用、货币和资本市场的媒介作用，全方位提升农村土地的“资产”价值，凸显其“资本”属性，将对进一步完善重庆土地利用制度创新试验的体制和机制起到突破性的作用。

（一）土地银行的国内外实践

1.国外实践

近两个世纪以来，西方国家为解决普遍面临的统筹利用城乡土地、提高土地资源利用效率问题，设立土地银行，取得良好效果。按不同“服务标的物”，土地银行可分为两种类型：

第一类：专门为农村土地开发利用提供金融服务。如德国土地抵押信用合作社（1770年），美国联邦土地银行（1916年），台湾地区土地银行（1946年）等。这类土地银行有三个特征：一是服务标的物主要是农村土地。二是主要为农业、农民服务。为农民提供长期信用，帮助农民购买耕地、改良土地或兴建农业设施等（美国联邦土地银行）。协助当局推行土地政策，进行农地改革，发展农林渔牧等事业（台湾土地银行）⑨。三是从事与土地有关的长期信用业务。发行农地抵押债券并负责还本付息，贷放以农地作第一抵押品的长期贷款。发行农地债券和发放长期低利息贷款。

第二类：代表城市政府集中进行土地征购、整理、储备、供应和开发⑩。如瑞典土地银行，新加坡土地银行（1960年），韩国土地开发公社（1978年）等。服务标的物主要是城市土地，以政府信用为基础，土地所有者在自愿和服从国家总体安排的前提下，将自有土地卖（或租）给土地银行。经过整理和适度开发后，土地银行将这些土地用于社会公共设施建设或卖（或租）给土地需求者。

2.国内实践

国内对建立土地银行的探索一直没有停止。早在1940－1948年间，为适应战时需要，发展粮食生产、增加军粮供给，国民党政府曾短暂的推行土地资金化政策，已经形成了比较成熟的土地银行实施纲要，计划发行土地债券以筹集农业、工业生产的资金。但由于战争以及政权更迭等原因，土地银行并未真正得以在实践中推行。⑪然而，国民党退到台湾后，作为政府推行平均地权、耕者有其田等土地政策的配套产物，台湾土地银行应运而生，以发展不动产及农业金融长期融通资金业务为主，至今运行良好。

从大陆的实践情况来看，早在上世纪八十年代贵州省湄潭县作为农村土地制度建设试点，为解决开发非耕地资源的巨大资金来源问题，曾建立过专业的农村土地金融开发公司，但由于资金来源不足、组织形式不合理、资金经营和管理偏差等的制度安排失误问题，加之最初的土地证券化方案未能顺利实施，使整个土地金融运行的绩效很低，最终导致试验失败⑫。2005年，为扩大柑橘产量和提高柑橘专业合作社经营和管理水平，重庆市江津区在国家开发银行重庆分行的支持下，开展农村土地承包经营权抵押贷款试点，社员以自己的土地使用权折资入股票，一方面，合作社“化零为整”，提高了柑橘生产的集约化和规模化水平，另一方面，为外出务工农民解除了土地的束缚，同时以分享红股权利的方式，提高了农民的财产性收入，推动了城镇化的进程。但由于与湄潭土地金融试验一样，试点都采取了股份制的形式，随着生产和经营规模扩大导致的交易费用成本过高，这一模式能否健康运行还值得深入探讨。成都市在探索“土地银行”上也作出过积极的尝试。2008年，为适应灾后重建和农民居住方式的变化，加快农业生产方式转变，2008年12月，成都彭州市首家农业资源经营合作社（土地银行）——磁峰镇皇城农业资源经营专业合作社正式挂牌运行，主要经营农民土地使用权存贷业务，一定程度上有效解决了灾后重建农民集中居住占地后权属调整的问题，同时促进了土地资源的集约节约利用，增加了农民的财产性收入⑬。

（二）重庆建立土地银行的条件分析

改革开放以来，学术界对建立土地银行的讨论一直并未平息，在实践中也进行过积极、有益的尝试。但由于农村土地产权制度的残缺性和配套实施环境的不完善，推行土地银行面临重重困难。当前，重庆作为全国统筹城乡综合改革配套试验区，其推行的以民生为导向的发展改革措施中，特别是农村土地利用制度的系列创新，为下一步建立土地银行奠定了良好的基础，建立并逐渐推广农村土地银行制度面临着建国以来最好的历史机遇。具体来说，重庆具备了全面建立土地银行的三大条件：

第一，农民土地产权制度逐渐完善。近年来，重庆市启动全市范围内农村土地的确权登记进程，承包地、宅基地、林地确权到户，农村土地及房屋权属登记制度不断完善，在法律上明晰了农民产权的权利边界。其次，农民土地产权功能逐步完整。按现行法规定，农民土地使用权一般只具备占有、使用和收益的权能，一般不具备处分权能，而处分权是实现不动产价值和使用价值分离的关键，经调查发现，重庆大部分农户具有将宅基地使用权等财产权设定抵押向金融机构融资的意愿⑭，而在2010年初重庆市规定了包括土地在类的农村等生产要素具有抵押、质押的权利，实际上就是重新赋予了农民对土地的处置权利，为建立以抵押为核心的农村土地银行提供了依据。

第二，土地产权处分的保障机制逐渐完善。在实践上推行土地银行最大的顾虑在于若农民因抵押土地无法清偿债务而失去土地，将会对社会稳定造成不利影响⑮。重庆启动大规模的公租房建设，同时以推进户籍制度改革农民土地使用权退出为契机，加强对转户农民的就业、医疗、教育等社会公共领域的投入，力图将转户农民纳入城镇社会保障体系范畴，这就使农民不会因失去土地而流离失所，因此，只要通过一系列有效的制度安排，担心因农民失去土地而可能造成的社会不稳定因素的顾虑将不复存在。

第三，土地权利流通市场逐渐完善。农村土地交易所的建立为各类土地权利实现自由、流通提供了媒介。承包地、林地等土地实物资产可依据权利人意志，自由转让、转包、租赁，促进了土地的集中流转；“地票”交易为权利人实现城乡建设用地增减挂钩，保障了非农业用途土地的价值增值；另外，各类乡镇、村级土地专业合作社、土地交易市场和各类农村土地中介组织正逐渐形成规模，这些都为农村土地权利的自由流通形成了良好的条件。

（三）重庆建立农村土地银行的内容、机制分析

1.重庆建立土地银行的组织及内容

根据土地集约节约利用和切实保护农民合法的土地权益原则，在农村土地分类、分用途管理的指导原则下，可尝试建立政府主导下的农村土地银行，其业务主要包括经营农村土地实物资产业务和农村土地权益资产业务。

（1）组织。①由重庆市农村商业银行、重庆市主要土地储备机构和其他合法的金融机构作为共同发起人，设立股份制重庆农村土地银行。②组建重庆市农村土地银行监督管理委员会，委员由市国资委、市国土房管局、市城乡建委、市农委、市林业局等相关部门人员构成。委员会下设办公室，负责日常工作，办公室设在市国资委。农村土地银行是直属于重庆市政府领导的政策性土地金融机构。其资本金主要部分由市财政拨付，另对市属主要土地储备机构和金融机构进行股权投资。收益来源主要是农村土地使用权存贷利差、土地租赁、信托等收益及发行土地债券收入。

对于具体的组织机构设置形式，可按照“1＋3”原则，设立一个总行和三个分行，即重庆市农村土地银行总行，重庆市农村土地银行合川分行、重庆市农村土地银行万州分行和重庆市农村土地银行涪陵（或黔江）分行。重庆市农村土地银行总行主要统筹全市范围内的土地信贷业务的综合平衡管理、制定重大发展战略规划、制定土地银行债券发行计划及具体负责主城区范围内的农村土地使用权存贷、（质）抵押、租赁、信托等业务。其余三个分行主要负责各自区域范围内土地使用权存贷、（质）抵押、租赁、信托等业务。另外，可按照“就近申请、统一审核、委托办理”原则，建立与农村商业银行的合作机制。重庆农村土地银行总行委托主城区乡镇的农村商业银行网点代理接受农村土地使用权存贷、（质）抵押、租赁、信托等申请业务；总行统一审核主城区农村土地使用权存贷、（质）抵押、租赁、信托等申请，对符合条件的给予批准，并委托农村商业银行办理相关事宜。其余三个分行委托本区域内乡镇的农村商业银行网点接受农村土地使用权存贷、（质）抵押、租赁、信托等申请业务；分行统一审核本区域内农村土地使用权存贷、（质）抵押、租赁、信托等申请，对符合条件的给予批准，并委托农村商业银行办理相关事宜。

（2）内容

一是经营农村土地使用权存贷业务。农村土地使用权存贷是指申请人以法定一定年限的土地承包经营权存入土地银行，土地银行统一组织土地使用权的借贷，定期收取借贷利息，同时给付申请人存地利息的行为。①申请人向农村土地银行申请存地业务的，相关土地权属证明一并移转，土地银行发放统一制作的存地证明，存地人以此定期收取存地利息。②参照同期银行存款利率水平，土地银行根据土地实际存入年限，从各区（县）经济社会发展水平实际出发，具体研究制定存地利息政策。③存地人成功申请土地土地使用权存地业务的，不得再将之用于抵押、入股、租赁、托管等流转用途。④农村集体经济组织、农村种养大户、农业龙头企业、农业专业合作社等，向土地银行申请承包经营权贷地业务的，土地银行按照“零存整贷”的原则，向合格的申请人发放统一制作的贷地证，并向贷地人定期收取贷地利息。⑤参照同期银行贷款利率水平，根据各区（县）经济社会发展水平实际，具体研究制定贷地利息政策。⑥贷地人必须规模经营土地，扩大农业产出，对于承包经营权存贷，严禁将土地用于非农业生产以外的用途。

二是经营农村土地使用权抵押业务。土地使用权抵押是指申请人将法定存续年限的土地使用权权抵押给土地银行，获取融资的行为。①抵押人指包括未转户农民、国有土地储备机构和农村土地整治机构以及其他合法的土地权利主体。②明确资金用途，加强贷后管理。首先，按照“提高土地经营集约节约利用水平、提高土地产出”的原则，抵押贷款必须用于农业生产或农村基础设施建设，严禁用于一切非农性质的领域。其次，土地银行要对贷款实施积极的跟踪管理，要求贷款人要定期报告贷款使用的情况、效益等，同时建立健全农村征信体系，探索建立行之有效的抵押贷款风险规避机制。③建立科学、合理、因地制宜的抵押物处置制度。首先，逾期不能清偿债务的，参照《担保法》及相关法律法规规定，进入抵押物处置程序。其次，坚持“土地利用用途不改变”的原则，土地银行对抵押物面积、质量、区位进行重新评估，以贷地、租赁经营的方式，交付其他土地经营者使用，在对持续、稳定的贷地收益或租金收益折现后，土地银行有权对抵押贷款本息部分优先受偿，若有剩余，为土地抵押人或其他权利人所有。最后，抵押人为未转户农民的，若因无力偿还债务而处置土地，土地银行会同有关部门，研究将之纳入“农转城”体系，享受除承包地自愿退出外的其他相关户籍制度配套政策。

三是经营土地使用权信托业务。指土地权利人（委托人）为有效利用土地，提高农村土地的开发与经营效率，而将土地剩余年限的使用权信托予受托人（土地银行），由受托人管理、运营，将开发经营的利润做为信托受益分配金交付给受益人。①权利主体。若土地权利人为未转户农民的，可以自愿将剩余年限的土地承包经营权以委托转包或委托租赁的形式交付给土地银行，土地银行在扣除其合理报酬和其他费用后，支付委托人对等转包价金或定期给付委托人信托收益。以委托转包方式流转的，参照参加户籍制度改革农民农村土地退出补偿办法，研究制定转包价金基准价格；以委托租赁方式流转的，按照折现后租金总量与转包价金总体平衡的原则，研究制定土地信托收益。若土地权利人为农村土地整理机构或国有土地储备机构的，可以资源将剩余年限的土地使用权以实物信托的方式交付给土地银行，土地银行在扣除其合理报酬和其他费用后，定期给付委托人信托收益。②发行土地长期信托计划。土地银行对委托人的土地资产进行集中经营。可采用租赁和发行土地信托计划并举的方式，合理促进土地适度规模经营，提高土地经营和流转效益。土地经营者要定期向土地银行支付土地租金。土地银行可按照土地租赁年限，对不同期限结构的土地租赁收益进行合理测算，面向金融机构、机构投资者等，发行基于土地未来经营收益之上的土地信托计划，以信托募集的资金，积极推进田、水、路、林、村的综合整治或支付委托人的信托收益，同时以增值的土地规模或流转收益，支付信托计划投资人的投资收益。③土地银行务必要将自身资产与土地信托资产分割运行、单独管理，且由农村商业银行作为土地信托资产的实际托管人，并适时提供必要的现金流和结算服务。

四是研究开展发行土地银行债券业务。遵循自愿、互利、有偿的原则，土地银行可以以自有主营业务收入作为担保，发行企业债券，发行企业债券的主体、程序、内容、管理适用相关法律法规规定。①主营业务收入构成。一是土地使用权存贷利差。主要指各类土地承包经营权、林地使用权及其他土地实物资产的存贷利差。二是土地使用权抵押贷款收益及处置收益。主要指承包经营权、宅基地使用权和林地使用权抵押贷款的利息收入或因无力清偿贷款的，处置上述各类土地权利后土地银行优先受偿的收益。三是土地使用权信托的管理者收益。主要指土地银行以受托人的身份收取的一定的承包经营权、林地使用权信托管理费用。四是其他合法的业务收入来源。②发行方式。一是制定债券发行章程。章程应详细说明债券发行的对象、时间和期限，明确债券的种类、利率和还本付息方式，二是建议组成土地银行债券承销团，采取银团委托销售的方式，主要面向公众发行各种利率期限结构的土地银行债券，若有剩余，由各主要证券承销机构负责收购。③资金用途。土地银行债券发行募集的资金必须用于土地银行自身业务经营。即为各类土地使用权存贷、抵押、信托、农村基础设施建设、土地整治复垦提供资金来源，另，可适当投资部分比例用于购买国债。

2.重庆建立农村土地银行的机制分析

土地银行、农村土地整理机构和土地交易所是实现农村土地银行有机运作的三个核心平台。首先，农民以各类分散的土地使用权以存贷、信托、抵押等形式交付土地银行，土地银行通过农村土地整治复垦机构将之“化零为整”，形成可集中规模经营或地票交易的条件，然后土地银行将重新组合的土地“资产”在土地交易所上市交易，最后形成土地使用权或土地收益权转让收入，并按照“地利共享、涨价归农”的原则，其增值收益在各个环节参与主体间进行公平、合理的分配。

图2 农村土地银行运行机制示意图

四、结论

以上对自重庆设立全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，在农村土地利用制度创新方面进行了必要的梳理和阐述。认为农村土地交易所、地票交易和户籍制度改革视角下的农村土地使用权退出，是近年来重庆在实施以民生为导向的改革进程中重要的三大制度创新，促进了农村土地的节约集约利用、提高了农村土地流转绩效、助推了城镇化发展进程。但同时，其着力点在于优化城乡土地“资源”的空间配置，带有较为强烈的行政主导色彩，“市场”这只看不见的手发挥的作用还比较有限。为此，在促进土地由“资源”向“资产”转化的思维下，为进一步深化重庆市农村土地制度创新的内容、形式和机制，尝试提出了设立“农村土地银行”的设想，以土地收益流动为导向，逐步建立农村土地资本化积累机制，提高农民财产性收入，缩小城乡二元结构差距，更好推动重庆改革发展。

其一，在推进城镇化、工业化和农村改革协调发展进程中更要注重保护好农民的土地权益。建议农民退出土地使用权的同时，保留其一定的土地收益权，使之能够参与土地集中流转、置换、指标交易后增值的收益分配，破解农民对土地实物的依赖情结，引导农民市民化转变，更好推进户籍制度改革进程。

其二，深入创新农村土地集约节约利用的机制。以政府为引导、市场为主导，建立土地实物资产流转和土地权益资产流转的平台和机制，进一步完善土地交易所和地票交易制度，加紧建设以“土地银行”为核心的农村土地权益资产流通平台，促进农村土地资源流转的集约化、节约化，以及农村土地资产流转的有序化、合理化和公平化。

其三，进一步完善覆盖城乡的均质社会保障体系。进一步完善城乡就业、住房、医疗、教育等社会保障体系建设，建议在坚持“就业为导向、住房为基本保障”的前提下，以政府为引导，着重提高农民的就业能力，以企业为主体，形成多样化的就业供给；同时，按照“主城＋次级区域中心城市＋小城镇”的三级城镇结构，形成科学的公租房及保障性住房分布体系，鼓励农民就近择业、就近居住，使之逐渐脱离土地社保的束缚，实现自身“市民”身份的转变。

注释

①2007年重庆首设全国统筹城乡综合配套改革试验区时，时任中共重庆市委书记汪洋称“从某种意义上说，重庆是中国的一个缩影。如果重庆在探索城乡统筹发展中闯出一条新路，将对全局具有推动意义和典型示范意义”。而后，根据重庆市规划，重庆将从公共财政体制、户籍制度、土地管理和使用制度、社会保障制度、农村市场体制、行政体制等6个方面推进统筹城乡综合配套改革。

②坚持以民生为导向的发展之路是当前中共重庆市委书记薄熙来重要的施政要领，大致包括“五个重庆”、“内陆开放高地”、“民生十条”工程建设等若干内容，也有媒体和学者称之为“重庆模式”或“重庆实践”。

③详见2010年《重庆市政府工作报告》

④重庆市统计局：《重庆统计年鉴2010》北京：中国统计局出版社，2010年，第8页。

⑤地票交易源自于“耕地总量动态平衡”思路下的城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩试验。这一思想可能最早由北京大学周其仁教授提出，在成都等地曾进行过零散的城乡建设用地挂钩流转等试验，但“地票”交易进一步创新了城乡建设用地挂钩流转的做法，一是土地资源指标远距离的空间转换；二是“指标”成为一种资产得以在特别的市场（土地交易所）上交易。

⑥严金明：《中国土地利用总体规划：理论、方法、战略》，北京：经济管理出版社，2001年，第69页。

⑦包括《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（渝府发【2010】78号）、《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市统筹城乡户籍制度改革社会保障实施办法（试行）的通知》（渝办发【2010】202号）、《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）的通知》（渝办发【2010】203号）及《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法（试行）的通知》（渝办发【2010】204号）。

⑧陈方正：《土地与金融“两极对话”的实践与理论思考》，《中国软科学》2004年第3期。

⑨周诚：《土地经济学原理》，北京：商务印书馆，2003年，第96页。

⑩欧阳安蛟等：《中国城市土地收购储备制度：理论与实践》，北京：经济管理出版社，2002年，第110页。

⑪黄贤金：《国统区土地资金化的历史考察及本质分析》，《中国农史》1993年第3期。

⑫罗剑朝、聂强等：《博弈与均衡：农地金融制度绩效分析—贵州省湄潭县农地金融制度个案研究与一般政策结论》，《中国农村观察》2003年第3期。

⑬陈家泽、周灵：《成都探索“土地银行”》，《决策》2009年第9期。

⑭陈霄、鲍家伟：《农村宅基地抵押问题调查研究》，《经济纵横》2010年第8期。

⑮孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，《法学评论》2005年第4期。

2011－01－10

教育部人文社会科学研究规划基金项目“构建和谐社会过程中的老年收入保障问题研究”（10YJA710044）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“增强政府社会管理和公共服务能力的农村综合改革研究”（09JJD840004）；国家社科基金“土地资化本在中国经济发展中的作用及转型研究”（10XJY0016）

责任编辑 王敬尧