我国行政公共听证代表制度的建立与完善

庆启宸

（中国政法大学法学院，北京 100088）

我国行政公共听证代表制度的建立与完善

庆启宸

（中国政法大学法学院，北京 100088）

随着我国民主法治的发展，行政机关的行政决策越来越重视听取民意，吸纳民智。实行行政公共听证代表制度，是政府依法行政的制度设计，也是中国走向政治民主化的重要标志。由于社会历史条件所限，中国听证代表制度还有诸多不尽人意的地方。鼓励社会公众广泛参与，不断完善行政公共听证代表制度，才能充分发挥行政公共听证的作用。

行政公共听证；听证代表；公众参与

一、行政公共听证代表制度的价值探究

行政公共听证代表是指代表本方利害关系人，为维护本方利益而参加行政公共听证，享受听证权利并承担听证义务的公民、法人和其它组织。行政公共听证代表制度的价值主要体现在：

1.促进公共事务的科学决策。20世纪90年代以来，强调不同主体在相互依存的环境中分享公共权力，以多元的、民主的、协作的行政模式管理公共事务的公共治理模式成为一种全球性趋势。听证代表制度为公共治理理性化提供了程序性保障。在公共行政领域，听证程序为各方利益主体提供平台：行政机关以对话的方式向听证代表说明情况，听取意见；社会利益团体通过其选派的听证代表在听证中发表意见，实现由被动接受行政决策到主动参与制定行政决策的转变。各方主体通过积极参与，针对共同的公共事务传递信息、相互协商，达到权利的经常性行使和对权力的制度化控制，提高行政决策的合理性、科学性，最终提高行政决策的社会可接受程度，保证决策的顺利实施。

2.保障利害关系人的有效参与。行政公共听证事项涉及众多利益主体，相关方为维护自身权益，都要求参与听证程序。但面对复杂多变的社会管理，公共行政机关必须迅速反应，高效运作。让每个人都直接参与听证程序不仅缺乏可行性，而且难以达到听证的最佳效果。“完全开放的听证将导致最后的决策往往为事实上存在的力量关系所左右”。［1］这既不利于行政决策合理化，也违背设置听证程序的初衷。而代表参与方式则能较好地解决这个矛盾。一方面，各方利益主体按照合理的标准和程序遴选代表，可保证听证程序参与的广泛性；另一方面，由遴选代表参与听证，使行政公共听证得以控制在适度的规模内，避免因全民参与而带来时间、精力的过度消耗。

3.确保利益诉求的充分表达。改革开放以来，中国社会结构发生了重大变革，形成了多元利益主体并存的格局。“市场经济的发展瓦解了传统社会，并以利益为纽带、以市场配置资源的方式对整个社会进行改造，使社会由分散到聚合，由同质向非均衡发展”。［2］分散的利益个体以群体的名义参与社会生活，通过群体力量维护自身的利益。听证过程中，各方利益群体通过其代表参与听证程序，真实地展现各方的主张，实现对话和沟通。行政公共听证代表制度为利益群体的参与提供了可靠保障。

4.兼顾公共利益和私人利益。听证代表制度的代表参与方式，使参与听证的各方利益主体受到平等的对待，其利益诉求得到充分表达，从而确保最后的决策能够兼顾各方利益。“尤其在多元的社会，弥漫社会的多元价值观，必须经过充分的公共意思的沟通，方可寻出一个同时符合多数价值理念的公共利益概念。”［3］听证本质上就是在充分表达诉求的基础上，不同利益群体平等协商，在相互冲突的各种价值或利益中寻找平衡点，在实现各方利益最大化的同时维护社会的公共利益。各方利益群体平等有效地参与博弈，是兼顾各种利益诉求，最终实现社会公共利益和私人利益的均衡保障。

二、行政公共听证代表制度的现状分析

我国的听证代表主要由三个部分组成：一是受管制或受保护利益的代表，如价格听证中的经营者代表；一是受听证事项影响的公共利益的代表，如价格听证中的消费者代表；此外，还有政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家代表。听证代表的产生方式是“推荐、选拔相结合，对各地、各部门推选的代表要由组织者审核后聘请”［4］，具体来说：受管制或受保护利益的代表和公共利益的代表既可以采取自愿报名、随机选取方式，也可以由行政机关委托相关社会组织推荐；而专家代表、有关行政机关代表和其他人员均由行政机关聘请。这种听证代表的构成和产生方式给听证实践中带来不利影响：

1.对不同利益的代表不平衡。一方面，受管制群体的利益在听证活动中被过分代表。相比于分散的公共利益群体，受管制群体更有动机和能力去游说行政机关；行政机关也需获得受管制群体的合作，因为“行政机关最终作出决策所必须依赖的信息，很大程度上来自于受管制团体”［5］，这就会导致一种持续的有利于这些利益的政策偏向。另一方面，听证活动对公共利益的代表不足。有些听证会上，某些利益群体的听证代表所占比例较低，甚至被排除在听证代表范围之外，成为真正的“弱势群体”。此外，选择公共利益群体的听证代表往往被主持人的“特别偏好”所影响。这种利益代表的不平衡，不仅表现为各方听证代表的比例不均衡，而且表现为公共利益群体的听证代表同受管制群体的听证代表难以在数量和能力上形成均衡之势。这样 “完全开放的听证将导致最后的决策往往为事实上存在的力量关系所左右”［1］。

2.听证代表的遴选标准不一致。根据遴选标准的不同可以将听证代表分为两类：一类是与听证事项有利害关系（包括受管制群体或者公共利益群体）的听证代表，他们基于自身利益取得了参与听证的资格，通过参与听证寻求自身利益被行政决策吸收的可能性；另一类是有关机关、学者的代表等，他们基于自身的专业知识对听证中的技术问题进行论证，追求行政决策的科学性和合理性。这背后隐藏着利益和技术理性之间的冲突。实践中如果没有其他因素的作用，行政机关一般会倾向于听取专家意见。引入专家论证虽然能克服“拍脑袋决策”的弊端，但是，一旦超出专业领域，专家也只能“说外行话，做外行事”。更重要的是行政听证的核心是协调平衡各种利益间的冲突。对专家代表而言，一方面，由于与听证事项不具有直接的利害关系，他们缺乏参与热情，容易受到外界因素的干扰；另一方面，他们是由行政机关直接遴选聘请的，“受人之托，忠人之事”，在公共利益、部门利益和私人利益交织的行政听证中，专家代表也很难发表客观公正的意见。所以，聘请知名学者作为专家代表参与听证，不仅难以保证行政决策的科学合理、客观公正，有时还会引起与普通听证代表的对立，不利于实现行政听证的目的。

3.听证代表的履职状况明显不一。因为听证事项直接关系其切身利益，受管制群体的听证代表会尽力推动听证向有利于自己的方向发展；而与听证事项不具有直接利害关系的行政机关代表和专家代表可能会“事不关己、高高挂起”，在济南市的水价听证会上就出现过一位自称“公务员”的听证代表酣然大睡、闭目“听”证的现象。公共利益群体的听证代表虽然每个受政策影响的个体为了自身的合法权益，都有参与行政决策的需求，但是因为个体避免直接采取行动而希望从别人的行动中获得收益，往往会出现个体采取行动的可能性与集体的规模成反比的现象。这种“搭便车”心理在听证中经常表现无遗：由于听证事项涉及不特定的多数人而导致利益损害分散，以至于没有一个个体遭受重大影响，所以相关个体都没有足够的动机去参与成本高昂的行政听证，导致参与行政听证的热情普遍不足。在我国现行行政听证立法中，法律责任主要指向听证主持人，听证代表的权利处于无责状态，使得社会公众对于听证代表的监督于法无据。公共利益群体的听证代表缺乏参与热情和法律制约，怠于履行职责，不仅严重败坏自身形象，也使行政听证的公信力大打折扣。

听证代表在组织化程度上的差别，导致了参与行政听证的结构性不平衡——作为高度组织化的受管制群体和作为分散的、没有有效组织的公共利益群体之间的不平等参与，使得原本旨在保护不特定的多数人表达其利益诉求的听证制度，在事实上被受管制群体所“绑架”，成为他们实现利益最大化的工具。迄今为止各地价格听证的“凡听必涨”，已经为我们展现了未经组织的公共利益群体参与不公平游戏的落败前景。

三、行政公共听证代表制度发展的原因探析

我国行政听证代表制度发展中存在的问题，有着深刻的历史原因，并受到现实社会条件的制约。

1.发展历史短。美国是最早在法律上确立听证制度的国家。1946年的 《联邦行政程序法》规定，凡行政机关做出涉及公民利害关系的行政决定都应当给予利害关系人陈述意见的机会，作为听证制度基础的自然公正原则，在英美法系更有着数百年的历史。而听证制度对我国来说是一个舶来品：1996年的《行政处罚法》首次引入听证制度，次年的《价格法》规定了行政公共听证制度，我国的行政公共听证代表制度尚处起步阶段，理论研究还不成熟，制度设计有待完善。

2.行政历史传统影响。行政权力能否公正、民主、高效运行，都取决于程序的设置和遵循。［6］我国向来有“重实体、轻程序”的传统，行政机关为达到一定的行政目的，往往不注重包括听证在内的行政程序，甚至不惜违反程序规范。2004年，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出“正当程序”并规定了相应的制度，这为行政机关由只重视实体正义向实体正义与程序公正并重的转变提供了契机。

3.“官本位”体制障碍。我国长期由行政机关垄断公共政策制定的主导权，“行政机关为主体”，在行政公共听证中的突出表现为代表人的遴选由行政机关主导完成。基于对行政机关权力和公众参与听证增加公务成本、影响行政效率的考量，行政机关一般都喜欢“替民做主”，“不会欢迎公众参与，更不会主动推动公众参与，相反，只要有可能，他们会以种种借口阻止公众参与”。

4.社会自治程度偏低。我国历史上没有经过市民社会，社会自治程度低，利益群体不发达，社会管理薄弱。改革开放以来，我国虽然公民意识开始觉醒，开始关注国计民生，参与公共事务，但完全意义的市民社会与政治国家二元分立的局面尚未出现，公民参政议政的热情普遍不高依然是我国现阶段的基本现实。

四、行政公共听证代表制度发展的路径选择

1.明确听证代表的法律地位。听证代表的法律地位类似于共同诉讼中的诉讼代表人。听证代表的权限来自其代表的利益群体，与被代表的利益群体之间是一种全权代理的法律关系：听证代表以本方利害关系人的名义进行听证活动，并由本方利害关系人共同承受其行为的法律后果。明确听证代表的法律地位，就要求:一是听证代表需由相关利益群体推荐，经过严格的资格审查和遴选程序方能当选。二是利益群体要为本方听证代表参与听证、履行职责收集信息，提供建议和资源支持。三是听证代表必须履行职责，不得违背被代表人的利益;利益群体有权对本方代表进行监督。

2.优化听证代表的结构比例。要构建以利益群体代表为主体的听证代表格局。听证代表应当覆盖与听证事项有利害关系的各方利益群体，但一次听证会毕竟难以容纳所有的利益群体，所以听证代表应当从与听证事项具有最密切、最直接利害关系的主要利益群体中产生，即这些群体享有参与听证的优先权。合理分配代表名额，保证不同利益群体在听证中的平等话语权。听证代表的结构比例要反映利益结构，听证代表中必须有一定数量的社会弱势群体代表，以保障弱势群体的合法权益。为扩大社会公众对公共事务的直接参与，可以吸收部分热心公益事业的公民参与听证，但在数量上应严格限制。对现行行政听证由于涉及事项具有专业性而聘请不具有直接利害关系的专家代表参与听证，今后可用专家辅助人取代现有的专家代表，即由利益群体或其听证代表自行聘请相关专家作为辅助人，帮助听证代表厘清专业问题，进行听证活动。

3.完善听证代表的遴选方式。听证代表的遴选必须在法定时间内完成。一是听证代表遴选类型化。对于利益群体的代表，先由组织内部推选产生，法定期限内利益群体未能产生出听证代表，听证主持人有权依照听证代表的遴选标准推荐代表，但必须经法定程序由被代表人认可。对于公民代表，应当由听证主持人采取公开的方式随机选取产生，听证代表产生后仍需对其资格予以确认。听证代表确认程序化。根据其产生方式不同，听证代表确认应分别进行：各方利益群体自行产生的听证代表应当在法定期限内予以公示，由本方利益群体进行评议；公民代表由听证主持人在法定期限内予以公示，由社会公众评议。对听证代表的资格有异议，可以要求重新产生听证代表。听证代表的审查制度化。听证代表经确认后，应当在规定时间内报听证主持人备案审查。听证主持人的审查仅限于听证代表是否具备法定资格，除有违法情形外，不得随意驳回或者要求撤换代表。

4.保障听证代表的合法权利。一是保障听证代表的知情权。听证代表的合法权利首先是知情权，这是其履行职责的基础。听证代表只有充分了解听证事项及相关信息，才能做出理性判断。为了实现听证代表的知情权，有关部门应当履行必要的通知义务，允许听证代表在法定条件下查阅相关资料，开展调研，全面了解听证事项及社情民意。二是保障听证代表的陈述权。陈述权是听证代表在听证过程中最重要的权利，是其履行职责的途径和手段。听证代表有权在听证会上从自身立场出发陈述意见，表明本利益群体的观点和主张。听证主持人应当采取措施，平等对待包括适当延长听证会时间，保障每个代表都能够充分完整地表达意见。

5.健全对听证代表的制约机制。对听证代表的要求有三个：一是听证代表应当遵守听证程序和规则，按时到达听证地点和出席听证，遵守听证会的纪律，不得无故缺席。二是听证代表应当如实反映所代表利益群体的意愿，不得以自己的观点取代公众意愿。三是听证代表应当及时向被代表人反馈公共听证的情况等。听证代表负有如实代表被代表人利益的义务，应当接受本利益群体和社会公众的监督，对于不能代表被代表人利益，滥用代表权利或者消极履行职责的听证代表，应当追究其相应的法律责任。

［1］季卫东.法治秩序的建构［M］.北京:中国政法大学出版社，1999.

［2］薛刚凌、殷志诚.公听代表人制度研究［J］.法商研究.2003（2）.

［3］陈新民.德国公法学基础［M］.济南:山东人民出版社，2001:196.

［4］马怀德.行政程序法立法研究［M］.北京:法律出版社，2008:275.

［5］斯图尔特.美国行政法的重构［M］.上海:商务印书馆，2002:66.

［6］季卫东.法治秩序的建构［M］.北京:中国政法大学出版社，1999.

［7］应松年.中国行政程序立法的路径［J］.湖南社会科学［M］.2008（6）.

D922.1

A

1001-862X（2011）04-0118-004

庆启宸（1988-），男，中国政法大学法学院，主要研究行政法。

（责任编辑 梦 玮）