欧盟中小企业互助担保融资的经验与启示

王志强，邹高峰，左 军

(1.天津大学管理与经济学部，天津300072;2.天津财经大学经济学院，天津300222)

中小企业相对于大型企业，由于信息不透明、信用等级低、抵押品不足等原因，致使银行面临过高的逆向选择和道德风险，银行对中小企业实施信贷配给就成为其理性选择。从国际经验来看，引入信用担保制度是解决中小企业融资难的重要途径，政策性、商业性和互助担保机构是信用担保制度的三种重要形式。目

前，政策性、商业性担保机构事实上已被推崇为信用担保体系建设的重点，一直也是理论界研究的重点，与此相比，对中小企业互助担保融资的研究则单薄得多。近年来，随着我国浙江、山东、江苏和广东等省市以各种方式蓬勃发展起来的很多产业集群(或产业园区)内，涌现出了很多的中小企业互助担保融资模式，极大地改善了互助担保团体内成员的融资难问题，显示出了极强的生命力和活力，呈现出加速发展的趋势。中小企业互助担保融资模式在欧盟成员国的广泛发展，为我国大力推广这一中小企业互助担保融资模式提供了很好的经验借鉴和启示［1，2］。

互助担保融资指由会员企业出资组成的互助担保基金委托专业化的互助担保机构进行运作与管理(或成立专业的互助担保机构)，该互助担保基金(机构)为团体内成员提供贷款融资担保［3］。其核心特征是互助担保信用共同体的各参与主体间的互助性和信用共同体设立目标的非盈利性。国内外学者对互助担保机构的运作机理进行了大量研究。中小企业融资的关键是解决信息不对称，互助担保拥有信息上的优势，能够有效地弱化金融机构与中小企业之间的信息不对称问题，同时其还具有监督成本和交易成本优势［4］。在信息不对称情况下，被担保中小企业间担保费节约额的相关程度与互助性信用担保对中小企业的激励强度呈正向变化，互助性信用担保与非互助性信用担保相比，利于提高信用担保的激励强度，提高中小企业的努力水平，利于节约代理成本［5］。互助性信用担保机构可以充分利用掌握的“软信息”来控制主动违约、甄别贷款者的风险偏好，并利用“软信息”促使企业提高其最优努力水平，降低银行贷款的风险［6］。互助担保能够有效解决由于中小企业的先天不足和中介市场的不完善导致的信息不对称引发的逆向选择和道德风险问题，在银行对贷款的单向监督基础上增加了成员间的相互监督，双重约束机制的共同作用使得银行对贷款项目后期的控制力增强，提高了还款率［7］。总体来看，互助担保机构相比政策性、商业性担保机构具有很多天然的组织优势和信息优势，未来具有很大的发展潜力。

本文旨在通过对欧盟中小企业互助担保机构的制度安排和运作流程进行分析，进而为发展和完善我国中小企业互助担保机构提供相应的经验借鉴。

一、欧盟互助担保机构发展情况

中小企业在欧盟经济发展、社会就业等方面发挥着重要的作用，是欧盟经济的重要组成部分。根据欧洲互助担保机构协会统计，欧盟中小企业的总数目达到1 800万家，其中个体经营户和微型小企业占49%，其中雇用人数少于10人的企业占44%。雇佣人数少于50人的企业吸纳就业劳动力占总劳动人口的67%，创造了55%的国民生产总值。在欧盟，小企业被广泛认为在创造就业和维护社会稳定方面发挥关键作用，尽管如此，小企业依然在获取信贷方面困难重重。互助担保机构被证明是帮助小企业融资发展的有效工具［8］。

互助担保基金可以在借贷双方谈判中发挥平衡作用，为借款人争取更有利的贷款条件，受到欧盟委员会的推崇。根据欧洲互助担保协会的数据，截止2007年底，欧盟各国互助担保机构股本金大约为61亿欧元基金，担保余额约551亿欧元，放大倍数为9.1倍，在保笔数150万余笔，具体数据见表1。

表1 截止2007年参与欧洲互助担保协会的部分欧盟国家互助担保发展状况

二、欧盟互助担保机构的基本特征

尽管因诸如法律框架、金融环境、促进实体等国情不同，欧盟各国的互助担保机构略微不同，然而它们具有一定的共同特征，如外部实体、内部会员和组织结构等方面，图1是欧盟各国采用的一种主要模式［9］。

1.互助担保机构的外部实体

欧盟各国的行业协会、商会或者银行与中小企业有着密切联系，是积极促进互助担保机构发展的外部实体，但由于情况不同，它们在各国的表现有所不同。例如意大利，在促进和支持互助担保机构的发展方面，行业协会发挥着十分重要的作用;而在法国互助担保机构大多由银行创建并受其控制，主要作为银行分担风险的工具。正是由于外部实体不同，将直接影响互助担保机构的内部运作模式［1］。

图1 欧盟互助担保机构的运作模式

行业协会与中小企业有着紧密的业务联系，代表着从事不同行业的中小企业，这些行业协会大都是会员出于自愿或者依据法规建立起来的，对本行业中小企业的经营管理、发展前景以及融资需求比较熟悉。自愿组建的行业协会在推动互助担保机构的运作上其成员的积极性较高，更具有活力，企业会员可以比较顺畅的表达获取信贷资金的需求和探讨获取信贷的问题，经常交流经验以便以后成功地从银行获得信贷支持。当商会作为外部实体时，商会一般是公共部门相关的实体机构，主要处理具体的技术问题和不同的商业活动，如工商注册等，不同国家的商会其作用和职能也存在很大差异，在一些不存在中小企业行业协会的国家中，与企业保持联系的商会也能成功的促进互助担保机构的发展。很多研究都强调互助担保机构中会员自我管理的重要性，互助担保机构与银行之间应当是独立平等的合作伙伴，然而当银行作为促进互助担保机构发展的外部实体时，难免许多小企业家就会认为银行主导形成的互助担保机构不过是银行用于转移自身风险的一个工具，会员的这种认知将十分不利于发挥互助担保机构的作用。

2.互助担保机构会员在融资项目评价与监督方面的比较优势

互助担保机构大多数依托产业集群、由性质相同或者类似的企业组建，会员间大都具有某些方面的共同特征，它们除了需要在获取信贷融资方面有着共同的利益诉求，在其他方面也有着紧密的联系，例如同属一个行业、拥有相似的产品市场、坐落在同一地点、利用相同的基础设施等。这些会员组成的互助担保机构就在此范围内运作，这将有助于其更全面的了解融资企业与项目，从而有助于互助担保机构在信息沟通和担保项目审查方面获得成功。而且互助担保共同体会员利益的高度相关性放大了共同监督和自我选择的作用，进而降低了策略性违约概率。

互助担保机构的主要工作任务就是分析会员企业的担保申请以判断此企业在机构的担保下能否获利。在评估一个担保申请时，互助担保机构通常考虑若干标准，其中包括:申请人的性格、技术背景、销售业绩、地点和声誉等，这意味着并不是简单进行财务分析，而是综合其他更多的人为因素。相对于银行，互助担保机构的比较优势在于事先了解会员企业的相关知识和技术专长，能够更好地评估存在的各类风险。针对融资项目，会员之间互相了解，能够准确评估这个项目的经济效益、特定的市场趋势、竞争状况以及本行业的技术因素等等，这些都是银行无法有效评估的。简而言之，互助担保机构拥有银行不具有的专业技术知识，可以通过内部信息对企业的信用做出深入细致的评估;会员担负共同责任，更使得担保贷款后能对企业经营活动进行全面监督。事实上，互助担保机构会员互相了解，且具备相近的专业知识是拟担保项目风险评估准确的重要因素。

3.互助担保机构的内部组织结构

互助担保机构由全体会员拥有并管理，属于非盈利性质的互助组织或公司，其组织结构设置体现了集体决策和自我管理的特征，多数的互助担保机构有以下的内部组织(见图2)。

(1)会员大会，选举执行和监督委员会的会员，任命和罢免技术管理层，还可以批准或者否决委员会建议和计划的议案。

(2)执行和监督委员会，决定互助担保机构的政策，该委员会由一名主席负责领导并且负责处理相关的政策问题，同时管理和监督技术管理层。

(3)技术管理层，负责机构运行中面临的技术问题，针对寻求担保的贷款申请，技术管理层实施风险评估，与执行和监督委员会保持紧密联系。

(4)信用委员会，负责关于信用担保申请的最后决策，一般是由执行和监督委员会的成员和技术管理层的成员共同组成。

4.互助担保机构的资金来源与风险分担

互助担保机构提高了小企业与银行商洽借款时的谈判能力，使用担保基金为小企业借款提供担保从而改善其从银行获得的信贷机会，通常对股本金有最低要求，如意大利要求股本金不低于25万欧元，且至少20%的资本来自于会员企业。互助担保基金主要来源为会员缴纳的风险基金、行业协会的资助、政府财政资助或者注资、银行的资助资金或者注资，以及向会员企业收缴的担保费，将担保基金存入银行。

图2 互助担保机构的组织结构

关于欧盟互助担保机构的风险分担，当中小会员企业违约不能按时偿还贷款时，互助担保机构与银行协商代偿比例，通常情况下为50%～80%，这一代偿部分通过加入政府的再担保机构、互助担保机构间组成协会以及通过政府资助进行转嫁，降低经营风险。如在意大利，各种互助担保机构联合起来，设立第二层级的互助担保协会，通过对互助担保机构提供再担保来分散风险，截止2004年底，至少一半以上的互助担保机构从属于以下5个主要的联盟机构:手工业、制造业、商贸业、服务业以及旅游业，这5个联盟机构总共拥有将近100万的会员企业;而且，意大利政府推出政府公共担保计划，在地方或中央政府的层面建立基金，对互助担保机构给予中小企业提供的担保实施再担保，一旦债务得不到偿还，银行启动债务恢复程序后，政府基金偿还债权人最后没有收回的一部分，降低银行小企业融资风险和互助担保机构的担保风险。为了降低互助担保机构的代偿风险、避免承担过高的风险损失，互助担保基金的放大倍数均有限制，例如德国和瑞士放大倍数通常限制在10倍以内;另外在意大利，法律上并没有限制放大倍数的规定，而是交由银行和互助担保机构协商确定而且可以调整，放大倍数通常在10～20倍之间，并与该互助担保基金过去的损失记录相关。总之，必须保持互助担保机构的违约损失和资本金投资收益之间的平衡，且运行和管理费用原则上能够通过会员的担保费和其他现金收入覆盖，这些是欧盟互助担保机构可持续发展的保障。

三、银行、政府与互助担保机构

1.银行与互助担保机构

银行是互助担保机构的主要合作伙伴，与银行保持建设性关系非常重要。因此，互助担保机构对于会员企业提交的贷款申请要做更加专业的评估，保持被担保企业的高偿还率才能使银行看到互助担保机构的价值优势，从而得到银行的充分认可，享受银行提供的优惠贷款条件。通常情况下，欧盟互助担保机构常常选择一家信用合作社或者市政储蓄银行，再加上几家不同类型的金融机构，这些金融机构要倾向于贷款给中小企业。无疑，同时与多家银行合作可以促使相互间的业务竞争，提高互助担保机构的谈判议价能力，使会员获得短期贷款的利率比企业独自申请贷款的利率低，并伴随其他优惠条款。

截止2005年6月，大约55%的意大利银行曾对互助担保机构所属的中小企业发放贷款。组成互助担保机构的会员中，大约1/3的会员企业与大型银行

(总资产超过200亿欧元)建立了信贷关系，大约22%的会员企业与中型银行建立了信贷关系(总资产在70～200亿欧元之间)，大约46%的会员企业与小型银行建立了信贷关系(总资产少于70亿欧元)。

互助担保机构与银行商定的合作协议中事先应明确若干事项，比如风险分担比例、贷款利率、放大倍数、贷款的使用方式、违约处置方式、贷款担保审批程序等等。如风险评估的责任是在银行和互助担保机构之间分担还是银行全部依赖互助担保机构，这一开放性问题，基于不同的国家有不同的解决方式，另外互助担保机构的工作效率和速度也是银行在贷款决策中考虑的重要因素［2］。

2.政府与互助担保机构

尽管互助担保机构是一个独立的由会员构成的互助组织，欧盟各国在基础制度建设方面给予更大的倾斜。各国政府不仅建立了一套有利于互助担保机构的法律和监管框架，还提供了综合考虑其所有特殊情况的特别法律，这是一种比较理想的模式。如果法律框架忽略互助担保机构的特征并简单赋予互助担保机构等同金融机构的监管环境，这将十分不利于互助担保机构的发展。欧盟中的大多数国家，互助担保机构以合作社的法律形式以及与之相应的收益方式对待。一般而言，互助担保机构被视为非盈利组织也很重要，这样可以避免针对盈利公司的严格管制。

欧盟各国政府不仅在制度上支持互助担保机构，并给予互助担保机构再担保的信用支撑，换言之，政府可以在再担保方面发挥重要作用。这样，银行与企业之间产生的信贷风险将在银行、互助担保机构和政府之间以最小的程度和非直接方式蔓延。政府可以通过国家担保基金来实现这一目标。

通常情况下，根据不同的运作模式，欧盟各国政府向互助担保机构基金提供资金资助，政府资金在互助担保机构中所占比例因情况而异。它既可以是启动资金也可以作为配套资金，这取决多种变化因素。例如，如果政府打算建立一家互助担保机构，那么政府很大程度上将提供启动资金，这会造成政府在基金中占有相当高的比例。然而，因为互助担保机构是一种特别的结构，即会员之间互相支持的互助担保系统。因此，大量研究结果显示，成功的互助担保机构应该是一个独立的会员自我管理机构，互助担保机构通常由会员启动并积极组建，充分体现受益人意愿，这就是说互助担保机构的组建模式最好是自下而上，而不是自上而下。所以研究结果建议政府最好不要提供过多的启动资金。因为如果政府提供了大量的启动资本，那么将会出现政府控制互助担保机构的情况，这显然违背互助担保机构的自我管理的基本原则。

政府还可以对互助担保机构的运行成本进行补贴，这个措施也会带来一些负面影响，即在补贴存在的情况，机构运行成本将会高于没有补贴的情况。如果运行成本由专业协会来承担一部分，情况会有所改善。因为专业协会内的企业大都是互助担保机构会员，他们将避免出现道德风险，节省互助担保机构运行成本。

总而言之，政府在互助担保机构运作中应该扮演扶助、支持的角色，应该在企业家或者互助担保机构已经启动运作项目之后，在后台建立宽松的环境，进行适当的干预影响。

四、国内中小企业互助担保存在的制约因素

互助担保机构在我国很多省市已经得到实践，例如杭州市萧山区自1999年开始尝试互助担保机构的运作，历经十载，到2008年11月末全区担保机构发展到32家，注册资本增加到4.28亿元，会员扩大到579家，累计为企业担保贷款6 620笔、累计担保贷款46亿元，实现全区26个镇街的全部覆盖，累计发生担保赔付仅3笔计68.1万元，初具规模。除萧山区外，还有深圳、山东等一些成功案例，但相对我国庞大的中小企业群体和中小企业融资需求尚有巨大缺口，而且总体表现为可复制性低，可持续性差等特点［10］。总的来看，我国中小企业互助担保机构的主要制约因素如下。

(1)社会信用环境有待改善。首先，国内诚实守信的社会文化氛围和价值观体系尚未建立，中小企业信用观念意识非常淡薄，违约行为的预期收益大于预期成本;其次，企业资信评估服务还很不发达，尤其是针对中小企业信用评级方面显得异常薄弱，缺少为大量的中小企业和担保机构提供公正权威社会信用的评价体系;再其次，与互助担保机构融资相关的法律法规很不健全。

(2)社会约束力急需提高。目前，国内的社会环境更加关注企业的财富积累，全国各地在设法吸引投资，使得一家企业在一个地方迁移到另一地方的成本较低，无形中削弱了对社会资本约束力。另外，中小企业信息大都属于软信息，成员间虽然具有地理位置近、经营同一行业的巨大优势来掌握成员企业的各种信

息，但我国对于中小企业信息管理中存在很多缺陷，搜集中小企业的信息的便利程度也不高，例如从工商、税务等政府管理部门查阅信息缺乏制度的支持和法律保护，其可靠度低，再加上中小企业迫于竞争或者心理方面因素都有刻意隐瞒经营信息的情况，这无形中加大了成员间搜集信息的成本，也为中小企业造假滋生了土壤，从而制约了互助担保机构的发展壮大。

(3)外部实体感召力有限，缺乏凝聚力。形成互助担保机构的基础是外部实体，目前我国在国有经济占有较大比重的前提下，行业协会的话语权受到制约，商会也仅限于与政府和国际商会组织的对接，力量薄弱，在中小企业中感召力有限，缺乏力量协调解决会员困难，更无措施处置会员的违反行业规程的行为，因

此，这些外部实体很难将会员组织起来，建立具有实质约束性的互助担保机构。而银行作为外部实体，其主导建立互助担保机构的动机之一是转嫁风险，中小企业必然有所防范，也不足以聚集中小企业形成互助担保组织。

(4)银行的积极性不足。一是银行当前盈利模式的制约，即在当前利率管制的情况下，银行盈利仍以扩大规模为主，中小企业信贷业务无法满足银行迅速扩张规模的诉求，银行当前的盈利模式决定其积极性受限;二是银行信贷政策的制约，即银行现行信贷管理制度并没有任何特别的安排以支持互助担保机构的发展，尽管中国银监会多次强调中小企业在国民经济发展中的重要推动作用，以及中小企业融资的重要性，正在做大量工作促使银行转变中小企业融资的经营思路，但其所属分支机构支持中小企业融资的积极性仍然不足;三是规避系统风险的冲动，即互助担保融资大都发生在中小企业的产业集群内部，大都属于同一个行业，有很大的依存度，具有行业性的系统性风险，各级政府的多渠道资助是化解系统风险，逆周期调节的主要工具，但当前政府的支持力度和方式还不足，无形中降低了银行开展互助担保融资的积极性。

(5)政府的支持引导力度有待整合与加强。我国各地方为解决辖区中小企业生存发展问题相继推出一些政策措施，概括起来三类:一是税务优惠政策，中小企业的税收减免政策(包括加速折旧);二是财政补贴政策，财政的贷款贴息政策和创新项目的财政补贴等;三是风险分担政策，出资建立中小企业风险基金或担保与再担保机构。所有这些政策多表现为权宜之策，缺乏系统的整合和长远的规划，而且政府更乐于直接面对和支持中小企业，对引导中小企业组成互助担保机构并透过其间接支持中小企业这一更加市场化和具有衍生效用的方式运用明显不足。

五、借鉴与对策

借鉴欧盟中小企业互助担保的成功经验，结合中小企业在国民经济和社会发展中的特殊地位，转变经济增长方式、扩大税源、增加就业是各级政府的主要任务，政府也是最大的受益者之一。各级政府责无旁贷成为推动中小企业互助担保的主导力量，针对当前面临的制约因素，各级政府应在以下几个方面着手开展工作。

(1)营造有利于中小企业及其互助机构的法规体系及社会环境。在基础制度及法规建设方面要更加关注互助担保机构这一社会组织形式，建立一套有利于互助担保机构的法律和监管框架，并综合考虑其特殊情况建立地方行政法规。在法规监管方面，赋予互助担保机构更加宽松的监管环境，在法律地位上应明确互助担保机构的互助合作的法律形式以及与之相应的收益方式，明确互助担保机构的非盈利组织地位，这些将在底层制度层面有利于中小企业互助担保共同体的发展壮大。

(2)探索充满活力的互助担保组织创新。在互助担保机构的外部实体方面，应该结合当前民营经济相对较弱的实际情况，由地方政府筹措中小企业服务平台，由服务平台作为外部实体，整合相关中小企业支持政策，引导建立中小企业互助担保机构。另外，在互助担保机构的组织架构方面，结合中小企业发展呈现出的地理集聚和产(行)业集群化特点，探索多种形式的互助担保机构模式。

(3)建立均衡的风险分担机制。中小企业的高风险特性和中小企业互助担保机构的系统性风险特征，决定了必须在企业、政府、互助担保机构、银行等参与主体之间，建立政府主导的、合理的风险分担机制。银行作为中小企业信贷的收益方，按照风险收益相匹配的原则应分担一部分信贷风险;另外，中小企业互助担保机构的成员企业之间的连带责任分担一部分风险;政府分担对冲系统性风险。从而形成以政府为主导的、多层次的中小企业信贷风险分担机制，改善我国中小企业的融资难问题。

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