关于行政检察工作的几点思考

文◎田 凯*

关于行政检察工作的几点思考

文◎田 凯*

行政检察，是指检察机关对行政诉讼行为以及和行政诉讼相关联行政行为开展的专门监督活动。和检察机关对刑事诉讼、民事诉讼监督一样，检察机关作为宪法规定的法律监督机关，也有权对行政诉讼进行监督。过去，我们简单将行政检察和民事检察归并在一起，称之为民事行政检察，事实上，二者之间有着本质的区别，二者合并一起开展工作既不利于民事检察的发展，更不利于行政检察的发展。为有利于开展行政检察工作，我们有必要对行政检察的相关问题加以认真思考。

一、开展行政检察工作的必要性

行政检察是检察机关基于行政诉讼和行政诉讼有关的行政行为的监督，开展这项工作很有必要：

首先，对构建和谐社会、推动三项重点工作的深入开展是非常有必要的，它通过受理群众反映的和行政诉讼有关的行政违法行为的审查，通过诉讼或者通过其他监督手段，化解社会矛盾，减少不和谐因素，实现构建和谐社会的目的。

其次，开展行政检察工作，是对检察机关宪法定位的回归，检察机关是法律监督机关，主要是公权力对公权力的监督，这样才体现中国宪法建构下检察权对行政权的监督。

三是开展行政检察工作是检察机关发展的未来方向。除了开展职务犯罪侦查体现对国家权力的监督外，我们还通过批准逮捕、公诉、立案监督等对公安机关的刑事诉讼活动的监督，这是检察机关传统的业务。除此之外，我们还通过公诉、抗诉、纠正违法等对刑事审判进行监督，通过抗诉等对民事和行政审判进行监督。随着法官素质和审判质量的提高，审判权威在逐步树立，检察机关对于审判的监督今后会逐渐缩小。而对行政检察工作来讲，监督行政行为是一个非常有必要而又持久的工作。

二、开展行政检察工作需要把握的几个问题

行政检察工作目前和民事检察工作合并在一起，没有独立开展，将来开展工作时要注意以下几个问题：

第一，明确一个定位。开展行政检察要明确定位，立足中国国情，吸取检察工作开展多年来的经验教训，定位适中。

检察机关开展的法律监督很大程度上属于诉讼监督，诉讼监督要全面开展，开展行政诉讼的监督是应当的，这属于行政检察的基本职能。除此之外，正如行政诉讼只是解决行政纠纷的一种手段一样，行政控告、行政申诉、行政复议等也是解决行政纠纷的手段，行政检察对此进行监督，当属于应有之义。

当然，行政检察开展起来，职能范围是广泛的，为适应这一定位，检察机关内部未来也有一个功能整合问题。目前检察机关一些部门履行职能时和行政机关关系紧密，他们也都开展了相应的联系活动，比如侦查监督部门开展的和行政执法机关相衔接的活动，反渎职侵权部门、预防部门等都开展了相应的活动，这些职能是不是要整合到一个行政检察工作中来？有待思索。

第二，防止两个倾向。行政检察尚未独立开展，如果开展起来，在明确定位的基础上，首先要反对两种思想：

一是贪大求全思想。有些同志一味要求模仿前苏联和现俄罗斯检察机关的“一般监督”做法，要求我们检察机关按此开展行政检察，这种思想是理想化的，实践中也是有害的，会使我们年轻稚嫩的行政检察事业被掐死在萌芽之中。

二是自我封闭思想。有的同志仅仅从诉讼监督的角度出发，认为行政检察就应该和刑事诉讼、民事诉讼的检察监督一样，只要搞好行政诉讼的检察监督才是本职工作。这种观点是狭隘的，即使是法院，在行使审判权过程中，也有权发出司法建议，对发现的针对案件中有关单位和管理部门在制度上、工作上所存在的问题，建议他们健全规章制度，堵塞漏洞，进行科学管理，建议他们改进和完善管理工作。这说明，延伸检察职能，通过开展行政诉讼相关联的行政行为的检察监督，符合党和国家的需要你，符合社会发展的需要，这样行政检察也就有了生机和活力。

第三，联合三个力量。行政检察开展起来，一定要循序渐进，多争取一些支持的力量，尽量减少制肘的声音。

——联合各级党委。开展行政检察要征得各级党委的支持，为了当地的经济社会发展，构建良好的发展环境和稳定的社会氛围是各级党委十分看重的，对于一些侵害群众利益、与民争利的违法的行政行为，各级党委是坚决反对并要求治理的。行政检察首先要征得党委的支持，这样开展工作会有更强大的生命力。

——联合各级人大。各地人大评议民行检察工作，都十分赞赏检察机关的监督成效。而且，一些省级、市级人大常委会也出台了相关的立法和规范性文件，支持检察机关对行政执法行为进行监督，这是很好的开端，要鼓励全国各级检察机关继续进行探索寻求各级人大常委会的支持，为未来的行政检察的立法创造环境。同时检察机关对抽象行政行为的监督，也要提请人大常委会审查监督，这也需要人大机关共同完成。

——联合审判机关。审判机关和检察机关在我国同为司法机关，既是监督和被监督的关系，也是相互配合制约的关系，两家更需要相互合作共同发展。开展行政检察，审判机关和检察机关是可以密切配合的。审判机关对行政机关的有效判决，检察机关支持，对于确有错误的判决，检察机关抗诉。除此之外，对于侵害公益的违法行政行为，检察机关公诉到法院，法院审理，检察机关和审判机关共同监督行政机关，这是一种合作的关系。未来检察机关尝试行政公诉的突破，必须要审判机关的密切配合，这是我们要争取的合作力量。

第四，探索四项职能。

探索行政检察工作，在结合以往开展多年的民事行政检察工作的基础上，依据《宪法》、《人民检察院组织法》、《行政诉讼法》、《人民检察院民事行政案件抗诉案件办案规则》等法律法规，可以探索四项职能：

一是行政抗诉。这是行政检察的基本职能，对确有错误的行政判决和裁定进行抗诉，开展这项工作，要开拓眼光，不仅对审判结果进行监督，还要对立案行为进行监督，对于该立案而没有立案的行为要督促法院立案，对于不该立案的要督促法院终止审理。同时要对审判前的诉讼保全等行为开展监督。

二是行政公诉。这是检察机关公诉职能在行政诉讼领域的自然延伸，是体现检察职能监督行政权的最有效手段。检察机关可以依职权或者受理对侵害公益的违法行政行为的申诉控告，通过调查，确认行为违法后，设定一个前置程序，在法定期限内对行政机关提出纠正的建议（即第四项职能），如果没有纠正或者没有回复，检察机关可以对抽象行为行为提请同级人大常委会审查决定，对具体行政行为起诉到法院。

三是对行政诉讼执行的监督。行政诉讼执行不仅指人民法院行政诉讼裁判的执行，也包括非诉执行，行政检察不仅要对行政诉讼的执行监督，也要对行政机关非诉执行进行监督，既要监督非诉执行申请的合法性，对其合法的申请监督法院有效执行，也要对不合法的申请联合法院予以驳回。同时要求行政机关纠正其违法行政行为。

四是对违法行政行为的纠正。纠正违法行政行可以视为行政公诉中一个前置程序，当然也包括行政抗诉过程中发现行政违法行为的纠正。可以分为对抽象行政行为和具体行政行为的纠正两种。对于抽象行政行为，目前可以开展对行政规章以下 （不包含行政规章）抽象行政行为的监督，检察机关可以就有关规范性文件进行审查，确认违法后，首先可以向有关机关发出要求纠正的检察建议，如果在法定期间内没有回复或者没有纠正，检察机关提请本级人大常委会进行审查决定（违宪、违法）。对于违法具体行政行为，要限制在围绕行政公诉和行政抗诉进行，围绕侵害公益，通过检察建议手段开展工作。这如同法院司法建议一样，是检察机关立足检察职能，积极促进社会管理创新的生动体现，是检察机关为大局服务、为人民司法转化为切实的具体行动，为实现经济社会又好又快发展提供了有力的司法保障。

*国家检察官学院河南分院［450006］