影响公共部门人力资源开发的困境与进路※

孔凡瑜

（牡丹江师范学院，黑龙江 牡丹江 157012）

影响公共部门人力资源开发的困境与进路※

孔凡瑜

（牡丹江师范学院，黑龙江 牡丹江 157012）

人才是决定21世纪各国兴衰成败的关键，公共部门人力资源开发的质量是影响政府工作绩效和政府核心竞争力的重要因子，在全球化和信息化的特殊语境下，各国都对公共部门人力资源开发给予足够关注。在我国，受传统用人观念、个体重视程度、政府政策设计等因素的影响，我国公共部门人力资源开发的质量不高。为此，必须深入分析影响公共部门人力资源开发质量的原因，在此基础上设计良好的政策，切实保障我国人力资源开发的质量得到逐步提高。

公共部门；人力资源；组织；人才

公共部门是指被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织。公共部门人力资源开发是指政府组织为了实现一定的目标，在着眼于公正、效率、民生的基础上，对管域人员进行考核、录用、使用、福利等流程实施管理的综合。新世纪新阶段，我国如何在日新月异、变化万端的世界大潮中占有一席之地，加速推进改革开放的进程，丰富和扩大经济社会成果？依靠何种力量抢抓机遇、赢得先机？答案毋庸置疑，就是人才。人才至关重要，要培养人才，必须了解时代背景，科学设置人力资源的开发流程。

一、问题提出的背景

1.全球化风起云涌。全球化已经成为席卷世界的潮流，任何国家都不能置身事外，遭遇全球化已经不可避免，或主动或被动，或积极或消极。总体而言，全球化不仅仅是在经济层面给中国带来了变化和冲击，还涉及其他诸多方面，如政治、文化和思维方式等领域。仅从政治领域而言，西方的一些政治价值、执政方式、意识形态都会给发展中的中国带来影响，中国将如何应对？首先，谋求规则的共融性是当务之急。在全球化语境下，“传统意义上的国界逐渐失去意义，内政和外交之分越来越模糊，非传统安全因素，如环境，对国家间或地区间关系的影响力增强”。［1］合作已经成为必要和可能。为此，各个国家都要遵循一定的国际准则，否则任何协议都无法订立和达成。其次，用人之长，避己之短。在人力资源开发领域，西方国家取得了诸多重要成绩，这就要求我们必须站在全球的高度，审视、借鉴他人成果，趋利避害，为我所用。

2.信息技术传播广泛。20世纪中叶以来，以微电子技术为基础,以计算机技术和现代通信技术为主要代表的现代信息技术在信息获取、信息处理、信息传递、信息存储等方面获得了重大成就，深刻影响了社会的各个领域，公共部门人力资源开发也难以遁形。如何将信息技术的成果应用到公共人力资源管理实践中来，“用集中的数据库将几乎所有与人力资源相关的数据统一管理起来，形成集成的信息库,完整记载组织的人力资源从笔试、面试开始到离职或退休整个周期的人事信息，并可生成报表、分析工具,使人力资源管理人员摆脱繁重的日常工作，把精力集中到更富有挑战性和创造性的人力资源分析、规划、激励等工作中去，从战略和宏观的角度来考虑组织人力资源开发政策”，［2］是我们需要认真探索的问题。

3.政府改革如火如荼。20世纪70年代以来，各国政府都在新形势下探索本国的发展道路，新公共管理理论、新公共服务理论和治理理论竞相角力，互有促进。政府的运作模式、经营理念都在发生着变化。客观的行政实践要求政府的政策制定要透明，要有公众的适当参与，要更多地着眼于公民本位，人力资源在政府改革中扮演着无可替代的角色，没有人民群众的参与任何事情都办不了，任何事情也都办不成。提高公共部门人力资源开发的质量是各国政府的共同任务。在如此的潮流中，相互学习，彼此借鉴，追求卓越，趋近完美成为世界各国政府的共识。新世纪的中国提出科学发展观和新政绩观,为公共部门人力资源开发明确了任务和方向。科学发展观的核心是以人为本，就是要把人的积极性、主动性和创造性调动起来，进行系统的人力资源开发与管理，使其投身于社会主义的宏图伟业之中。

二、公共部门人力资源开发的现实困境

1.传统政治文化观的影响难以立刻根除。与中国政治文明源远流长相对应的就是传统政治文化中的不良习惯也难以立刻清除。主要表现在以下几个方面：一是官场的裙带关系影响中国的政治升迁愿景。二是不求有功但求无过思想制约了人力资源潜力的开掘。三是愚忠思想严重，公民本位缺失。我国正处于由计划经济向市场经济体制转轨的特殊时期，社会政治心理与政治思想，对某些政策的出台都表现出强烈的反映。［3］从中国政治文化的生成逻辑来看，传统文化与现代文化在激荡的过程中，现代文化在逐渐的占领更多的阵地，传统文化的影响虽没有稳定的、持续的加深，但其消极因素却较难消除。

2.公共行政生态滞后，配套措施不健全。一是人力资源的开发需要格外尊重知识、尊重人才。但需要明晰的是使优秀人才脱颖而出并非易事，它需要系统的政策建构和政策匹配，任何一个个案政策都无法保障人力资源开发的质量，这样就要求我们在政策设置上、政策执行上和政策监控上协同用力。在不同的阶段保证政策间的相互影响、相互配合，既不要政策撞车，也不要政策兼容。用政策生态环境保障人力资源开发的有效进行。建立良好的政策生态，必须打造公开、平等、竞争、择优的用人机制，使人才能够脱颖而出。二是制度供给欠缺，从政府部门内部来看，政府部门的培训制度已成规范，但传授方式不能保障内容的有效落实，在某些地方培训会变成了“哈欠”会，学员精气神不足，培训流于形式，效果不好。三是监督机制不完善。必须让人民监督政府，政府才不敢懈怠。从我国的监督体系来看，不仅要有同体监督更要有异体监督，尤其要提高公民和社会监督的权重，在法理上保证他们的权利和地位。

3.人力资源布局不均衡，区域和部门失衡现象严重。谁占有了人力资源，谁就占有了先天的发展优势，人力资源的获得是巧取豪夺不来的，必须有适宜的生长环境。在市场经济条件下，资源往往流向优势部门，人力资源也是一样。在我国的经济社会实践中，人力资源的区域和部门分布失衡现象比较严重，发达地区和优势部门拥有强大的资源优势，给福利、给待遇、给政策，能够招徕更多的人才，造就强大的人力资源库，而落后或欠发达地区与弱势部门由于缺少相关的政策和待遇很难有凤来仪。我国今天的区域发展最主要的表现就是人才的分布状况的不合理，更多的人才向经济发达地区积聚，由于能够吸引更多的人才，所以区域经济社会发展强劲有力。同时，发展的经济成果又为吸引人才提供了物质基础。因此，在经济发达地区和部门人力资源领域已经进入了良性循环。在经济欠发达地区和部门，由于没有经济作为保障，无法吸引到更多的优秀人才，因此在人力资源领域就进入了恶性循环，长此以往，人力资源在区域和部门间的马太效应愈发严重，优势地区和部门较之落后的地区和部门呈现严重的割裂态势。

4.认知不够，对人力资源的重视程度不高。现代社会已经进入了知识时代，学习已经成为时代的必须，不学习、不更好的学习就不能适应不断变化的经济社会形势，就不能给个人和组织带来绩效提高。众所周知，一个国家、一个地区、一个组织的命运，归根结底取决于其人员素质的高低。［4］人员素质的高低到底从哪里来？答案是毋庸置疑的，即人员素质的高低与否要依赖于教育培训的质量。而还必须强调教育客体的积极性、主动性，提高学员对公共部门人力资源管理的重要性认识。在组织内部实行严格的考评制度，使那些年轻有为、德才兼备的人发挥更大的作用。从基本的培养视角来看，更多的人才要依赖于教育，而我国的教育相对而言又比较落后，从一定程度上制约了人力资源的开发质量。

三、提升公共部门人力资源开发质量的思路

1.强化个体对公共部门人力资源开发的重视程度。人才是公共部门发展的首要资源，其优劣程度决定着其他资源使用效率的高低。人才资源与其他奇缺资源比较，具有无限开发性、可重复使用性等。人才是进行社会生产的核心资本。资本的一个重要特性就是无限增值性，能够带来剩余价值。中国作为一个人口大国，必须认真研究人才资源和人才资本，促使资源向资本转化。充分重视人的价值，落实以人为本理念。尊重知识、尊重人才，注重知识、注重人才，建立完善科学的选拔任用机制，坚持公开、平等、竞争、择优的原则来选人用人，实现人才的自我价值和社会价值的统一，使各类人才有实现自身价值的满足感，有贡献社会的成就感，有得到社会承认和尊重的荣誉感。就我国的人才选用和考评上要下工夫，现在需要继续完善公务员的相关法律和制度建设，以此作为纽带，大力提高公共部门人力资源在考录、选用、晋升等方面的规范性、科学性和有效性。

2.切实提高公共部门人力资源开发质量。“在执政官式社会中，缺乏有效的政治制度意味着权力是分裂的；它是以多种形式和由种种小的权力单位构成的。控制这一整个体系的权力处于不断变化之中，而政治制度的不健全则意味着权力和职位是易于取得和易于丧失的。”［7］从公共部门人力资源开发的市场化和规范化程度来看，我国公共部门人力资源开发的制度建设还比较落后，尚未形成专业化、系统化的培训流程，培训质量还难以保障。个别地方已经把一些智能机构，如高等学校、科研院所和社会智囊充实到政府的培训中，但并未形成有效的制度，培训主体、培训内容和培训形式缺少灵活性，对政府公职人员的启发有限。对于提高公共部门人力资源开发的质量而言，制度建设是关键，没有良好的制度设计，提高质量就是很难的事情。用制度选人、约束人、激励人、引导人，完善我国的人力资源开发制度应主要从以下三个方面入手：一是注重引进人才的质量，严把入口关。公共部门人力资源开发的质量与成员自身素质有很大关系，必须把那些优秀的科学技术人才和管理人才吸收到队伍中来，防止良莠不齐。二是在职管理，注重培训和绩效考核相结合。经济社会实际是不断变化发展的，必须对其进行适当的培训，并通过严格的绩效考核来激励公职人员一心向学，日益精进，对不符合岗位要求的公职人员要进行淘汰。三是搭建平台，宽口径揽人。建设与国际接轨的人才信息平台，实现跨国界、跨行业、跨部门的人才共享、接轨的国内外人才共享，积聚世界范围内的人才优势，促进公共部门运作效率和服务质量的提升。［6］

3.营造良好的公共行政环境，为公共部门人力资源开发质量提高奠定基础。橘生于淮南则为橘，生于淮北则为枳，环境对于橘枳的养成具有重要作用。就公共部门人力资源开发而言，用公共行政精神为公共部门人力资源开发培育良好的公共行政环境就显得尤为重要。公共行政精神与公共行政环境，“尤其是与公共行政不断变化的本质有关，它与不断变化的公共行政的环境与公共行政实践之间的互动有关。官僚的态度、信念、规范、价值观与行为方式都来自于这样的环境。”［7］如美国著名经济学家舒尔茨指出的:“人类的未来并不完全取决于空间、能源和耕地，而是取决于人类智慧的发展。”［8］公共行政环境的培育不是朝夕之功，需要营造良好的公共行政环境，最为重要的就是培养政府公职人员的服务意识，培养国民的公民意识，满足建设服务型政府的要求。用以规范、约束和调适人的行为，使主流价值为公众与政府公职人员接受、认同，并逐渐表现为内在的自觉。

4.注重人力资源能力建设，提高公共部门素质。邓小平在1985年的全国科技工作会议上指出“改革经济体制，最重要的我最关心的，是人才”。培养、营造人才脱颖而出的环境，要求各级党政领导从战略高度认识这个问题。如何选才、用才、育才和留才就涉及到人力资源的开发，归根结底就是要加强人力资源能力建设。所谓的人力资源能力建设“就是要通过教育、培训、管理或政策、舆论，引导人们不断学习，充分调动人们的积极性，提高他们认识、改造自然与社会的能力”。［9］着眼全球，打造人力资源开发新体系。全球化最直接的影响就是使人力资源在世界范围内流动，并且愈演愈烈。“全球招聘”，“全球用人”成了今天的时髦语言。较之发达资本主义国家，中国在人力资源建设上任重而道远，必须认清形势，分析差距，找到原因，迎头追赶。中国公共部门人力资源开发须尽快推进市场化进程，培养和造就能够将资源和资金优化配置并促进创造商业价值的公共管理团队型人才。在培养优秀的管理人才方面，要广泛吸收其他国家的先进经验，吸收精华，为我所用。应注重大教育、大培训观念的营造，在提高公共部门人力资源思想道德素质、科学文化素质和健康素质的基础上，重点培养人的学习能力、实践能力和创新能力。坚持学习与实践相结合、培养与使用相结合，促进公共部门人才在实践中不断增长知识，提升能力。

［1］［美］菲利普·J·库珀.21世纪的公共行政：挑战与改革［M］.王巧玲、李文钊译.北京：中国人民大学出版社，2006：16.

［2］王长城.论公共部门人力资源开发的转型与创新［J］，上海行政学院学报，2007，（5）.

［3］陈庆云.公共政策分析［M］.北京：中国经济出版社，1996：60.

［4］腾玉成,俞宪忠.公共部门人力资源管理［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：243.

［5］［美］塞缪尔·亨廷顿，变革社会中的政治秩序［M］.李盛平等译，北京：中国社会科学出版社：219.

［6］常荔.新经济条件下构建公共部门人力资源开发体系的战略思考［J］，科技进步与对策，2005，（11）.

［7］［美］乔治·弗雷德里克森，公共行政的精神［M］.张成福,刘霞等译，北京：中国人民大学出版社，2003：2.

［8］［美］西奥多·W·舒尔茨，人力投资［M］.北京：华夏出版社，1990：21.

［9］中国教育与人力资源问题报告课题组，从人口大国迈向人力资源强国［R］，北京：高等教育出版社，2003：261－262.

责任编辑 侯 琦

D630；F240

A

1672－2426（2012）02－0075－03

孔凡瑜（1981－），女，黑龙江双城人，牡丹江师范学院政法学院讲师，主要研究方向为政治学与公共管理学。

※本文系黑龙江省牡丹江师范学院教建项目［11－XJ12038］的阶段性成果。