治理语境下农村公共服务体系的缺失与重构

李全胜

（清华大学 人文与社会科学学院，北京 100091）

治理语境下农村公共服务体系的缺失与重构

李全胜

（清华大学 人文与社会科学学院，北京 100091）

村级治理是“三农”问题研究的重要单元。当前，农村公共服务体系无法满足村级治理的需求，存在要素缺失和权重失衡的问题，主要表现在供给主体单一、市场力量不足、农民自主程度弱、供给内容不均衡方面。农村公共服务体系的重构应该坚持差异、引导、长期、复合、市场、中介等原则，着力提升基础设施建设水平，改善农民生产、生活、生存环境，提高农民组织化程度，强化政府供给能力，开辟市场服务途径，鼓励第三方参与供给，完善农村公共服务体系，从而为村级治理提供物质、精神以及社会等条件支撑。

村级治理；公共服务体系；重构

一、治理语境下的农村公共服务

所谓治理（Governance），“是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”[1]。治理理论的核心体现在四个方面：一是同质性，即公共部门的管理与私人部门的管理在理念、技术、过程方面存在着高度的一致性和近似性，公共部门可以借鉴私人部门高效的管理技术与方法；二是多元性，它与传统的统治的本质区别在于治理强调参与主体的多元，而非单一的政府，社会中的组织和个人都可以参与治理活动；三是创造性，治理参与主体的行为要突破传统组织、制度以及规则的限制，更具创造性；四是合法性，治理的结果要符合民众的诉求，治理的成败关键在于治理行为及结果是否获得民众的支持和认可，即是否具有合法性[2]。

目前，对于村级治理存在着两种解读：一是传统的村级管理，它存在于早期的中国农村研究和实践中；二是治理理论下沉至中国农村基层所形成的一种理论。笔者认为，当代语境下的村级治理更多地意指后一种理解。村级治理同样体现着同质性、多元性、创造性与合法性。贺雪峰在其《乡村治理研究的三大主题》中提出，农民生产、生活和娱乐的三位一体的模式将长期存在，而问题的解决依赖于有效的公共产品和公共服务供给机制。根植于广大农村的公共服务体系的构建必须服务治理理论的四个核心要素，即以村级治理作为理论与实践背景的农村公共服务体系的构建与服务的供给必须体现同质性、多元性、创造性和合法性。据此，治理语境下的农村公共服务体系应体现以下要求。

第一，市场机制。农村公共服务的供给要摆脱传统依赖政府的困境，必须吸纳大量的市场主体参与公共服务的生产、供给、服务等环节，利用市场的力量来提升农村公共服务的数量和质量。市场机制运用的核心在于坚持市场规律与机制，遵从市场运行的原则，任何以市场的名义行非市场之实的行为都应当禁止。

第二，平等、自由。农村公共服务体系坚持市场机制并发挥市场主体的作用，市场机制的运行必须以自由、平等为前提。首先，农村公共服务体系各个参与主体之间是平等的，这是基础和前提，否则就无法实现治理的目标。其次，各市场主体进入与退出农村公共服务体系要自由，农民可以自由地评价、选择服务主体而不受干涉。再次，农村公共服务体系的构建应当公平地对待各市场主体，避免歧视以及供给、需求双方力量失衡局面的出现。

第三，多元化。所谓的多元化，是指相对于传统农村公共服务的供给、监管与评测主体集政府于一身的单极局面，实现公共服务供给主体的多元、农村公共服务管理的参与主体的多方、公共服务评测主体的多家。首先，多元化下的农村公共服务体系需要规避政府在该领域的“一言堂”局面，构筑农民、市场主体、政府、社会组织多方力量共同参与监管的新架构。其次，农村公共服务的内容，即公共服务与产品的种类、规格要多样化，实现农民享用公共服务的选择权。

第四，以村民自治为建设目标。中国的农村最终要走向真正意义上的农民的自我管理，但就当前的现状及约束性因素而言，农村尚不完全具备农民自治的条件和环境。但是，这并不意味着农民自我管理可以不朝着“村民自治”的方向迈进，正相反，需要尊重阶段性经济社会发展规律，加速完善和推进各种要素建设，以不断实现终极治理目标。作为村级治理的重要内容，农村公共服务已经成为检验农民自我管理水平的试金石。农村公共服务的存在，一方面培养了农民的自我管理意识，另一方面也检验着农民自我管理的水平和能力。因此，农村公共服务体系构建的目标就是最终实现农村事务的村民自治，这也是村级治理的最终使命。

二、治理语境下中国农村公共服务体系存在的缺陷

第一，供给主体单一，机制不灵活。新中国成立以来相当长的一个历史阶段，计划经济体制一枝独秀，无论城市还是农村，政府是公共服务体系内的唯一供给主体，民众只能被动地接受而无法表达符合自身利益诉求的需求与要求。20世纪80年代末，党中央、国务院推动了以二元化、社会化、市场化和地方化为特征的公共服务体系改革，实现了从单一供给主体到多元供给主体的转变。但在广大农村，政府唯一的局面仍然大范围存在，并且作为公共服务参与的重要成员的农民，在体系内并没有太多的话语权与选择权，农民需要做的就是接受、再接受。政府供给能力有限与人民群众日益增长的物质文化需求不断上升这对基本矛盾始终存在。随着市场经济的不断发展，农民渴望选择和表达的意愿愈加明显。同时，治理理论要求治理各参与主体在各个层面和领域内享有平等的地位和权利，农民和政府不应当地位失衡。这样，能否建立起有利于多主体参与农村公共服务、平等对话平台的新的服务架构，就成为关系到村级治理能否成功的首要问题和村级治理能否持续的决定性因素。

第二，政府机制惯性，市场力量不足。计划经济体制的影响以及长期城乡二元发展格局的存在，造成政府机制的垄断惯性和受众的依赖惯性。政府垄断机制下农村公共服务“国家单方”供给存在诸多问题。首先，低效率。面对庞大而又多样的农村公共服务需求，政府无能力也没有办法供给和满足。其次，供给不足。主要表现为数量与质量的不足。当前，农村公共服务供给的实际主体是乡镇一级人民政府，在农村公共服务领域，乡镇政府职能在不断弱化，“分灶吃饭”的财政体制和部分地区取消乡级财政的政策，使得乡镇政府特别是欠发达地区的乡镇政府财力紧张，多数仅能维持“吃饭财政”，无法提供充裕的物质文化产品以满足人民群众日益增长的物质文化需求。再次，供求失衡。主要表现为一方面农民的需求无法满足，而另一方面基层政府基于各种条件限制和某种利益而产生不当供给，如个别地方存在的“政绩工程”、“面子工程”等。因此，要想改变农村公共服务“国家单方”供给的困境，变革政府“单一制”公共服务的局面，除了改善提升政府的单一渠道之外，还必须建立农村公共服务的市场机制，引入更多的第三方加入农村公共服务体系之中。

第三，架构不平衡，农民自主程度弱。农民作为农村公共服务的对象和受众，理论上应当能够就服务的数量、种类与质量做出评价和选择，但事实上农民只能被动地接受，甚至对于那些不需要的公共服务也只能无奈地接受。在农村公共服务体系内，作为受众的农民与作为供给主体的政府二者之间地位失衡。事实上，在公共服务体系构建之初，虽然农民作为服务的对象被设计进这一体系，但在这种设计与安排中，农民的诉求表达和服务选择却是被动的。因此，在当前的农村公共服务体系内，农民在政府实施服务的过程中仍然处于被动地位，政府在供给公共服务的时候由于其供给能力的限制而很难满足农民的服务需求，当农民表现出对公共服务不满时，政府也只能进行有限的调节。故而，当前的公共服务体系只有自上而下的政府单向作用是不够的，需要复合其他要素共同构建起平衡和谐的新的公共服务体系。

第四，供给内容不均衡，农村公共服务产品欠账多。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》关于公共服务体系的阐述，公共服务包括九个方面的内容：公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护。就当前农村公共服务体系来看，基础设施薄弱的状况在中国大多数地区普遍存在。

三、治理语境下的农村公共服务体系的构建原则

农村公共服务的供给与需求决定着村级治理的成败，而农村公共服务体系的科学与否则决定着农村公共服务的供给质量的好坏甚至成败。因此，设计科学、合理、适用的农村公共服务体系是农村公共服务研究的重大课题。村级治理语境下的农村公共服务体系构建应当坚持差异、长期、引导、复合、市场、中介等六个方面的原则。

其一，差异原则。所谓差异原则，是指农村公共服务体系构建应当坚持区别、分类的思想，不同的区域内制度安排与设计应当有所差异。如经济发达地区的公共服务体系应当侧重于文化等公共服务供给，而落后地区则应当侧重于道路、水电等基础公共设施的供给。现代社会的发展使得农业社会的分化加剧，农民的兼业性特征愈加明显，农村社会及农民群体的异质性使得不同区域的农民、农村的差异性更加突出。面对差异性的农村与农民，公共服务体系的构建应当有所区别，这是因为在一个异质性的乡村社会中，“同一个制度安排在不同性质的乡村可能具有极其不同的效果”[3]，一个号码的鞋子并不能满足所有人的脚。

其二，引导原则。所谓引导原则，是指公共服务体系的构建应当以最大限度地满足农民的需求为最终目标。但在公共服务的初级阶段或者公共服务的某些领域，政府的作用应在三个方面，即致力于直接供给、激励供给和购买供给配置服务产品，以最大限度地满足公众需求。但是，农村公共服务的最终走向是“农民自治”则是毋庸置疑的。农民自治并非一朝一夕的事，它是农村社会长期发展的结果。虽然强调农村公共服务的市场机制引入，但这并不意味着政府的作用就可以忽视，市场化的本质是政府转变角色，更好地担负起维护和实现公共服务职能。因此，在农村公共服务发展的初期、中期，政府一方面要创新公共服务管理，调整、改善服务方式，不断丰富服务内容，持续提升服务质量，另一方面还要承担起引导农民自我服务的责任，至于承担的责任大小则取决于不同地区农村社会发展的进程和速度。

其三，长期原则。农村公共服务体系建设周期长、回报低的特征使得鲜有私人资本涉及该领域的投资，故而农村公共服务体系的建设更要着眼于长远，避免公共服务建设波动过大。同时，中国长期的城乡二元发展模式使得农村的发展严重滞后于城市和社会平均发展水平，农村公共服务建设历史包袱沉重，建设渠道不畅，体制机制制约，投入长期严重不足，在经济发展较为落后的中西部地区更加明显。在这样一个境况下，农村公共服务建设就必然具有长期性与艰巨性。

其四，复合原则。治理语境下的农村公共服务体系构建，需要遵循多元化的要求，需要多主体参与、多要素融合、多层次衔接、多功能整合，应建立一个主体多维的复合体，明确不同发展阶段、不同发展地区、不同教育群体“复合体”的要件构成和权重定位，各自扮演不同角色来共同唱好具有针对性、适应性的“农村公共服务供需协调”这台戏。

其五，市场原则。随着中国特色社会主义市场经济体制的逐步完善和市场经济法律法规体系的建立，市场经济的规则已经深入经济社会生活的各个领域。农村公共服务体系建设和公共服务产品的供给以及农民对公共服务产品的需求，也都在不同程度地接受着市场经济规律和规则的制约和影响，这一影响在社会领域对公共资源的配置必然产生冲击。政府应因势利导，制定具有一定代偿机制的鼓励政策或“四两拨千斤”的“杠杆撬动”激励政策，依靠市场的作用，使更多的服务主体和产品供给农村市场，以弥补现阶段政府“直接供给”的不足，有效调节日益拉大的供需矛盾。

其六，中介调剂原则。中介服务组织是社会和谐的润滑剂，农村中介服务组织是解决供需针对性、有效性和短缺矛盾的重要补充。中介服务组织不仅可以缓解政府供给和农民需求之间的直接供需矛盾，还可以利用市场经济规则弥补政府供给不足，架起社会供给与农民需求之间的桥梁，甚至可以有偿服务的方式代理服务或经销服务产品，从而扮演“经纪”的角色，使“农村公共服务体系的有机体”在这些润滑剂和调节器的有效运转下和谐联动。

四、治理语境下农村公共服务体系重构的三维视角：物质、精神、社会

村级治理语境下的农村公共服务必须遵从村级治理的原则和要求，必须与治理内在地一致，否则公共服务无法为治理服务，而村级治理也就无法达到预期的目标。

第一，凸显社会基础设施建设的比重，加大政府投入，发展农村集体经济，提高农民收入，提升村级治理所需要的物质环境水平。村级治理理念是现代社会发展的结果，经济发展的程度是村级治理的决定性变量之一。治理理论所坚持的多元、市场以及自治的主张无不是市场经济的内涵。换言之，治理理念是市场观念的延伸，治理离不开市场经济，当然治理的成功也必然建立在经济发展基础之上。但是，当前农村社会的发展尤其是经济发展整体落后，村级治理在现实中有着诸多的经济羁绊，主要体现在农村社会基础设施建设如生活设施等的严重不足方面，农民生活、生产、生存受到不同程度的影响，农村村级集体经济薄弱甚至“空壳”，农民收入偏低，在这种情况下，农民自觉、能动地参与村级治理的实践是困难的，进而导致的治理效果必然是低的。因此，农村公共服务体系的重构必须提升以政府为主导的多元主体对农村社会基础设施投入占财政支出的比重，壮大村级集体经济，提高乡级政府的财政支付能力和县级以上政府对农村的转移支付水平，增加农民收入，从而为村级治理提供必要的、充足的物质支撑。

第二，着力改善农村教育、卫生、文化条件，提升村级治理所需要的精神环境水平。农民的生活、教育以及娱乐文化状况是村级治理的另一决定性变量。这是因为，治理作为一种新的观念，需要一种开放、民主以及法治的社会氛围。当前，农村教育、医疗卫生以及文化生活的落后与贫瘠导致农民整体幸福指数偏低，长期的小农意识使得大家很不愿意也很难有精力去关注生存以外的变量。因此，要实现农民自愿、能动地参与村级治理，就必须给农民营造一个幸福的环境，从而有效地培养起农民的开放、民主、法治精神。要加强教育、卫生医疗、文化娱乐等方面的建设，让农民病有所医、学有所教、乐有所娱、娱有其所，有效提升农村精神产品供给能力和服务水平，加强社会文明教化和社会公德培养，不断提升农村精神环境水平。

第三，引入第三方机制，提升村级治理社会环境水平。治理与管理最根本的区别在于二者对待第三部门的态度，传统的管理模式下政府自视为管理主体，强调单向的权力强制性，不重视行为作用对象的诉求和反应；相反，治理模式则改变了对第三部门的传统观念，平等地视其为治理过程的参与主体之一，重视各个参与主体之间的相互协调和多维度的交流。因此，治理的成功与否在很大程度上取决于第三部门的参与状况。只有有了第三部门的积极参与，治理的结构才是完整的。村级治理作为治理的一种模式和实践，同样无法摆脱对于第三部门的依赖与需求。农村公共服务的供给，“与传统社会相比，当前以村庄为基础的农村公共品供给，更加难以防止搭便车行为。在国家无力为农村提供足够公共品供给的背景下，农民组织起来获取公共品，具有功能上的合理性”，而农民的组织化则是第三方制度的结果。故而，引入第三方制度，提高第三部门农村公共服务的参与度，从而提升农民行为的组织化程度，是村级治理不断持续的需要，是村级治理的本质要素所在。

在农村公共服务体系构建中引入、完善第三方机制，培育第三方参与主体，提升村级治理社会环境水平，是当前农村公共服务体系重构的理论需要和现实选择。

[1]俞可平.全球治理引论[J]马克思主义与现实，2002，（1）：18—30.

[2]乔治·弗临德里克森.公共行政的精神[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[3]贺雪峰，乡村治理的社会基础[M].北京：中国社会科学出版社，2003.

D6

A

1007－905X（2012）06－0032－03

2011-12-27

李全胜，男，清华大学人文与社会科学院博士后。

责任编辑 吕学文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）