我国行政体制的弊端及其伦理矫治*

高恒天，尹莹

(1．中南大学公共管理学院教授、博士生导师; 2．中南大学公共管理学研究生)

我国行政体制的弊端及其伦理矫治*

高恒天1，尹莹2

(1．中南大学公共管理学院教授、博士生导师; 2．中南大学公共管理学研究生)

改革开放以来，虽然我国行政体制发生了与市场经济相适应的一些变化，但这些变化还不足以达到纠正其伦理诸多弊端的要求，为了促进我国行政体制改革，有必要对我国行政体制的弊端有一个更清醒的认识，在此基础上探索其伦理矫治之道。

我国的行政体制之弊有多方面的表现。首先，从政府与公民的政治关系而言，还存在着政府凌驾于社会之上以及由此产生的“官贵民轻”之弊。自西学东渐以来，中国人越来越明白政府与公民之间关系的应然状态，即政府及其公共权力产生于公民的直接或间接授权，公民与政府的这种授权与被授权关系属于平等的契约关系。但是，我国历史中迄今存在过的政府几乎都是凌驾于公民和社会之上的，处于管理的核心位置的政府都驱使着作为管理客体的整个社会资源围绕自身转动，这是一种政府中心化的现象。这必然意味着政府与公民在权位上的不平等，这种不平等情况亦被网民有所总结:“领导用过的叫文物，百姓用过的叫废物;领导强词夺理叫坚持真理，百姓据理力争叫无理取闹;领导握百姓的手叫关怀，百姓握领导的手叫巴结;领导做蠢事叫轶事，百姓做错事叫傻子;领导的情人叫小蜜，百姓的情人叫破鞋”［1］官民权位上的不平等使得在实际操作中，政府可以凭借国家机器的强制力任意发挥自己的意志以实现对社会的统治。政府高居于社会各阶层之上，成为社会各方面的统治者。政府为了减少对社会的控制成本，甚至还动用了已掌握的意识形态资源为其自身的高高在上进行辩护，通过对媒体的控制促使全社会形成了深厚的“政府高明”、‘政府至上”、“政府恩深”的理念，并混合着“官重民轻”的传统思想残余，“父母官”和“为民做主”的观念则广泛存在于为官者的思想中。而在实际工作中，公务人员常常习惯于高高在上发号施令，乐于搞各种“达标”项目、“政绩”工程，甚至不惜采用强行摊派、行政命令等方式施政。可见，在政府管理中，公民成为政府的“棋子”和工具已是长久以来的社会现实。这一现实弊端的持续存在严重地限制了公民社会的发展和成熟，也是国民人格扭曲的重要原因之一。

其次，就政府与社会、与公民的经济关系而言，还存在着与社会和公民争利之弊端。建国之初，我国照搬前苏联模式，构建了中国历史上最强势的政府，这种政府在本质上就是无限政府，它掌握着各种社会资源的支配权和审批权。同时，各级政府和部门承担着经济发展的重任，他们不仅是社会管理者，还是市场经济的竞争者。集裁判员、运动员于一身，一些地方政府或部门甚至为了GDP或部门利益公开与民争利，政府利用公有制的便利把大部分物力财力和精力投入到跑项目、招商家、引资本、忙拆迁、搞审批等事情上，以至于出现了国进民退的经济格局;同时，在份内事上却投入严重不足，以至于社会上出现了上学难、看病难、出门难等情况。这不但透支了政府信用，而且有导致官民矛盾升级的危险。为了争利，政府还自觉或不自觉地放松了对市场的监管。一时间，瘦肉精、苏丹红、三聚氰胺等在有害物品在市场上大行其道，当食品、药品发生危害社会的危机时，相关部门总是大事化小、小事化了。如在药品管理方面，国务院出台了很多惠民政策，其中一项是公布了几批常用药，要求医院、药房低价销售。然而，药品只要进入政府药控名单，不久就摇身一变以“高价”身份重回市场。每遇药品“偷梁换柱”，媒体总是指责商家缺乏良知，却没有质疑那些披着新衣的“旧药”，是如何那么快就通过了有关部门的审批。网络空间内曾流传一个所谓的官场词典，它在一定程度上反映了政府及其官员与民争利的严重程度:“狠抓，就是开会;管理，就是收费;重视，就是标语;落实，就是动嘴;验收，就是喝醉;检查，就是宴会;研究，就是扯皮;正义，就是吹牛;汇报，就是掺水;涨价，就是接轨。”［1］经济领域这种与民争利的情况呼唤着各级政府应该摒弃唯GDP论，将以自我为中心的政府转变为服务导向的政府，退出社会利益的争夺，真正建立起公平的社会竞争机制。政府在转变职能的同时，要尊重公民社会的成长，充分利用社会力量参与社会管理。

再次，就政府对社会管理领域而言，还存在着大量的特权性管理和歧视性的管理之弊端。特权与歧视是相伴而生的，美国学者哈耶克认为，如果唯有群体内的人赞成某种区别对待，那就是特权;而如果只有群体外的人想要作此区别对待，那就是歧视。这说明对于一些人来说是一种特权的东西，而对于其余的人来说则永远是一种歧视。这种特权性与歧视性并存的管理在我国还有大量的存在，中国境内的国民虽然同为中国公民，但因户籍不同、民族不同、行业不同，就遭受具有天壤之别的区别管理，如目前存在的企业员工与公务员在退休待遇方面的巨大差别，教育资源的分享严重不公平等弊端都是特权性管理与歧视性管理的重要表现。比这些歧视性管理和特权性管理更严重的现象还有，如与二元户籍制度相联系，很长时期内农民不能到城镇就业;国家机关、事业单位和国有企业招工招干的首要条件是必须具备“城镇户口”;国家的社会保障也只覆盖城镇市民。农民的这种状况，虽改革开放以来有所改善，但城乡之间的差别依然严重。流入城市的“农民工”，在工资、劳动保险和福利待遇，乃至社会舆论等多方面，仍然处于被歧视的地位。再如，虽同为中国企业，国有企业与民营企业之间也存在着政策性的管理不公，政府在信贷、外贸和某些原材料供应等方面，对民营企业的政策性歧视依然存在。在经济管理领域，政府管理部门常常自觉或不自觉地制造机会不均等的局面:政府给予部分企业优惠政策(行政分配进口许可证、发放优惠贷款及外商投资企业的非国民待遇等)，使其通过成本降低或收益增加获得额外利益，从而使未能获得这种优惠的企业被推到不利的竞争地位;政府直接限制某些企业的经济活动或剥夺其某些权利而使其处于不利的竞争地位;政府通过制订相关法规、政策来影响市场，从而造成企业间利益的倾斜。当然，在这方面，更显著的是某些特区实行的特别政策，人为地使某些地区长期享有经济特权，从而拉大了地区间经济发展的不平衡，这种集特权性管理与歧视性管理于一身的区别管理既远离了公平价值，也扭曲了效率价值。

第四，就政府的服务职能而言，还存在着权力垄断性之弊端。所谓权力的垄断性是指政府公共服务的排它性，这一特性使得想改善社会公共服务的第三方无法进入由政府垄断的公共服务领域，也因此产生诸多方面的弊端。首先，行政垄断常常与低效率相伴。其中的原因在于:政府提供公共服务的资金源于预算拨款，而政府对这些款项的使用又监督不力、权责不清、人浮于事。这些情况都使公共服务的品质严重偏离效率价值。行政垄断还通过阻碍社会主义市场经济的发展而降低效率。用行政手段干涉经济不利于社会经济遵循市场经济的运行规则，也违背了自由、公正的原则，进而不但对经济自由造成了损害，而且也无法使社会经济活动通过市场机制来自由配制资源，从而进一步造成了经济效率低下、地方保护、部门封守、相互推委等弊端，这些弊端必然使得资源浪费，这样效率和效益都将下降。其次，行政垄断也是产生贪污腐败的温床。行政垄断实际上是一种行政权力与经济利益的结合，是公共权力的独享和私有化，于是，以权谋私、钱权交易等现象也得以轻易滋生并极大地损害了政府形象，透支了政府信用。再次，行政垄断也破坏了权力运用的道德准则。行政垄断会产生严重的“官本位”效应，它已成为当今政府行政改革和行政制度变迁的顽固不化的“绊脚石”和深层次“瓶颈障碍”。它使机构精简不但难以兑现，而且还可能变本加厉的反弹，它使官员对公共权力的非份之想和对非份利益的贪恋视为当然，使各部门各机构为扩大权力而升格和增加编制。在扭曲了的权力观支配下，干部能上不能下，职位能升不能降，彼此攀比，纷纷效尤，以至于出现了副职为了升成正职而不惜以暴力杀死正职的恶性案件。它使官员难以认可“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”的行政伦理准则，相反，“门难进、事难办、脸难看”的作风却容易形成。长此以往的后果便是导致现实管理中权力部门化、部门利益化、利益个人化。

第五，就行政语言而言，还存在着语言腐败之弊。“所谓语言腐败，是指人们出于经济的、政治的、意识形态的目的，随意改变词汇的含义，甚至赋予它们与原来的意思完全不同的含义，忽悠民众，操纵人心。语言腐败的典型形式是冠恶行以美名，或冠善行以恶名。”［2］著名经济学家张维迎认为，在我国，诸如真理、事实、谣言、道德、民主、法治、自由、人权、宪法、选举、国家利益、爱国主义、改革、宏观调控、现代企业制度、董事会……这些词汇在一定程度都被腐败了，甚至腐败这个词本身也已经腐败了。张维迎教授对此不良后果亦进行了总结，认为语言腐败的弊端首先表现在它严重地破坏了语言的交流功能并因此具有导致人类智力的退化的不良后果。语言腐败意味着同一词汇在不同人的心目中有不同的含义，语言变成了文字游戏，使得人与人之间的交流变得困难。语言腐败也导致巨大的浪费，“例如，一个政府或其机构的工作报告动辄一两万字，还要有人再写出数十万的辅导材料，仍然让人不知所云。这是人类智力和物质资源的双重浪费。全国有数十万高智商的人全职做文字游戏，还有数百万人兼职做文字游戏，生产出不计其数的文字垃圾，不仅污染了人类的心灵，也浪费了宝贵的物质资源，污染了我们的生活环境”［2］。其次，语言腐败还具有导致道德堕落的严重后果。人类道德的底线是诚实，语言腐败本质上是不诚实。从这个意义上看，语言腐败已经突破了人类的道德底线，它比干坏事在道德上更具挑战性。因为当一个人宣扬他自己所不相信的东西时，也就意味着他已经准备犯其他任何的罪行。成天假话连篇的官员，在接受贿赂和以权谋私方面是不可能有道德约束的。再次，语言腐败还具有导致社会走向的高度不确定和不可预测性的弊端。语言的一个重要功能是传递社会运行状态的信号，在语言严重腐败的情况下，信号就会严重失真，想当年，陈胜吴广起义军如火如荼发展壮大之时，正是赵高通过指鹿为马式的语言腐败向秦二世掩盖了秦朝事实上的危机，秦二世还以为天下太平，对大难临头茫然不知。事实表明，在语言腐败严重之时，任何突发事件都可能导致整个体制的突然坍塌。两千年前的秦朝如此，20多年前苏联体制的解体和最近发生的中东巨变，都是非常典型的事例。

应当承认，除了本文指出的上述行政及其相关领域的弊端以外，还存在着其它诸多弊端。笔者认为，之所以会出现上述弊端，就是因为新中国自建国以来，一直没有很好解决如何践行“权为民所赋”的政治伦理和行政伦理准则的问题。随着时代的变化，“权为民所赋”话题早已不是一个敏感的政治词语。早在十六届四中全会上，中国共产党就承认“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的”［3］，这一思想已包含着对行政权力来源及其合法性的追问，其后，中共中央副主席习近平在2010年作为党的领导人第一次阐述“权为民所赋”时，就认为“马克思主义权力观概括起来是两句话:权为民所赋，权为民所用”，而在今年6月召开的中共广东省党代会上，省委书记汪洋提出要破除“党恩论”，他说:“我们必须破除人民幸福是党和政府恩赐的错误认识”［4］。类似地，温家宝总理更是在不同的场合多次强调推动政治体制改革，仅2010年，温家宝总理就至少有5次在公开场合提到政治体制改革问题，如3月5日在人代会做政府工作报告、8月20－21日在深圳考察、9月23日参加65届人大一般性辩论、9月30日晚在国庆招待会上等等。10月3日，在美国访问的温家宝接受CNN记者扎卡里亚专访，他对政治体制改革的看法更是受到海外媒体的广泛关注。中国共产党内的这些认识，虽然表述有所不同，但其要旨都可归为“权为民所赋”。“权为民所赋”虽然可以具有不同的实现方式，但其中都存在着人人平等以及由这种人人平等体现的选举权，并通过这种选举权合法地确定行政权力的归属，这一点，已成为全世界人民所共同追求和尊崇的价值。

在中国践行“权为民所赋”的行政伦理准则，必须先行地明确如下问题:一是公民采取什么方式向执政者授权;二是公民所授之权执政者如何行使;三是获得授权的政府在行使权力时是否违背作为授权者的公民的意愿，四是公民能否有效地约束权力的使用者。若公民对执政者的授权没有法定的公正的过程和程序，也不能监督和约束官僚群体，那么，官员在行使权力时就难免滥用权力，授权就会被虚置，于是，“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”也就成为公民的奢望了。迄今为止，在我国由于没有建立一整套规范的受法律约束的授权和用权的制度与机制，致使在授权和用权方面，还存在着诸多弊端，本文上述的五项弊端都可归因于我国没有很好地解决“权为民所赋”的问题。如政府凌驾于社会之上以及由此产生的“官贵民轻”之弊，就可以通过“权为民所赋”的落实而获得根本解决，而传统的“官本位”和“父母官”等观念笼罩社会的局面将得到根本扭转，那时候，代替官本位思想的将是民本位思想。再如政府与民争利之弊与特权性管理和歧视性的管理之弊也可以通过“权为民所赋”的践行而得到最终解决，因为如果政府与民争利，或者对公民和社会进行歧视性管理，那么，公民通过选举权、摆免权、弹骇权等权利的合法行使，就可以重新授权于合民意的行政者。总之，“权为民所赋”的伦理原则是矫治我国行政体制诸弊端的根本原则。

［*本文系国家社会科学基金重大招标项目《社会主义核心价值观之构建与践行研究》(编号:09＆ZD003)、湖南省社科基金重点项目《核心价值观构建与践行的历史经验教训研究》(编号: 2010ZDB02)的阶段性成果。］

［1］参见狠抓就是开会，管理就是收费［EB/OL］．http://tieba．baidu．com/p/1749222661

［2］参见张维迎．语言腐败在中国已到无以复加地步［EB/OL］．http://finance．sina．com．cn/review/hgds/ 20120427/230211947838．shtm l

［3］参见党的执政地位不是与生俱来也不是一劳永逸的［EB/OL］．http://news．sina．com．cn/c/2004－11－10/05594192874s．shtml

［4］参见石子．日前汪洋在省党代会上提出要破除“党恩