地方养老金谋划“削峰填谷”

庞清辉

“目前，地区间养老保险制度潜伏着财务失衡的巨大风险。”中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文对《中国新闻周刊》记者说。

2012年12月17日，《中国养老金发展报告2012》（以下简称《报告》）在北京发布，该报告是由中国社会科学院世界社保研究中心编写的第二部年度养老金行业报告，今年的核心主题锁定在“中国养老基金地区失衡与财务可持续性”。

“过去大家关心的是哪些人被社保覆盖了，现在大家更关心的是都被覆盖了，为什么不同的制度，不同的人群，不同的区域是不平等的。”中国经济体制改革研究会会长、人力资源和社会保障部劳科院原院长宋晓梧告诉《中国新闻周刊》记者。

《报告》还预计未来五年内这种趋势会进一步加剧，扩大覆盖面的“窗口期”并不能从根本上改变少数省份收不抵支的财务失衡状况。

养老金的贫富不均

“在‘广覆盖方面取得举世瞩目成就；在‘保基本方面，养老金支出占职工平均工资比率和占GDP比率稳步提高；但是‘多层次方面表现非常糟糕，在四个指数中最差；在‘可持续方面存在较大隐患，地区间发展极不平衡。”中国社会科学院社会保障实验室执行专家高庆波告诉《中国新闻周刊》。

广覆盖、保基本、多层次、可持续，这十二个字，是今年6月出台的《社会保障“十二五”规划纲要》提出的中国社会保障的基本原则。《报告》透露，部分省份养老基金的收不抵支现象由来已久，呈现出的一个突出趋势是：收支失衡的省份数量逐步减少，但基金缺口总额却不断增高，收不抵支向少数省份（尤其是老工业基地）集中的趋势越来越明显。

报告显示，在32个统筹单位中（31个省加上新疆建设兵团），如果剔除财政补贴，2010年有17个收不抵支，缺口达679亿元；2011年收不抵支的省份虽然减少到14个，但收支缺口却高于2010年，达767亿元。

收小于支的省份：辽宁和黑龙江的缺口均超过100亿元；天津、新疆兵团和吉林缺口均在50亿～100亿元；河南、陕西、江西、湖南、广西、上海、海南和重庆的缺口均在10亿～50亿元。

收大于支的省份：广东高达519亿元；浙江、江苏、北京和山东在200亿～300亿元，不过，积极的迹象是，出现结余的省份结余额度也在逐年上升。

《报告》显示，2011年最高的结余率是广东的41%，而黑龙江则是负的53.8%，即收的还不及支出的一半。结余率大于全国平均数的12个省区，其中大部分集中在东部沿海地区。有几个省情况比较例外，比如宁夏结余率是31.6%，云南是22.4%。另外一个相反的例外就是天津，位于东部地区，但是结余率是负的28.9%。

“亏损额越来越大，越来越向少数省市集中，亏损的主要是东三省老工业基地、天津、山西这些地方。”高庆波说。

《报告》称，如果剔除1998年以来中央财政补助，有14个省份累计节余将为负数，合计负2066亿元，《报告》认为财政补贴掩盖了企业基本养老保险基金当期收支存在的缺口。“这种得益于政府补贴的基金累计结余的快速增长，长期来看是‘不可持续的。因为随着人口老龄化日趋严重，經济增长将进入结构性减速的通道，财政收入的增长也会相应趋缓，指望长期财政补贴的代价显然是越来越高昂。”中国社科院副院长李扬说。

“唯一及格的是北京”

从分项指标上看，北京无论是“广覆盖”还是“多层次”均居全国第一。满分10分，北京得分6.42，从某种角度上说，北京成为唯一“及格”的城市。但单就“保基本”一项来看，北京位列第十，黑龙江排在第一，海南、青海等排名也很靠前，发达省份如福建、广东、江苏都是垫底。

高庆波分析，“看似令人意外，这是因为它们的经济发展较为落后，但其平均替代率就被‘拉上去了。由于同样的原因，发达省份的平均替代率被‘拉低了。”养老金替代率的具体数值，通常是以“某年度新退休人员的平均养老金”除以“同一年度在职职工的平均工资收入”来获得，就国际经验看，如果退休后的养老金替代率大于70%，即可维持退休前现有的生活水平，如果达到60%～70%，即可维持基本生活水平；如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。

和其他地方一样，北京“多层次”指标不尽理想。高庆波说，这是受到全国企业年金等情况的影响。比如北京的企业年金基金累积额占GDP比重分值为0.01，成为明显的短板。企业年金的覆盖面一直非常有限，税收优惠激励不足和针对中小企业而设计的计划发展滞后，是导致企业年金增长过慢的两个重要原因。“这也造成了我国养老金制度必须高度依赖各地政府财政补贴的尴尬现象，在人口老龄化日益严重的情况下，这无疑给未来的政府财政带来巨大的压力。”中国社科院副院长李扬告诉《中国新闻周刊》。

《报告》指出，如果没有大的政策出台，很难指望企业年金在人口老龄化越来越严重的未来几十年中担负构建多支柱养老保障体系的重任。

“制度本身就是碎片化的”

不同省市养老金贫富不均原因复杂。

“其中，我觉得赡养率是造成基金不平衡最基本的问题。”人力资源和社会保障部法规司副司长芮立新告诉《中国新闻周刊》。

芮立新把2002年～2011年人口增长率做了排序，全国的人口增长率是3.65%，但是北京的人口增长率是3.5%，“外省市农村人口流动到其他省份的城市以后，会明显降低这个地方的赡养率，尤其是制度赡养率。”赡养率是指离退休人员占在职缴费人数的比例。赡养率数值小，说明在人员结构上缴费人数多，而需支付待遇的人数少，养老保险基金所面临的支付压力就轻。

以上海为例，上海2010年的赡养率是58.23%，2011年变成39.34%。原因很简单，2011年，上海把外地户籍流动到上海就业的人都纳入或者逐步纳入了城镇企业职工养老关系中，把赡养率降低了将近20个百分点。这是最典型的例子，证明赡养率高低最主要影响因素还是跨省市之间人口流动以及农村往城市的流动。“与其说养老金地区之间不平衡是地区之间的危机，不如说是城乡之间养老保险制度多元化的危机。”芮立新说。

《报告》中出现结余的地区大多是劳动力流入地，流去的都是就业人口，都是缴费人群。“农村人口往城市流动，基本上这些人流到什么地方，你收钱的地方就在什么地方。而支出的对象基本上流动性很弱，他们都停留在当地，所以赡养率差别很大，这个差别就导致了地区的差距。”中国社科院人口与劳动经济研究所党委书记张车伟向《中国新闻周刊》表达了他的担心，农村流到城市的人老了之后，养老怎么办？农村没有流出来的人，养老怎么办？“我觉得城乡之间的制度衔接现在比地区之间制度衔接可能还更紧迫。”张车伟说。

从《报告》的结论来看，东部省份是受益的，数额为323亿元。中西部是人口输出大省，因为流动人口带走的社保基金收入是239亿元。

这种由人口流动带来的差异甚至在一个省的不同市县都很明显。“比如湛江市的贍养率是53.4%，深圳的赡养率才2.5%，将近21倍的差距。”广东省社会保险基金管理局局长林白桦告诉《中国新闻周刊》。

“我们现在省级统筹实际上都没有完全做到，全国统筹会带来一系列问题。”中国经济体制改革研究会会长宋晓梧对《中国新闻周刊》说，都是在中国，不同省份缴纳养老金的数额差别，不利于调节区域不平衡发展。“老工业基地的养老负担那么重，但是无法把深圳、把沿海地区富裕城市的养老金调到沈阳，调到老工业基地，因为你没有实行全国统筹。”

此外，相关法律不完善也是一个重要原因。中国的《社会保险法》由十一届全国人大常委会在2010年通过，是全世界最年轻的社会保险法，也是覆盖面最大的社会保险法，中国近14亿人口在制度上被纳入了社会保险制度当中。

“我国社会保险制度的设计，带有与生俱来的缺陷，是对现实妥协的一个产物。”全国人大常委会法工委副主任、《社会保险法》的制定者信春鹰告诉《中国新闻周刊》，社会保障从理论意义上说，应该把所有社会成员看成是一个整体。“而我们的制度没有，而是在现状下分别为不同的社会群体设立不同的养老保险体制。比如说我们有城镇居民社会养老保险，新农保就是新型农村社会养老保险，城镇职工社会养老保险，行政事业单位社会养老保险，而行政事业单位，行政和事业有的时候还不完全一样，所以这个制度本身就是碎片化的。”

这种制度设计，造成的结果除了不同的社会职业人群的养老保险差异，最重要的就是地区差异。

根本出路在全国统筹

解决半数省份收不抵支的出路在于全国统筹。

“如果全国统筹，需要重新设计制度，恐怕还要重新设计财政制度，尤其是各级政府之间的财政关系，这不仅仅是基本养老金的问题，涉及的是中央政府和地方政府的关系。”李扬说。

由于中国长期实行的是中央制定社会保障的原则框架、大政方针，由各个地区来确定它的具体标准和实施方案。经济越发达的地区就可以给本地区的社会保障较高的水平。

“更深层次的问题还在于我们这些年来形成的地方政府竞争的体制，地方竞争从根本上扭曲了政府和市场的关系，也从很大程度上扭曲了建设全国社会保障体系的要求。”中国经济体制改革研究会会长宋晓梧告诉《中国新闻周刊》。

“对于养老金收支失衡问题，中央财政将从两个方面做好工作。”财政部社会保障司副司长符金陵告诉《中国新闻周刊》，一方面进一步调整财政支出结构，加大对基本养老保险的补助力度。另一方面将配合有关部门加强顶层设计，从宏观方面推动制度化改革。

符金陵说，同时推进全国统筹，研究制定基础养老金全国统筹的思路和方案。此外还将建立企业职工基本养老金的正常调整机制，使养老金的水平与物价指数、与工资增长水平相适应，能够反映出物价变动情况和改革发展的成果。

中国社科院人口与劳动经济研究所党委书记张车伟有一种设想：“实际上我们不需要动用国家一般预算收入更多的钱。”

张车伟告诉《中国新闻周刊》记者，有两个渠道可以成为养老金的来源。一是公有制经济产生的效益、利润，“它最应该去的地方就是养老金，那个时候国有企业即使挣再多的钱，老百姓也没有意见。”二是外汇储备的收益。“这两笔钱都是其他国家没有的。”张车伟说。

全国社保基金理事会理事长戴相龙也建议划拨国企利润来弥补养老金缺口。“中央企业上交利润，现在叫资本经营预算制，今年大概能交一千亿，去年就拿了20亿份社保基金，划拨利润制度化，实行分成制，中央企业上交利润的20%划拨到社保基金。”戴相龙告诉《中国新闻周刊》。他仔细研究了国务院近十年政府工作报告，“除了一年没有讲，九年政府工作报告都有通过划拨国有资产充实国有社会保障资金（的提法）。”

据戴相龙介绍，到2011年底，全国城镇职工基本养老保险个人账户为2.5万亿，但是个人账户实有资金2703亿元，空账金额高达2.2万亿元。当前，我国养老金储备规模占GDP总量比例太低，仅为2%。”养老金储备占GDP的比例最高的是挪威，为83%左右，日本是25%，美国是15%，中国只占到GDP的2%。

“有关部门要组织测算，究竟要做实账户要多少钱。做实一定要划拨国有资产，通过立法，通过制度要制度化。我认为这是可行的，但是什么时候划，这是另外一回事。”戴相龙说，我们有缺口，但有办法能平衡，中国人的社会保障水平不会降低，而是会提高。