国考：在炙烤中的思考

文/欧阳晨雨

国考：在炙烤中的思考

文/欧阳晨雨

公考难，公考难，公考难于上青天。

中国的国家公务员考试，被誉为“世界第一考”。姑且不说题型之难、关卡之严，仅参与人数之庞大，已蔚为壮观。

2008年 80万人报考，2009年105万人应战，2010年即达到了146万人。

2012年10月15日，2013年公务员考试报名工作开始。这次招考职位共12901个，招录人数20839人，报考人数更一举超过了150万人。

令人为之咋舌的，还有近乎畸形的录取率。三十多年前，高考被称为千军万马过独木桥，现今的国家公务员考试更加严酷。

与现今高考近乎80%的录取率相比，公务员考试之激烈是高考数十倍。在2011年的公务员考试报名中，国家能源局“能源节约和科技装备司”一职以4961∶1的竞争比例高居热门职位榜首，突破上一年最高的竞争比例4224∶1，然而这一纪录很快就被刷新。

2012年，国家统计局重庆调查总队合川、南川调查队的两个科员职位，轻而易

举地摘取了公务员考试报名人数的“状元”和“榜眼”桂冠，合川调查队科员一职位9567∶1的录取率，不仅刷新近5年的报名纪录，更堪笑傲国际，创造吉尼斯世界纪录。

国家公务员考试缘何如此火爆？持续的公务员热究竟福兮，祸兮？中国特色的公务员制度，究竟路向何方？

行走在风口浪尖上

公务员一直被称为“铁饭碗”，而今更被称作“金饭碗”。但是，日趋激烈的考录局面衍生的种种问题，也令人担忧。现实生活中，既有社会培训机构对考试试题的围追堵截，也不乏公务员考试录用工作人员在体检环节中营私舞弊、以身试法。

有人将国家公务员报考热，比喻为一个发烧不退的病人；有人痛心疾首，搬出无数药方，背后映射的是人们对公务员竞争失序、考录程序混乱等的忧心忡忡。

有统计表明，公务员考试中进入面试的人数往往是拟录用人数的三倍以上。因为面试人数与录取人数相差悬殊，增加了单位面试的权重。这也成为许多人质疑选拔制度的论据，一些人经过面试进入公务员序列后，会认为职位是单位或领导给的，就更多地忠诚于单位和领导，考虑部门利益，缺乏对国家的忠诚和服务意识。

2011年10月24日，廖天野事件让公务员的道德品质问题瞬间放大。作为深圳市光明新区发展和财政局公务员的廖天野，与父亲因争吵产生肢体冲突，导致父亲身体多处受伤。此事曝光后，引起了强烈的关注。

媒体追问直指公务员制度：一个受过高等教育、曾是家庭骄傲的人，一个在单位、在社会受到普遍好评的人，一个有着律师资格、通过考试录取的公务员，为什么会同时是一个打骂父母的不孝之人？公务员制度下，德才兼备、以德为先的干部政策从何体现？

事实上，公务员考试的公平性问题始终处在舆论焦点。即便中央和省两级公务员考试相对比较规范，但到了市、县等级别，公务员的“进口”仍显得模糊不清。一些“有门路的”人凭借当地领导的批示，就可以进入公务员序列。令人不无担忧的是，中国的数百万公务员，绝大多数分布在县乡两级。

之前，发生在“状元考生”宋江明身上的戏剧性情节，撩开了一张无情的录取黑幕。在2011年度山西长治市公务员考试中，吉林大学硕士宋江明笔试成绩第一、面试成绩第一、总成绩第一，接着在长治医学院附属和平医院参加了体检。但是，随后他被告知体检不合格，与公务员无缘。

通过当事人积极维权和媒体曝光，有关部门重新调查，长治市公务员录取舞弊案终于水落石出，10人受到党纪政纪处分，八人涉嫌犯罪被移送司法机关处理。

与宋江明案类似，中山市人力资源和社会保障局原纪委书记梁国影在帮儿子考公务员问题上，使尽了招数。

今年5月27日，广东省举行2012年县级以上机关公务员考试，梁某的儿子林钰成报考了中山市农业局市场与经济信息科办事员职位。原本该职位的最低学历要求为本科，但梁国影伙同农业局相关负责人，将学历要求从本科降为大专。此外，招考中限制非广东省户籍人员报考、要求电子商务专业等条件，几乎是为林钰成“量身打造”，最大限度地排挤其他人的报名。之后，为了让儿子顺利通过公务员笔试和面试，梁国影还两次利用职权为其提高分数。最终，梁国影以“招收公务员徇私舞弊罪”，被法院判处有期徒刑一年。

上述案例绝非孤例，一些地方公务员录取过程不透明、监督难的问题，让公务员考试饱受诟病。对于公务员招考本身的非议，也从未止息。2011年11月20日，中国政法大学宪政研究所发布《2011年国家公务员招考中的就业歧视状况调查报告》。报告指出，所调查的2011年国家公务员近万个岗位，全部存在健康歧视和年龄歧视，此外招考还在政治面貌、性别、户籍、年龄等方面存在歧视性要求。

例如，中国民航空中警察总队系统支队科员的92个职位，均要求“28周岁以下”。但中国政法大学相关专家认为，没有任何科学数据可以证明28周岁以上的人士无法胜任这个职务，因此其将年龄限定在28周岁以下不仅存在随意性，也构成了年龄歧视。

原本为选拔人才而生的“国考”，甚至被形容成“吞噬人才的黑洞”。有专家认为，在西方发达国家，社会的精英都在金融界和商界，但在中国，社会精英希望成为公务员，大学毕业生每五至七人中就有一个会去考公务员，投入到政府部门工作，这就会造成社会的倒退。在他们看来，最优秀的人才应该参与生产性、创造性工作，而不是像现在这样，争抢乌纱帽。

作为一种话语逻辑，形形色色的官场腐败问题，也被与公务员考试联系在一起。

现实中，绝大多数公务员的名义工资并非很高，但隐性收入不少，权力寻租的空间依然很大。相对于企业的激烈竞争和巨大压力，公务员可以享受公费医疗，大体相当于实报实销；公务员退休后可领取近乎全额工资，而参加企业社会养老保险的职工，退休金标准只相当于社会平均工资的三分之二。在一些地方或单位，公务员还享有为数不菲的购房或租房补贴，这些因素更增加了人们对这个“金饭碗”的向往。

其实，对人们报考吸引力最大的，莫过于这个职业的流出率低。公务员被辞退的现象很少发生，即使出现了，也大多因为个人受到处分、工作欠规范等错误。因为管理考核不合格而被辞退者，则少之又少。这样一来，公务员这一职业就成了很多人眼中的“铁饭碗”，一劳永逸的理想职业，如何不令人趋之若鹜？

在对国家公务员招考热围观诟病的同时，人们往往会忽视这一制度的进步光芒。如果追溯我国公务员制度的起源，不难勾勒一条从人治到法治，从随性到理性的上升路径。

难以湮没的制度光耀

在对国家公务员招考热围观诟病的同时，人们往往会忽视这一制度的进步光芒。如果追溯我国公务员制度的起源，不难勾勒一条从人治到法治，从随性到理性的上升路径。

泱泱华夏，从血缘关系到地缘关系，从世袭制到科举制，中国古代的人才选拔制度，到明朝时终于达到了顶峰。但是，在西风美雨的侵袭下，没落的满清王朝终于为落后制度付出了惨痛的代价，检讨科举制成为一种潮流。到1905年，大臣袁世凯、张之洞上书，为八股选才制画上了句号。

在革命战争年代，由于政治环境特殊，干部选拔基本实行高度集中的任命制形式。1951年中央人民政府批准了《任免国家机关工作人员暂行条例》，规定中央人民政府和政务院的任免权限，但对大部分干部的录用、选拔、任免，并没有明确的法律规定。

在1993年正式施行公务员制度之前，中国实行的是干部制度，并没有“公务员”这个说法，也没有真正意义上的公务员。那时，从政府人员到党务工作者，从企业人员到事业单位人员等，统称为国家干部。

干部制度其实是一种身份制度，对应着相关级别。国家用人是大学直接分配和调动或从社会各个层面直接录用，一个人从大学毕业，就意味着分配到单位工作，定为多少级别，对应什么工资，应分多少面积的住房等等。

然而，随着社会进步，特别是改革开放后，这种身份制度的不合时宜逐渐显露。主要是“国家干部”概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过于集中；管理方式陈旧单一；管理制度不健全，用人缺乏法治。由此造成了年轻优秀的人才难以脱颖而出，用人上的不正之风，也与这种落伍制度有着千丝万缕的联系。

20世纪80年代，邓小平率先提出，“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”，强调改革干部人事制度，“关键是健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级领导干部职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，做出适当的、明确的规定”。

在这一思想指导下，国家加快干部人事制度改革，建立退休制度，废除了干部领导职务终身制；下放干部管理权限；尝试打破干部任用上的单一委任制模式，实行委任、选任、考任、聘任等多种形式；探索党政机关、企业、事业单位分类管理的思路。这些干部改革举措，为国家公务员制度的建立，打下了坚实基础。

但是，公务员制度的构建，并非一朝一夕之功。1982年国家劳动人事部制定了《吸收录用干部问题的若干规定》，提出了“坚持考试”的录用原则。五年后的党的十三大，正式提出了建设国家公务员制度目标。1988年7月19日，人事部举办了国家公务员制度培训班。次年1月，民政部面向社会公开招考了30名工作人员。与此同时，中组部、人事部发出《关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》，从当年起，县及县级以上国家行政机关补充非领导职务的工作人员，要通过考试考核，择优录取。

不过，公务员制度的正式建立，则有赖于1993年一部重要法规的颁布实施——《国家公务员暂行条例》。其后，国家还颁布了《公务员制度实施方案》、《公务员录用暂行规定》、《公务员奖励暂行规定》、《公务员辞职辞退暂行规定》、《公务员申诉控告暂行规定》、《公务员职务升降暂行规定》、《公务员任职回避和公务回避暂行办法》、《公务员培训暂行规定》、《公务员职位轮换（轮岗）暂行办法》和《公务员申诉案件办案规则》等一系列规定。

特别是2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议表决通过了公务员法。这是中国第一部干部人事管理的综合法律。2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》正式实施，这标志着我国干部人事管理进入了依法管理的新阶段。

上述重要法规，奠定了中国公务员制度录用、考核、奖励、晋升、培训、交流、回避、辞职辞退、退休、申诉控告以及公务员权利、义务、工资保险福利、需要遵守的纪律等制度的法律基础，国家公务员管理无法可依的局面基本得到了改变，由此逐步形成公务员管理法规体系，结束了“统包统配”的用人方式，开启了“凡进必考”的人事录用时代。

从公务员招录制度看，通过公务员考试这种竞争方式，使得具有一定知识结构和能力素质的人才，摆脱身份、地位、财富等条件的拘束脱颖而出，成为国家的管理者一员。站在国家发展的宏观层面考量，“报考热”确实为政府部门提供了大批优秀人才，为公务员队伍带来了新鲜面貌和创新活力。因为有大量的报考者，才有可供挑选的庞大基

数，为国家服务，这是考录制度的一大积极意义。

考试这种形式，本身并没有问题。公平竞争，考试竞优，本身就体现了公平性。从连年上升的报考人数看，诚然有经济、政治等因素影响，但从另一个侧面看，也说明了公务员考试的公正性，具有一定的社会认同。

在专家们的眼中，“公务员热”只是当下社会就业难的一个缩影。与公务员热形成参照系的一个事例是，今年年初，国家人力资源和社会保障部新闻发言人就忧心忡忡地称，2012年就业形势依然严峻，就业总量矛盾和结构性矛盾依然非常大。2012年城镇需就业的劳动力达2500万人，比“十一五”时期的年均数多100万人，其中高校毕业生规模达到680万人，是本世纪初的六倍多。这种总体性的就业难大背景下，每一个稍好的岗位，都会挤得头破血流。如果公务员考试不热，反而说明了存在问题。

事实上，尽管国家公务员考试报名到2010年就达到了146万人，但是随后2011年度降至141万人，2012年度更降到了130万人，只是在2013年再次上升到了150万人。颇为诡异的数字背后，与经济就业的不够景气休戚相关，也与公务员制度与队伍的稳定密不可分。

当然，在如过江之鲫般的报考公务员潮流中，并不能忽略盲目报名求保险的因素。许多人并非真的想当公务员，而是寻找一个保险。不少毕业大学生都尝试多投一份简历，因为这样意味着多一个工作机会，不少人都是裸考的，也就是根本不复习就参加考试，撞大运。如此看来，公务员热即便不是“伪命题”，也存在一些水分。

当然，我们不能说，公务员制度包括招录都做到了完美无缺，因为任何制度总有一个完善的过程，需要时间的积累和突破。需要冷静看待的是，尽管存在诸多不公平的现象，但公务员制度构建上是公平的，至于制度具体实施中的不平等问题，比如面试、体检等环节问题，终将可以得到克服。

纵观公务员制度的建立，西方国家积百年之功，我们为何不给自己更多一点时间，让这一制度更趋完善呢？

在改革创新中前行

面对公务员热中暴露出的种种问题，从中央到地方，纷纷吹响了加快改革创新的号角。

聘用制公务员措施的探索与实践，成为当前公务员制度改革的一大亮点。

《公务员法》第16章对公务员聘任制作了规定，“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”，“涉及国家秘密的，不实行聘任制”。

从2007年开始，中国改革前沿深圳开始试点聘任制公务员制度。2010年1月起，该市正式规定，新进入行政机关的公务员都一律实行聘任制度。目前，深圳市在聘的聘任制公务员已经超过了1500人。

在这个新兴的沿海城市，聘任制的公务员和委任制公务员的差别，主要体现在用人方式上，即聘任制的公务员实行的是合同管理，适用社会基本养老保险和职业年金相结合的退休保险制度，相对于委任制公务人员而言，退出机制也更加灵活。

随着深圳改革的推进，越来越多的省市也开始试水聘任制公务员制度。在2012年，广东、江苏、河南、四川、河北等地也开始试点聘任制公务员制度。

不过，因为中央统一政策尚未出台，各地政策亦不尽相同，体现了地域特点。比如，从2008年起，温州市在全省率先试行公务员聘任制，但有别于深圳聘任制公务员，尤其是“高于一般委任制公务员数倍的薪酬”的规定。

一般委任制公务员的薪酬本来就不低，有高薪作保障，打破了“铁饭碗”又送给了“金饭碗”。但与深圳等地类似的是，聘任制的公务员在合同期限会享受公务员的编制和相关的福利，合同结束之后将不再享受编制和福利。此举对聘任制岗位的吸引力是一个较大的提升。

如果将公务员分类管理改革与聘任制公务员制度结合起来看，则不难看出，这些改革已经在触及最为人们诟病的公务员制度“进、管、出”三大难题。

从中央层面看，除了在法规制度上屡屡推出重拳外，也在一些制度的创新上作出了努力，值得肯定。特别是这些年来，公务员主管部门在分级分类考试中进行了许多探索性工作，如推进中央机关招考分级考试，将省级以上和地市以下招考分为两类，分别设置试题；将中央机关中的小语种、专业性较强职位进行分类，突出专业科目考试功能等，成效较为明显。

2010年，中国人事科学研究院做过一项调查，让公众对公务员薪酬、奖惩、退休、晋升、考录等方面打分。最终民调结果显示，考录制度的满意度最高。

以2011年考试为例。有62名工人、农民确认参加14个面向工农的职位的考试。从这一年开始，国家公务员主管部门在海关、国税、铁路公安等直属机构县级以下职位试点，探索从优秀工人、农民等生产一线人员中考录公务员办法。主管部门明确将对此类定向职位政策倾斜。

以2012年国家公务员考试为例。省级以上岗位100%招录对象，是具有两年以上基层工作经验的人员。可供大学生村官选择职位1417个，约占总数的11%。省级以上党政机关拿出12%左右的录用计划，用于招录服务期满、考核合格的大学生村官、三支一扶计划、西部志愿者和特岗计划教师等服务基层项目人员，较去年增加两个百分点。地市以下岗位，也拿出10%左右的计划专门用于招录服务期满、考核合格的服务基层项目人员。

作为一个全国性的选拔性考试，这种量体裁衣的求贤之举，无疑带有一定的积极导向作用，有助于更多人才投身基层一线，建功立业。另外，在舆论的激辩中，对应届硕士及博士毕业生的报考年龄限制，也从以前的35岁放宽至40岁，不少报考者通过这一政策获得了考试机会，增加了国家人才的含金量。

但是，这些创新举措并不意味着改革的到站止步。应当看到，现在的公务员考试大多还处于一张卷子打天下的状态，与突出能力素质的要求还有很大差距。

从长远看，应在合理统筹和分配国家收入的大盘子、完善社会保障制度的前提下，对国家公务员制度进行优化。

具体到公务员考试层面，加大试题开发的力度，优化公务员考录面试规则，查找体检程序中可能存在的漏洞并加以改进，打击公务员考试录用中的违法违纪行为等，还需要更有效的创新举措，这一切都需要国家在公务员制度改革上持续破冰、恒久发力。