我国农业资金投入对抗灾能力的效应分析

姚寿福

（西华大学经济与贸易学院，四川成都610039）

粮食是人类生存与发展的基础。受制于人多地少的基本国情，党和政府对我国农业特别是粮食安全问题一直都给予了高度重视。我国地域辽阔，地理生态环境复杂，又地处东亚季风区，旱灾、洪涝灾、风雹、冷冻、台风等气象灾害及其引发的泥石流、滑坡等次生灾害频发，是世界上气象灾害多发的国家之一。近10多年来，由于全球气候变暖，导致极端气象灾害增多，增加了粮食生产风险，成为我国粮食稳定生产与供给的主要制约因素，近年来的气象灾害的强度和频率更高，如1998年的长江流域的洪水灾害、2008年南方的冰雪灾害、2010年的西南地区大旱、2011年长江中下游的旱灾以及由干旱陡转为洪涝灾害等，气象灾害对我国农业、粮食生产所造成的负面影响越来越大。由于粮食关系到人的生存发展和国家政治稳定，因此国内外学者对粮食生产问题进行了较多的研究，对自然灾害与粮食生产之间关系的研究也较多[1～3]。不少专家学者对我国自然灾害与粮食生产之间关系也进行了较多的研究。史培军,王静爱等研究了我国1980-1993年间的气候变化、自然灾害与粮食生产的关系，得到的结论是我国因灾损失的粮食占同期粮食产量的比例平均达15%，而气象灾害所造成的粮食减产达6%[4]。王春乙等人采用相关分析方法对我国农业气象灾害对农作物生产的影响进行了分析，认为农业气象灾害是导致作物减产的主要因素[5]。江丽、安萍莉分析了我国自然灾害的时空分布及其粮食风险评估[6]，卢丽萍、程丛兰等分析了我国30年的农业气象灾害对农业生产的影响及其空间分布特征[7]。有的对我国省市区的气象灾害与粮食生产关系进行了研究[8-9]。目前对农业资金投入对抗灾能力的影响效应方面尚缺乏系统分析。本文采用相关与回归分析方法，就农业资金投入对我国农业抗灾能力的影响与程度进行定量分析。

1 我国农业资金投入的历史与成效

1.1 我国农业基建、水利等投入历史与现状

我国农业发展的三大法宝是政策、投入和科技。党和政府历来对农业生产都给予了高度关注，并制订了很多惠农政策支持和扶持农业发展，千方百计增加农业投入和加强农业科研以巩固农业发展基础，提高农业生产能力，为农业生产稳定发展特别是粮食安全提供了有力的政策和技术保障。从农业投入方面看，从“一·五”到“十一·五”期间，我国对农业基建的投入虽有起伏，但总的趋势是不断增长态势。我国“一·五”时期农业基本建设投资为41.8亿元，“七·五”之后投入增长速度明显加快，到“十一·五”时期已达8197.3亿元，水利建设方面的投入也由“一·五”时期的24.3亿元增加到“十一·五”时期的7040.8亿元（图1）。以年度投入的绝对额看，1975－2010年，农业基建投资额由38.4亿元增加到3966.08亿元；同期的水利基建投资额也由25.66亿元增加到2319.9亿元。随着农业基建、水利基建投入的增加，我国农业生产基础不断得到巩固，在耕地面积不断较少的情况下，农业综合发展能力日渐提升，农业总产值由1949年326亿元增长到2010年的69319.8亿元，名义年增长率高达9.03%；粮食产量由1952年的16392×104t提高到2011年的57121×104t，年均增长率为2.1%。我国农业的三大法宝确保了我国用世界耕地的9%、世界淡水资源的6%，成功解决占世界22%左右人口吃饭和其他农产品供给问题。

图1 我国不同时期农业基建与水利投资情况

1.2 我国农业气象灾害和抗灾能力变化情况

受地理位置和气候的影响，我国是一个气象灾害频发的国家。对我国农业影响的气象灾害主要有干旱、洪涝、风雹、冷冻、台风等，其中以旱灾和洪涝灾害发生的频率较高、影响范围和程度也最大，几乎每年都会有，南北两地旱涝交替发生。据统计，从公元前206年至1949年的2155年间，共发生较大洪灾1062次，平均两年发生一次。而风雹、冷冻、台风等气象灾害的影响范围没有旱涝灾害大，而且在很大程度上是难以防护的，因此这里主要分析旱涝灾害的抗灾能力问题。旱涝受灾面积占我国总受灾面积的比重1952年为76.94%，1978年为70.36%，到2010年升至82.25%，旱涝成灾面积占我国总成灾面积的比重1952年为100%，1978年为81.7%，2010年升至86.37%（表1），这说明，旱涝灾害是威胁我国农业生产的主要气象因素，且我国的抗旱涝灾害能力并没有得到相应的提高。

表1 我国1952-2010年受灾面积与成灾面积变化（单位∶104hm2）

随着农业基建、水利建设投入的增加，我国农业生产的抗灾能力也得到了很大程度的提高。1957年，我国农用排灌机械总动力仅为46.4×104kW，到1978年增加到4774.97×104kW，为1957年的102.9倍，2010年增加到13507.44×104kW，较1978年增长182.9%。1952年，我国有效灌溉面积仅有1995.9×104hm2，占耕地总面积的18.5%，到2010年，有效灌溉面积已扩大了4038.9×104hm2，占耕地面积的比重提高到了49.6%，其中旱涝保收面积由1990年的3363.9×104hm2增加到2010年的4287.2×104hm2，比1990年增长了27.5%。机电排灌面积由1952年的31.73×104hm2增加到2010年4075.1×104hm2，增长128.3倍。节水灌溉机械设备由1978年的12.5万套增加到2009年134.5万套，节水灌溉面积2010年扩大到2731.4×104hm2。全国70%的低洼易涝农田、70%的盐碱耕地和1/3以上的低产田得到不同程度的治理，农业抗灾能力增强，生产条件明显改善，灌溉耕地提供了全国70%的粮食、80%的经济作物和90%的蔬菜。

但从我国农作物受灾和成灾面积及其占农作物总播种面积比重的变化情况看，我国的农业抗灾能力仍然很弱，大多处于靠天吃饭的境地。受灾和成灾面积不断扩大。1950年，我国农作物受灾和成灾面积为1063.7×104hm2和512.2×104hm2，分别占农作物总播面的8.26%和3.98%；农作物受灾面积占农作物总播面的比重最高的年份是1960年，为43.45%，农作物成灾面积占农作物总播面的比重最高的年份是2003年，为21.33%；农作物受灾和成灾面积占农作物总播面比重最低的年份是1967年，分别仅为4.44%和0.62%。自1970年以来，我国农作物受灾面积和成灾面积占总播种面积的比例逐年上升且一直维持在较高的水平，其中受灾面积占农作物总播种面积比重由1970年的6.95%上升到1971年的21.31%后，一直维持在25%及其以上水平，受灾面积数量大多数年份维持在4000×104hm2以上；成灾面积占农作物总播种面积比重由1970年的2.3%上升到1971年的5.11%后，一直维持在10%左右，成灾面积数量大多数年份维持在2000×104hm2以上（图2）。20世纪90年代以来，农业气象灾害的影响范围逐年扩大、发生频率不断提高，但农业生产的抗灾能力并没有得到相应的提高，致使农业生产受到气象灾害影响的程度不断加深。成灾面积占受灾面积的比重由1978年的48.14%升至2010年的49.53%，最高达到62.9%（2000年），绝收面积占成灾面积的比重也由1978年的6.96%上升到2009年的10.42%和2010年的7.14%。

图2 我国1950年以来的农业受灾与成灾面积变化情况

2 我国农业基建、水利建设投入对抗灾能力影响的实证分析

2.1 农业投入和水利设施对粮食生产的影响

为了测定各种农业资金投入和农田水利设施对粮食生产的影响，构造以下回归模型：LY＝α＋β×LX＋μ,其中，LY表示粮食产量的对数，LX分别表示水利基建投入、农业基建投入、农村金融贷款、水库数量、水库总库容、有效灌溉面积、除涝面积、水土流失治理面积、堤防长度和旱涝保收面积等的对数。μ为随机误差项；α和β为待估计参数。样本区间为1975年到2010年,数据来自中国统计年鉴、中国农业统计年鉴和中国农村统计年鉴。为了避免序列相关对参数估计的影响，采用最小二乘法的稳健标准误法估计参数[10]。通过EVIEWS软件的计算可知，各变量与粮食产量之间的相关系数和回归分析结果如表2所示。

表2 我国各因素与粮食生产的相关关系和弹性分析

从表2可以看出，有效灌溉面积、除涝面积、水土流失治理面积和堤防长度与粮食产量之间具有很高的相关关系，其中堤防程度与粮食产量的相关系数高达0.92；其次是水库总库容和旱涝保收面积，而其他因素的相关程度较低，水库数量与粮食产量的相关系数最低，仅为0.43。通过回归分析可知，在5%的显著性水平下，除水库数量、除涝面积外，各因素对粮食产量的影响均显著，其中影响最显著的是堤防长度，其次为农村金融贷款、水土流失治理面积和有效灌溉面积。堤防长度对粮食生产的弹性为0.81，表明堤防长度增加1%，粮食产量将平均提高0.81%；水库总库容增加1%，粮食产量将平均增加0.89%，有效灌溉面积的弹性最大，为0.98。

2.2 水利建设投入对水利设施的效应分析

虽然气象灾害增多对农业生产是一个客观上的威胁，但如果抵御灾害的能力能够得到不断地提高，如加强水利设施建设、改善灌溉、排涝条件等，则在农作物受灾的情况下，也能够有效遏制成灾和绝收的大面积发生，保障农业生产不至于受到灾害的严重威胁。旱涝灾害的危害程度与水利建设投入和水利设施的完善程度密切相关，因此抗灾能力的大小可以表示为农业、水利投入的函数。一般地，抗灾能力可以用有效灌溉面积、水库库容量、旱涝保收面积、堤防长度、除涝面积和水库数量等表示，因此可以通过分析农业基建投入、水利投入和农村金融贷款与这些影响抗灾能力大小因素之间关系的分析，可以测定投入对这些水利设施的影响效应。分析的基本模型为：S=A+B×T＋δ,其中：S表示有效灌溉面积、除涝面积、水库数量、水库总库容、堤防长度、水土流失治理面积和旱涝保收面积等水利设施建设因素，T分别表示农业基建投入、水利建设投入和农村金融贷款等，A、B为待估计参数，δ为随机误差项。样本为1975年到2010年。在测定农业基建投入、水利建设投入和农村金融贷款对农业水利设施建设的影响效应时，仍采用最小二乘法的稳健标准误法估计参数，以避免序列相关的影响。通过EVIEWS软件计算，得到表3和表4的分析结果。从表3可知，农业基建投入与各类水利设施建设都有较高的相关关系；水利建设投入、农村金融贷款与水库数量和除涝面积的相关性较小，与其他水利设施均高度相关；有效灌溉面积与水库数量相关关系较弱；除涝面积与所有因素的相关性都不高；水土流失治理面积、堤防长度和旱涝保收面积与水库数量和除涝面积关系也不大。

表3 我国农业基建投入等与各类水利设施的相关关系

表4 我国水利基建投入等对各类水利设施的影响效应

从表4可知，在5%的显著性水平下，水利基建投入对各类水利设施的影响均为正且统计显著，其中对水库总库容的影响最显著，其次为有效灌溉面积、旱涝保收面积和水土流失治理面积。水利基建投入增加1亿元，分别可增加有效灌溉面积8.5×104hm2、除涝面积0.23×104hm2、水库1.78座、水库总库容1.53×108m3、堤防长度65km、治理水土流失面积3.59 km2和旱涝保收面积4.08×104hm2。农业基建投入对各类水利设施的影响均为正且统计显著，其中对有效灌溉面积的影响效应最大，其次为旱涝保收面积和水土流失治理面积。农业基建投入增加1亿元，分别可增加有效灌溉面积4.78×104hm2、旱涝保收面积 2.21×104hm2、治理水土流失面积1.9km2、除涝面积0.13×104hm2、水库1.06座、水库总库容0.88×108m3和堤防长度36km。农村金融贷款对各类水利设施的影响除水库数量外均显著，其中对有效灌溉面积的影响效应最大，其次为旱涝保收面积和水土流失治理面积。农村金融贷款增加1亿元，分别可平均增加有效灌溉面积0.78×104hm2，旱涝保收面积0.39×104hm2、治理水土流失面积0.35 km2、除涝面积 0.02×104hm2，水库库容 0.14×108m3，堤防长度6.4 km。

3 我国农业水利设施建设中存在的问题与原因

从前面的分析中可知，除水库数量外，各种农业资金投入、各类水利设施建设对粮食生产都有显著的影响，而且农业基建投入、水利基建投入和农村金融贷款对水利设施建设大多也具有明显的正向影响效应，因此增加农业资金投入是提高农业抗灾能力、促进粮食生产的重要保证。但目前我国在农业资金投入和水利设施建设方面都存在着一些问题，需要加以重视和解决。

3.1 农业基建、水利建设投入力度仍然不够

随着经济增长，我国对农业基建、水利建设的投入总量虽然不断增加，但农业基建、水利建设投入占全国基建总投资的比重却呈现不断下降趋势。水利基建投资占农业基建投资比重1980年之前基本保持在60%以上，1980年以后大部分年份处于60%以下，1975年为66.8%，到2010年仅为58.5%。水利基建投资占全国基建总投资比重的变化趋势也一样，1975年为9.38%，2010年下降到1.43%。如果考虑到从农业、农村中被征收的税收，则农业水利方面的投入则更少。

由于我国水利体制实行分级管理，大江大河由中央负责，而灌区水利、小型水利主要靠地方政府、农民投入。因此，多年来，由于投入少、欠账多，农田水利设施大多带病运行，利用效率低下，形成了“最后一公里”难通的“肠梗阻”现象。自20世纪90年代末以来，中央财政设立专项投资对大型灌区进行节水改造，到2010年已对255个大型灌区的部分骨干工程和设施进行了更新改造，取得了明显灌溉效益。但大型灌区节水改造10多年来，仅完成规划投资的37%左右，而且占现有灌溉面积一半以上的中小型灌区以及已经改造的大型灌区的末级渠系建设，却得不到资金投入，致使水利工程不能发挥最佳效益。而且近年来，一些地方政府出于GDP的考量，也没有真正把加强农田水利建设纳入政府工作日程。尽管中央财政恢复了小型农田水利设施建设补助专项资金，2009年增加到近50亿元，但地方财政配套的资金多数落空，而且农田水利设施建设资金被多个部门分割，资金分散，难以形成合力。有的地方投入巨资建设的水利工程由于设计存在缺陷成为“摆设工程”[11]，有的地方由于农田水利建设投入主体缺失，普遍存在“等、靠”现象。从投入看，以前农田水利设施建设的主要投入形式是农村劳动积累工和义务工，但在其取消后，用于小型农田水利建设的投劳投工只相当于以往的1/4左右，投入的工日每年减少45亿个，相当于每年减少900亿元的投入，极大地影响了小型农田水利的建设。

3.2 农田水利工程年久失修，老化严重，配套不完善

我国大部分农田水利基础设施兴建于20世纪50-70年代。改革开放后，受耕地承包经营的影响，不仅小型水利设施建设基本处于停滞状态，而且缺乏计划经济时期的组织力，缺乏维修经费和有效管理，很多农田水利工程年久失修、老化严重、设备破损、病险率高，功能严重衰退，难以发挥抗灾效益。从全国看，我国小型农田水利工程的平均完好率仅为50%，实际灌溉面积远低于设计灌溉面积,大型灌区骨干建筑工程的损坏率近40%，中小型灌区干支渠完好率只有50%，配套率不足70%[12]。由于工程设施损坏报废等原因，“十·五”期间年均减少有效灌溉面积20.73×104hm2，2010年全国旱涝保收面积占耕地面积的比重仅为35.2%，其他耕地都是靠天吃饭。在全国8.7万多座水库中，有4万多座水库为病险水库，存在溃坝的危险[13]。如陕西省多地由于水利设施年久失修而荒废，导致大量耕地撂荒[14]。江西省目前已鉴定的病险水库5777座，占水库总数的59.4%。水库的病险导致降低水位运行或空库度汛，抗旱涝灾害能力低下，现有泵站中60%的排灌机电设备老化，亟待更新改造，农田灌溉保障率不断下降，在全省4000多条圩堤中，已加固的不足10%，绝大多数特别是中小河流建设的堤防防洪标准不足5年一遇[15]。由于年久失修，导致工程效益下降。据2006年我国百县农村水利情况调查结果，在l25个县477个667 hm2以上灌区中，有效灌溉面积 206.67×104hm2，但实际灌溉面积只有 135.67×104hm2，34.4%的面积灌不上水。而且水资源浪费极为严重，据2008年测算，我国农业灌溉用水有效利用系数仅为0.485。

3.3 生态环境恶化，加重旱涝灾害

我国水旱灾害严重，是由由于长期以来不合理利用自然资源所造成的。尤其是滥伐森林，破坏水土平衡，致使生态环境恶化。我国水土流失呈日益严重趋势，新中国成立以来虽已治理51×104km2，但到2010年水土流失面积已达356×104km2，占国土面积37%，年平均土壤侵蚀量高达45×108t，损失耕地约6.7×104hm2，其中淤积在河道、水库、湖泊中的泥沙达12×108t。湖泊不合理的围垦，面积日益缩小，使其调洪能力下降。据2012年1月7日发布的《长江保护与发展报告2011》显示，近30年来长江流域消失面积在1 km2以上的湖泊96个。来自我国第二次湖泊调查的最新数据显示，近50年来，我国消失的面积大于1 km2的湖泊多达243个[16]。湖泊面积的大幅度减少，大大消弱了蓄洪调蓄能力，导致小水大灾现象频发，也降低了抗旱能力，加大了旱涝灾害的危害程度。

4 结论与建议

通过对我国农业资金投入、水利设施建设对粮食生产及农业基建、水利基建和农村贷款对农业水利设施建设的的影响效应的实证分析，得到如下结论：①我国有效灌溉面积、水库总库容、旱涝保收面积、除涝面积、水土流失治理面积和堤防长度等农田水利设施中，除水库数量、除涝面积外，各因素对粮食生产都具有较大的影响效应，其中有效灌溉面积、水库总库容和堤防长度对粮食的产出弹性分别高达0.98、0.89和0.81。②农业基建投入、水利基建投入和农村金融贷款对各类水利设施建设具有显著的影响，其中水利基建投入对水库总库容、效灌溉面积、旱涝保收面积的影响较为显著，农业基建投入、农村金融贷款对有效灌溉面积、旱涝保收面积和水土流失治理面积的影响效应较大。研究表明，增加农业资金投入是提高我国农业抗灾能力、增加粮食产出的重要保障。为此，提出以下建议：

4.1 改革管理体制，加快构建农田水利建设投入的长效机制

“手中有粮，心中不慌”。要确保我国未来的粮食安全，就必须通过增加农业基建、水利建设投入，大兴农田水利设施建设，切实提高农业抗灾能力。对农田水利设施建设来说，最重要的是要改革水利建设与管理体制，加快构建农业水利投入的长效机制。体制改革方面，水利建设与管理部门应单一化，以便集中人、财、物等力量，组织实施水利建设和维护。增加资金投入方面，一是大幅度增加中央和地方财政专项水利资金；二是加强对水利建设的金融支持，广泛吸引社会资金投资水利，多渠道筹集资金，还应通过无息贷款等方式鼓励农户建设微型水利设施。

4.2 加强节水灌溉技术研发，提高水资源利用效率

我国水资源总体偏少且空间分布不均，特别是对水资源极为短缺的华北、西北地区来说，要提高农业抗灾能力还应加强节水设施的建设和节水灌溉技术、设备的研发，扩大节水灌溉面积，提高农业灌溉用水的利用效率。

4.3 根据影响效应，有序开展水利设施维护和建设

根据前面的实证分析，在进行农田水利设施建设过程中，应优先做好以下三方面的工作：①着力加强病险水库、带病运行的灌溉设施的维修加固，更新和增加排灌设备，并疏通灌区的“最后一公里”，以快速增加有效灌溉面积和旱涝保收面积；②加强江河堤防的修建和加固，扩大其所能保护的耕地面积，减轻洪涝灾害的危害；③加强水土流失面积的治理，遏制水土流失面积的扩大，并加强退耕还林、还草、还湖，提高湖泊、水库的蓄洪调洪能力和抵抗旱涝灾害的能力。

[1]Kaiser.H.M,Drennen.T.E.Agricultural Dimmensionsof global climate changes[M].DelrayBeach:St lucie press,1993.

[2]Rosenzweig.C,Parry.M,Fischerd.G.et al.Climate change and world food supply,Environmental change Unit[M].Oxfod:Oxfod University,1993.

[3]马九杰,崔卫杰,朱信凯.农业自然灾害风险对粮食综合生产能力的影响分析[J].农业经济问题,2005(4):14-17,79.

[4]史培军,王静爱,谢云,等.最近15年来中国气候变化、农业自然灾害与粮食生产的初步研究[J].自然资源学报,1997,12(3):197-203.

[5]王春乙,娄秀荣,王建林.中国农业气象灾害对作物产量的影响[J].自然灾害学报,2007,16(5):37-43.

[6]江丽,安萍莉.我国自然灾害时空分布及其粮食风险评估[J].灾害学,2011,26(1):48-59.

[7]卢丽萍,程丛兰,刘伟东,等.30年我国农业气象灾害对农业生产的影响及其空间分布特征[J].生态环境学报,2009,18(4):48-59.

[8]何平.安徽省水旱灾害风险管理与经济发展关系研究[J].安徽大学学报(哲学社会科学版),2006,30(6):1573-1578.

[9]罗小锋.自然灾害对湖北粮食产量的影响分析[J].灾害学,2007,22(2):109-113.

[10]李子奈,潘文卿.计量经济学[M].3版.北京:高等教育出版社,2010:130-131.

[11]杨兴国,沈翀.湖北大旱考验农田水利设施村民怒拆“摆设工程”[EB/OL].http://www.sznews.com/rollnews/2011-06/02/content_1254843142.htm,2011-06-02/2011-12-26.

[12]包晓斌.我国农田水利基础设施建设解析[EB/OL].http://www.hwcc.com.cn/pub/hwcc/wwgj/bgqy/juececk/201109/t20110922_335894.html 2011-09-22/2011-12-05.

[13]郭芳,李凤桃,汪孝宗,等.我国四万座病险水库存溃坝风险地方政府没钱修[EB/OL].http://www.hnsc.com.cn/news/2011/08/23/563182.html.2011-08-23/2011-12-10.

[14]CCTV-经济半小时.陕西水利设施荒废导致大量耕地撂荒[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-08/02/c_121757652.htm.2011-08-02/2011-12-15.

[15]蔡福津.江西水利工程老化失修农田基础设施依然薄弱[EB/OL].http://news.163.com/11/0125/16/6R8OSB2H00014JB5.html.2011-01-25/2011-11-12.

[16]陈瑜.我国湖泊50年消失243个[N].科技日报,2012-01-15(01).