高校内部问责体系存在的问题及对策

邱 熠

（台州职业技术学院 监察室，浙江 台州 318000）

高校内部问责体系存在的问题及对策

邱 熠

（台州职业技术学院 监察室，浙江 台州 318000）

目前我国高校权力运行机制中，责任体系建设存在着问责客体不明确、责任机制不完善、责任追究不到位的问题。为了实现权力运行的规范有序，就要构建和实施问责体系，建立权力运行责任制度，以“权力与责任对等”的原则建立问责机制，落实责任追究，实现有责必究、有过必惩、有咎必辞的问责格局。

高校；内部；问责体系；问题；对策

当前，我国高校规范权力运行机制的呼声越来越高，社会要求建立结构合理、职责明确、运作规范、公开透明、高效廉洁的高校权力机构。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》也提出，要“加强教育监督检查，完善教育问责机制”。因此，高校要建立“决策权、执行权、监督权既互相制约又互相协调的权力结构和运行机制”，［1］建立权力运行中的问责制度，防止权力滥用、不作为和腐败现象发生，实现胡锦涛总书记提出的“对人民负责”的目标。

一、高校内部问责体系建设状况

问责（英文为“accountability”）在 20世纪欧美的商业领域兴起，80年代广泛应用于公共管理领域。它推崇的“分权管理、顾客中心、绩效驱动”等新公共管理的原则与技术，不断推动着高等教育问责体系的构建。［2］41马丁·特罗关于高等教育的问责，“是指教育组织或机构有义务和责任向他人汇报、解释、证明和回答资源是如何使用的，有何效果。”［3］所以应用于高等教育以解释和说明等回应能力为主的问责，侧重于评估性，其问责主体是当地政府、高等教育消费者和赞助者、专业人员等。

我国的行政问责以2003年“非典”期间相关官员的引咎辞职而正式拉开大幕。2004年《中国共产党党内监督条例（试行）》对于询问和质询、罢免或撤换要求及处理等问题作出了明确规定。2004年4月，《党政领导干部辞职暂行规定》中对引咎辞职也作出了明确规定。由此可见，与欧美国家的“回应”、“解释”不同，我国的问责侧重于强化责任追究的惩处性。

目前，我国正处于社会转型期，责任政府正在建立。我国高等教育也由主要服务政府，转向服务于包括政府、学生、企业、社会团体等在内的机构和群体。因此，为保证高校服务内容更加丰富、服务质量更加优质，高校问责应运而生。

高校问责有外部问责和内部问责。外部问责的力量主要来自政府、主管部门、社会组织等，他们对高校的办学成效进行有效评价。而内部问责的力量主要来自校内监督部门、党群团组织等，他们对权力运行者履行职责、规范权力运行等方面进行有效的评价，并对评价结果进行运用。

对于我国高校内部问责体系建设，专家们从多个角度进行了研究。如吴景松、程宜康从权力制衡层面进行探索，徐木兴从实施途径入手进行思考，杨克瑞、马焕灵从绩效角度进行探讨，朱生营从制度建设角度进行研究。［4］本文拟从高校内部问责体系的构建来进行探讨。

二、目前高校问责体系建设存在的问题

1998年颁发的《中华人民共和国高等教育法》（下称“《高等教育法》”）第三十九条明确规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。［5］在高等学校，党委的职责除了政治上的要求外，体现在事务上的职责是，“讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校改革发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”。［5］换言之，党委担负着学校重大问题、重大事项的决策责任和全局工作的领导责任，享有决策权；校长担负着实施完成党委决策的责任，享有执行权。

但是，就目前高校权力运行机制的情况来看，其责任体系建设存在着以下问题。

（一）问责客体不明确

《高等教育法》对高校的自治制定了相关细则，但对于内部设置的岗位职责没有作出明确的界定，因此要实施问责缺乏相应的法理依据。如学校党委拥有学校重大事项的决策权，而党委实行的是集体领导，如果出现决策失误、决策腐败问题，难以对党委班子成员的个体实施问责。而行政实行的是校长负责制，如果在执行过程中出现执行不力、执行腐败等问题，是可以对其实施问责的。

（二）责任机制不完善

各高校都非常重视制度建设，努力实现用制度管权、管事、管人。但是出台了制度后，对制度执行不力如何追究责任等配套制度缺乏，因此，制度执行若出现缺位时无人问责。

问责程序应该包括问责启动、调查处理、申诉复议、裁决执行等制度，尽管有的高校有问责制度，而在执行问责过程中，定责不明确，问责方式不确定，且较多地忽视了当事人申诉辩解、复议后再决定及执行后的救济等程序。

（三）责任追究不到位

按照高校干部管理办法的规定，高校原则上行政领导进党委班子，学校的党政班子除了个别的民主党派或无党派人士外，基本上同一套人马，决策权与执行于集于同一群体的人身上，如果要实施问责，责任界定难，当然追究也不可能到位。

学校监督机构是在同级党政的领导下开展工作的，体制上不独立，行使监督权力就显得软弱。而党代会、教代会、学代会要行使监督权力和问责权力，需要完善一系列相应的制度。

学校出现责任事件，往往是群体责任，因而责任人员形成了利益共同体，这个利益共同体中，往往有学校领导班子成员，因此人们不愿问责、不想问责、不敢问责。而且问责是得罪人的工作，为了赢得所谓的群众信任，做“好好先生”，人们对责任事件抱着“事不关己，高高挂起”的态度。

三、问责体系不健全的原因

由于高校的责任体系建设存在着一些问题，因此，实施内部问责困难重重。究其原因，有如下几点。

（一）法律依据不充分

问责是对权力的监督，对责任的追究，是一种法律制度，要有相关的法律法规的规定。但《高等教育法》中规定了高校的自治权等，对于高校的责任、高校内部岗位设置及职权界定并不十分明确，问责的规范没有制定，因此问责就难以实施。

（二）思想认识不到位

高校尽管有办学自主权，比起政府的权力部门，高校手中的权力并不大，因此人们对内部实施问责出现麻痹心理。另外，有的部门、有的人手中拥有权力，一贯唯我独尊，实施问责，势必要规范权力运行，因此他们对问责产生拒绝心理。再者，有的人认为问责只是“写在纸上、挂在墙上”的，依然自由裁量手中的权力，对实施问责抱有侥幸心理。

（三）角色错位、缺位

由于高校实行的是党委领导下的校长负责制，党委拥有决策权，相对而言，党委是强势群体，往往什么事情都由党委说了算，哪怕在执行决策过程中，具体的方式、方法也要由党委定夺，出现了“以党代政”的现象。

学校行政是具体执行党委决策的，在执行过程中因依赖党委，或者党委干预过多，因此，主动性不强，积极性不高，出现了执行不力的现象。有的学校校长兼任党委副书记，行政取代党委讨论决定着学校的各种事项，出现了“以政代党”的现象。

学术委员会承担“审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”。［5］但有的高校其学术机构在学校没有受到应有的重视，其职责履行往往要受到行政，甚至是党委的干预；有的在学术上有成就的人员，往往被委以党政职务，削弱了学术的力量。

高校的监督部门主要是纪检监察部门和工会。纪委、监察室是在同级党委、行政的领导下开展工作，所以对学校党委、行政进行监督不太可能；对同级部门进行监督，如果没有得到党委、行政的支持，也是很难开展工作的。“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”［5］有的高校教代会制度，或者二级教代会制度没有正常化，民主监督的力度受到影响。这两者或多或少都存在着监督缺位的现象。

（四）职责交叉、重叠

高校行政化明显，部门众多，机构臃肿，而部门的职责界定不明显，存在职责交叉、职责重叠的现象，责任内容在部门间分割，如果出现问题，到底由谁来承担责任，难以界定。

在学校的行政部门中，岗位工作人员是落实党政决策的操作者，他们手中拥有一定的权力，而与其岗位相对应的职责却没有明确。在行使权力的过程中，当公共利益与私人利益发生冲突时，如果自己的政治信念不坚定，就会利用自己掌握的权力，为满足个人利益而寻租或创租，但问责却因没有相应的职责而受阻。

四、高校实施内部问责的对策

高校对权力运行中实施内部问责，不仅是学校内部上级对下级的问责，也应该包括学校各级党政、监督机构、利益群体等，对学校各级党政领导干部不履行或不正确履行法定职责，不能有效完成教育目标，损害利益群体的合法权益等行为进行内部监督和责任追究［6］18。建立健全问责体系，必须以“服务社会、服务学校发展、服务师生”为宗旨，以“约束重点部位、关键环节的权力”为主题，以 “完善权力运行的责任制度和问责制度”为路径，达到“制衡权力”的目的。

（一）建立权力运行责任制度

规范权力运行，就是要使决策权、执行权和监督权实行分离，以达到权力相互制衡的目的，因此，要完善决策制度、执行制度、监督制度。

1、决策制度。高校要依法办学，要坚持谁决策谁负责的原则，健全“三重一大”经党委集体决定的制度；完善党委内部的议事机制，明确规定党委会的职责权限、议题范围、表决方式等；完善对于专业性较强的重要事项，经专业委员会咨询论证的制度；完善对于事关学校改革发展全局的重大问题和涉及教职工切身利益的重要事项，经教代会通过的制度。

2、执行制度。完善学校教学、科研和其他行政管理工作的执行决策机制；完善项目工程款支付“两支笔”会签制度；建立基建（修缮）项目全过程审计制度；完善学校内部的教学设备仪器、图书教材等物资的采购制度及保险、车辆维修等招标制度；完善招生录取制度；建立健全后勤公司等独立法人单位的管理制度；完善科研经费的管理制度。

3、监督制度。构建惩防体系，完善党风廉政建设责任制；完善党务公开、校务公开制度；建立健全党代会制度、教代会制度、学代会制度；建立校情发布会、重大事项通报会等制度；完善领导干部任期、离任经济责任审计等制度；建立领导干部分工定期调整，人、财、物等权力集中的重点部门和单位的负责人定期轮岗交流制度。

（二）构建问责机制

建立问责机制，要以权力与责任对等的原则，拥有多高的职位、享有多大的权力，就要承担多重的责任。同时，明确问责的主体和客体、问责的内容、问责的方法及问责的后果等五个要素。

1、问责客体。高校问责，不仅要对责任群体进行问责，如学校各级党政领导集体、各权力行使者，同时要针对具体的一件事或事故，既要追究领导集体的责任，也要强调对决策人员、执行人员的问责，即谁应该承担什么样的责任，不仅当事人要承担责任，其主管领导也要承担相应的责任。［6］18

2、问责主体。在责任政府中，“政府及其公务员手中的权力是公民赋予的，政府及其公务员必须依法用这种权力来为公民办事，并对权力运作的结果承担相应的责任。”［7］192教育是公共服务性事业，它要为社会培养人才，为教师的成长、发展提供条件，所以学校内部的利益群体如党员干部、教师、学生等要享受这种服务，他们是学校内部问责的主体。根据《党章》和《高等教育法》的有关规定，除了校内纪检监察机构，党代会、教代会也是学校内部问责的主体。

3、问责内容。本文是在高校权力运行中决策的科学性、程序的规范性及结果的公正性的视角下讨论内部问责的，因此关注对程序、绩效和结果的问责。

程序问责。对党委的程序问责，主要包括决策前的调研论证、听证，决策中的执行民主集中制原则，决策后的信息公开透明。对行政的程序问责，主要包括执行决策前的措施方案准备，执行过程中的程序规范、措施落实、任务完成，执行结束后的信息公开透明。

绩效问责。主要包括领导者的权力制衡，学校组织机构的管理质量、师资质量与教学质量，二级学校的资源配置与效率，学术审查、财务审计与办学风险评估，人才培养成效与教育功能发挥等方面。［2］42

结果问责。主要包括对错误的决策、滥用权力的行为、推诿扯皮的不作为、突发性事件、其他恶性事件等的问责。［8］

4、问责方式。我国的高校以国有公办为主，因此其问责既有高等教育问责的共性形式，也具有本土化的特征，在方式上更多地借鉴了责任政府的行政问责机制，以惩戒性问责为主。

行政问责。上级党政部门、纪检监察机关采用的诫勉谈话、通报批评、责令公开检讨、责令公开道歉、责令辞职、建议免职撤职、纪律处分、开除等。

政治问责。党员干部、教师、学生等对自己选举产生的学校各级党政领导进行弹劾、质询、不信任投票、建议上级部门罢免学校各级党政领导等。

道德问责。学校各级党政领导在权力运行中出现失误、教育工作目标没有有效完成等情况时，备受良心的谴责，进行公开道歉、引咎辞职等。

司法问责。司法部门对学校各级党政出现失职、渎职等现象时，强制性要求学校各级党政进行行政赔偿、返还财产、恢复原状、恢复名誉、赔礼道歉、消除影响等。

5、问责程序。依据法律法规，建立健全启动问责、调查处理、申诉复议、执行处理等的问责程序，完善提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、通知、申诉、执行、结果等环节，同时建立问责的监督制度、回避制度、听证制度和救济制度等，使问责规范化和制度化。［7］221-222

（三）落实责任追究

高校问责，必须强调对责任的追究，实现有责必究、有过必惩、有咎必辞的问责格局。

1、理清权力清单。在明晰权力结构的基础上，编制权力运行流程，明确每个岗位的职责和权限，以及应负的责任，即应承担的岗位职责风险，提出防范权力运行失衡、失误、失策等情况发生的措施，将权力在阳光下运行。

2、明确责任追究重点。对违法违纪、隐形失职、决策失误、用人失察、监督失责、政令不畅、滥用权力、不作为乱作为、损害师生切身利益行为、预防和处置突发事件不力等问题实施责任追究。

3、建立归责原则体系。在责任追究过程中，分清过错类别，采用相应的归责原则。对于明显违法违纪行为，采用过错推定的归责原则；对于因不作为造成管理制度疏漏，采用过错责任原则。［9］

4、明晰责任权重。由于党委实行的是集体领导、集体决策，在责任追究时，既要追究党委的集体责任，同时对出现责任问题的党委班子成员，其承担的责任权重应参照 《党风廉政建设责任制的规定》进行裁量、问责，即“追究集体责任时，领导班子主要负责人和直接主管的领导班子成员承担主要领导责任，参与决策的班子其他成员承担重要领导责任。对错误决策提出明确反对意见而没有被采纳的，不承担领导责任。错误决策由领导干部个人决定或者批准的，追究该领导干部个人的责任。”（中共中央、国务院《关于实行党风廉政建设责任制的规定》第 25条，2010年 12月修订）。［10］

综上所述，规范高校权力运行机制，必须在厘清权责的基础上，建立行之有效的问责体系，才能将权、职、责紧紧地联系起来，实现建立结构合理、职责明确、运作规范、公开透明、高效廉洁的高校权力机构的目标。

［1］唐晓清，建立健全党内权力监督运行监控机制的构想与思路［J］，学习论坛，2011，27（4）：15-17.

［2］柳亮，高等教育问责：认识转换与发展构想［J］，高等教育研究，2011，197（7）：40-45。

［3］方华明，高等教育问责与质量保障［J］，教育与教学研究，2011，25（5）：74-76。

［4］陈冰玉，论高校问责制［D］，武汉：中南民族大学，2007 年。

［5］中华人民共和国高等教育法［EBOL］,1999-01-01［2012-02-18］，http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1311.html

［6］丁月，对高等教育问责制的认识与思考［J］，吉林省教育学院学报，2009，25（10）：18—19。

［7］李军鹏，责任政府与政府问责制［M］，北京：人民出版社，2009.［8］沈佳丽、郗永勤，责任政府视角下完善我国行政问责体系的研究［J］，福建行政学院学报，2011，128（4）：10-14。

［9］余莉，试论我国高校问责制度的完善［D］，长沙：湖南师范大学，2010年。

［10］关于实行党风廉政建设责任制的规定［EBOL］，2010［2012-02-18］，http://www.gov.cn/jrzg/2010-12/15/content_1766505.htm

On Problems and Countermeasures of the Internal Accountability System in Universities

Qiu Yi
（Supervision Office,Taizhou Vocatioal&Technical College,Taizhou,Zhejiang 318000）

There are some problems in the process of university power operation such as the unclear accountability object,the imperfection of accountability mechanism and the omission of accountability in accountability system. In order to regulate power operation, it is necessary to complement accountability system, establish the responsibility system of power operation, found the accountability mechanism with the principle of “equal powers and responsibilities”, complement the responsibility investigation and achieve accountability pattern of “investigation if responsibilities exist, punishment if mistakes exist and resignation if faults exist”.

university;interior;accountability system;problem;countermeasure

G647

A

1672-3708（2012）02-0089-04

2012-04-10

教育部哲学社会科学重大委托课题《完善中国特色现代大学治理结构中权力运行制约和监控机制研究》成果之一，项目批准号10JZDW010

邱 熠（1965- ），女，浙江省台州市椒江区人，副教授。研究方向为高校党风廉政建设及基层党建。