中国农村贫困问题与对策

陈洪玲 ,刘慧颖

(大连交通大学a.思想政治理论课教学科研部;b.研究生学院,辽宁 大连 116028)

世界上任何国家都存在贫困问题,减少贫困直至消除贫困是全人类追求社会正义、社会公正、社会平等的伟大理想.在中国,"三农"问题一直被视为影响国民经济发展的重要问题,而且"三农"问题的重点在贫困村.在建设社会主义新农村时期,加强对我国农村扶贫开发问题的研究,加大农村扶贫力度,制定相应扶贫政策,采取有效解决贫困问题的措施,将有利于农村贫困人口快速脱贫致富,有利于满足改革、发展、稳定的客观要求,更有利于社会主义和谐社会的构建.

一、中国的贫困现状

目前,对于贫困的定义有两种统计标准:一种是官方统计标准.2008年我国绝对贫困标准为人均年收入786元以下,相对贫困标准为人均年收入1067元以下.[1]据此标准,到2008年底,全国绝对贫困人口约为3200万人,其中农村绝对贫困人口为2148万人,占全国绝对贫困人口的67.1%.另一种是世界银行标准.如果采用国际上每人每天消费1美元的贫困标准,据测算,我国在此标准下的贫困人口是2.12亿人,仅次于印度,列位世界第二,其中农村贫困人口1.26亿人.[2]

在我国14.8万个贫困村当中,绝对贫困和低收入人口占乡村总人口的33%;在石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区,以及地方病高发区、人口较少的民族地区、42个沿边境的扶贫重点县,这个数字超过40%.[3]可见,我国的贫困人口多集中在偏远的农村和山区,那里自然资源匮乏,交通不便,自然灾害多发,增加了扶贫开发的难度.

二、导致中国农村贫困的因素

1.自然环境恶劣导致的贫困

综观我国各省市及农村,贫困地区大多分布在革命老区、深山地区、少数民族地区和边远地区,总计共有22个区域近600个县,[4]如内蒙古、新疆、宁夏、陕西、甘肃、河南、安徽、云南、贵州、广西等,即中、西、北部与西南部,特别是西部贫困问题显著.

由于贫困地区地处偏远,交通不便,环境闭塞,当地农民大多在家务农,他们的生活来源绝大部分依靠农业生产.一般说来,土地肥沃产出就多,收入也随之增加,反之亦然.然而这些革命老区、深山地区、少数民族地区和边远地区不仅土壤贫瘠、资源匮乏,而且气候干旱、少有降水、水土流失严重,土地的产出极不丰富.2009年辽宁、吉林、黑龙江省的年农业产值达2897.8亿元,而偏远多山地和自然资源匮乏的青海、宁夏和西藏西部地区年农业产值才247.2亿元,不到东三省的10%.[5]由此可见,自然环境恶劣是导致农村贫困的直接因素.

2.教育失衡导致的贫困

长期以来,我国在文化教育领域一直采取的是城乡分割的教育模式,在教育资源的分配上也大大偏向城市,导致教育资金和受教育机会严重不平等,使本来就贫困的农村或农民雪上加霜.由于贫困农村基础教育投入偏低,经常受到经费问题的困扰,适龄少年受教育机会大大减低.贫困农村人口大多是中小学文化水平,接受高中及以上教育的人非常少,文盲在贫困人口中还占有一定的数量.这不仅仅是一个教育学的问题,更是关涉我国经济、文化与社会发展的重大问题.

任何社会都存在阶层差别,但是只要大部分人能拥有平等受教育的机会,教育就会发挥积极作用,帮助并促进受教育者改变原来的地位.然而,贫困农村师资力量薄弱,教育体系不完善,使得当地农民失去继续学习的机会,进而使他们通过受教育改变自身社会地位和经济状况的希望更加渺茫.因此,教育失衡是导致贫困的一个间接因素.

3.农田水利、道路交通等基础设施薄弱导致的贫困

尽管我国的扶贫开发至今已经取得了一定的成绩,但是贫困农户的基本生活条件还是没有从根本上改变,农田水利、道路交通等基础设施仍然薄弱.新中国成立后,我国虽然在贫困农村修建了一些农田水利工程,但是数量有限,而且很多已经年久失修,防洪、抗旱能力薄弱.因为贫困地区的农民很大程度上靠天吃饭,在遇到不可预期的自然灾害或突发事件,事先没有做好准备工作的情况下,农田不可避免地会减产、减收.

同时,贫困农村公路发展也相对滞后.研究表明,如果有较好的农村公路,化肥成本会降低14%,农民收入会增长12%,而农业产品产值则会上升32%,而且方便的运输条件可促进农副产品的精加工,增加附加值.[6]交通的不便利导致这些可以为农村增收、降低成本的机会都随之丧失,贫困地区的农业生产过程无法有效地实现物质、信息、商务贸易等合理流动.因此,道路交通不便也是偏远农村贫困的重要原因之一.

4.自然灾害导致返贫人口增加

自改革开放以来,我国农村脱贫工作取得了显著成就,贫困人口明显减少,但进入21世纪以来,我国的脱贫速度逐渐减慢,返贫人口不断增加,脱贫与返贫现象并存,交织产生.其中的原因很多,但主要原因是近几年接连的自然灾害导致返贫人口增多.以四川、甘肃两省为例,2005年四川省返贫人口在20%以上;2006年这些地区发生特大旱灾,返贫的人口大大增加;2008年,受汶川大地震的影响,四川省各个贫困村因灾返贫的人口大量增加,贫困发生率由灾前的30%上升到60%以上.[7]这次地震中,甘肃省受灾也很严重,返贫人口高达230多万人,贫困人口总数达680.5万人,贫困面为32.7%,主要分布在集中连片的贫困地区.[8]因此,自然灾害也是导致贫困的原因之一.

三、解决现阶段中国农村贫困问题的对策

1.通过自愿移民减少贫困人

政府在农民自愿的情况下有组织、有计划地将贫困村民从自然环境恶劣、土地贫瘠、偏远的地区迁移到适合人类居住、环境较好的地区.这种扶贫开发移民开始于1983年,最早是在三西地区①"三西"地区是指甘肃河西地区19个县(市、区)、甘肃中部以定西为代表的干旱地区20个县(区)和宁夏西海固地区8个县,共计47个县(市、区),总面积38万km2,农业人口约1200万人.参见文献[8]第4页.进行的,并且取得了重大成功.据国务院扶贫办统计,全国需要搬迁的贫困人口达到700万人,截至2003年,已搬迁340万人.根据12个省市的统计资料, 2001-2004年,一共移民搬迁了116万人.中央和地方政府投入大量资金,共计49亿元,人均实际投资4200元.[9]

在移民搬迁过程中要以县搬迁为主,这样便于调整土地,保证搬迁农户有足够的土地资源,而且便于组织和管理,节约搬迁路费,农户也便于了解安置地的信息,作出更适合自己需求的决定.同时有利于农户尽快适应安置地的生产和生活条件,因为在一个县内,生产和生活的同质性相对较强,而且这种集中式的异地安置也有利于移民资金的集中专项使用.

移民搬迁后,尽管生存环境发生改变,生产和经济条件跟以前有很大不同,但是由于国家采取了一系列的帮扶措施,移民能在搬迁定居后很快恢复生产,基本上解决温饱问题,实现脱贫致富.同时,移民搬迁后,摆脱了长期封闭在贫困山区的困境,获得了一个对外交流的窗口和平台,有利于他们接受新观念、新技术,寻找发展机会.

2.普及基础教育,提高人口文化素质

治贫先治愚,只有通过教育才能提高贫困地区人口的文化素质,增加农村贫困人口改变自己及家人经济状况和社会地位的机会.提高贫困地区人口的文化素质首先要加强普及基础教育,其目的是使受教育者获得最基本的文化知识、科学知识和工作能力.

(1)合理配比农村基础教育资金投入.坚持以人为本的原则,切实落实免费且同质的义务教育,大力推动城乡教育平等的进程.中央、省、市、县级财政根据自身的能力对基础教育资金投入制定合理的比例是关键.除依赖上级财政拨款外,还可以效仿福利彩票的模式制定教育彩票,为农村的教育事业募集社会资金.同时,为了保证教育资金的高效合理利用,政府应承担责任、履行义务,改变原来由政府确定基础教育经费数额的做法,实行由基础教育部门根据自身需求提出经费预算方案,由同级政府负责实施,并且这些行为受同级及以上人大和教育部门监督,切实合理配比及落实教育资金投入.

(2)吸引并留住优秀人才在贫困村任教.生活条件艰苦、工资福利待遇低、工作任务繁重是农村留不住好教师的重要原因.因此,从实际出发,要把教师群体的利益放在吸引人才任教的首位.贫困农村要想吸引优秀人才,首先应重点改善中小学人事制度和工资制度,降低教师工作量,提高教师工资福利待遇.同时,各级政府也应制定有效促进和引导教师流动的政策,大幅度提高贫困地区中小学教师津贴、补贴标准.此外,还应建立一对一的城镇中小学教师到乡村互换岗位的激励制度,也就是说选择距离贫困村最近的较发达镇或者市的教师,以一学期或者一学年轮换一次的方式到农村学校教学.这项工作经历将作为以后晋升高一级教师的必备条件,以此促进城镇和贫困村优秀教师的互相流动、互相学习、取长补短,加速提高教学质量.

3.加强贫困地区道路交通、农田水利等基础设施建设

完善农村公路建设不仅是支撑农业发展的必备条件,而且是加快农村经济发展的重要手段.首先,从宏观层面,政府要高度重视农村公路的建设和完善,根据当地贫困村及上级政府的经济状况给予合理的财政支持.其次,从微观层面,可以从距离贫困村最近的较发达镇开始铺设公路,循序渐进地向偏远贫困农村辐射.再次,贫困村也要发挥自身的力量,组织村内闲散青壮年参与到公路建设中,这样不仅能缓解修路用人紧张状况,而且可以增加村民收入.同时,要注重对公路的保养和维护,降低公路建造的后期成本,将节约下来的资金用在偏远地区公路扩展上.这样,村与镇、镇与市才能形成互相连接的交通网,不但拉近了村与村、村与镇、村与市之间的距离,节约了运输成本,减少了在道路上不必要的时间和农业必需成本,改善和增加了村民收入,而且促进了人口、货物和服务的流动,便于国家对贫困农村的开发,加快脱贫速度.

在我国,农田水利建设在贫困农村基础设施建设中扮演着重要角色,农田水利建设决定着现代农业的发展方向.完善贫困农村农田水利建设不仅可以提高农田质量,增加粮食产出,而且可为农村基础设施建设的完善提供保障.一方面,当地政府部门要高度重视,主要领导应亲自监督,将农田水利建设作为贫困农村的中心工作;另一方面,要坚持可持续发展的原则,变原来粗放式的发展为可持续发展,退耕还林,保护河堤,把保护生态平衡与提高农田质量放在同样的位置上.

4.制定灾后扶贫措施,提升灾后返贫人口的自救能力

自然灾害发生后,应第一时间对受灾地区的经济状况、地质和环境等方面进行评估.灾后评估为灾后重建规划提供了基本数据,如多少公路受损、受损程度,以及多少人口受到影响、影响程度等,再结合当地扶贫工作的特点和贫困村的特殊情况,制定相应的灾后扶贫开发措施.

针对因自然灾害返贫的人口,除了政府实施的各项帮扶措施外,还应把受灾严重地区的群众有计划、有步骤地分期分批转移到水土资源比较富裕、自然环境相对稳定的地区.同时,还应该提高返贫人口的自救能力.在自然灾害面前,农户应积极配合政府对各种政策和款项进行落实;提升对灾害后果的认识,积极学习自救知识;在灾情好转后,努力寻找就业机会实现自我价值,重建家园.

四、加大对农村贫困人口的扶持力度,共建和谐社会

经过不懈努力,我国的贫困人口已经明显减少.按2010年农村贫困标准1274元测算,年末农村贫困人口为2688万人,比上年末减少909万人.[10]截至2009年已有4759.3万农村居民享受了政府最低生活保障.[11]最近20年来,我国减少的贫困人口占世界减贫人口的70%以上,是第一个提前实现联合国千年发展目标中贫困人口比例减半的国家.[12]在此基础上,要继续加大扶贫力度,让贫困发生率降到最低.

首先,逐步提高贫困标准,显著减少贫困人口.显著减少贫困人口是"十二五"时期关于农村扶贫开发的一个重要奋斗目标.目前,在我国的扶贫开发中,贫困标准偏低是个突出问题.根据现阶段我国的发展情况,应适当提高贫困标准线,紧跟小康社会前进步伐.在满足贫困人口温饱需求的同时,提高其生活质量,使其与社会发展相适应,这样才能做到基本消除绝对贫困.新贫困标准确定后,需要扶贫的对象会增加,扶贫难度势必会增大,为未来扶贫开发工作带来新的挑战.因此,要进一步加大扶贫力度,帮助刚刚满足基本生存需要、自我发展能力薄弱的低收入人群巩固扶贫成果,加快致富脚步.同时,促进农村扶贫开发与社会保障制度相结合.针对有劳动能力的贫困人口实施扶贫开发,提升自我发展能力;对于因灾因病暂时陷入贫困的农村人口,通过救济救助的方式保障其基本生活;对于没有劳动能力或失去劳动能力的贫困人口,通过最低保障制度改变其窘困的状态.

其次,将扶贫重心偏向连片特困地区.党在十七大和七届三中全会提出的战略重点就是"加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶贫力度".对于扶贫开发工作,《国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》明确指出:"启动集中连片特殊困难地区扶贫开发攻坚工程,加快贫困地区脱贫致富."[13]针对革命老区、民族地区、边疆地区和山区,国务院各部门、地方各级政府要加大统筹协调力度,加强生态建设和环境保护,加快区域性基础设施建设步伐,促进基本公共服务均等化.

再次,既要加大对农村贫困人口的"输血"力度,也要加强其自身的"造血"功能.在"输血"方面,我国扶贫开发将坚持政府主导,以专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫为支撑,更加注重转变发展方式,变粗放的经济发展模式为社会资源的可持续发展;在"造血"方面,坚持统筹发展,以促进就业、增加收入、改善民生、加快发展为核心,充分发挥贫困人口的主观能动性,增强其自身的发展能力.

总之,贫困问题是关系我国民生、社会稳定和经济发展的大事,因此,国家正着手完善扶贫开发战略和政策体系,其中《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》明确提出:"力争到2015年,贫困人口显著减少,到2020年,基本消除绝对贫困现象."[14]因此,不断寻求解决我国农村贫困问题的对策,持续提高贫困人口的自我发展能力,继续推进贫困群众快速脱贫致富和共享改革发展成果,对于维护社会稳定、构建社会主义和谐社会具有重要意义.

[1]董 峻.农村扶贫标准上调至年人均收入1067元以下[EB/OL].(2008-12-27)[2011-06-18].http://news.qq.com/a/20081227/000839.htm.

[2]刘 坚.新阶段扶贫开发的成就与挑战---《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》中期评估报告[M].北京:中国财政经济出版社,2010:6.

[3]罗 晶.中国到底有多少贫困人口---我国扶贫工作评述(一)[N].中国财经报,2007-12-20(004).

[4]唐 建,刘志文.西部地区农村贫困现状、原因及对策探析[J].中国人口.资源与环境,2004(14):51.

[5]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2010年统计数据[EB/OL].[2011-06-18].http://www.stats. gov.cn/tjsj/ndsj/.

[6]曹 森.农村公路:新农村建设的坚实基础[N].中国交通报,2006-07-03(A06).

[7]黄 毅.汶川地震贫困村灾后恢复重建工作将加快推进速度[EB/OL].(2009-05-21)[2011-06-18].http://www.gov.cn/jrzg/2009-05/21/content-1321468.htm.

[8]陈标平,吴晓俊."破"农村返贫困境,"立"可持续扶贫新模式[J].三农问题研究,2010(3):60.

[9]帅传敏.中国农村扶贫开发模式与效率研究[M].北京:人民出版社,2010:54.

[10]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2010年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].(2010-02-28)[2011-06-18].http://www.stats.gov.cn/tjgb/ ndtjgb/qgndtjgb/t20110228-402705692.htm.

[11]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的人力资源状况[J].中国人才,2010(22):7.

[12]申剑丽."扶贫移民"将纳入国家"十二五"规划[N].21世纪经济报道,2009-10-20(006).

[13]范小建.开创农村扶贫开发新局面[N].农民日报,2011-04-11(001).

[14]于文静.今后十年我国扶贫工作重点解读:让民生阳光照耀更多贫困群众[EB/OL].(2011-04-27)[2011-06-18].http://news.xinhuanet.com/politics/2011-04/27/ c-121355846.htm.