“省管县”改革视域下的县级政府能力建设

王明清 金 昭

（长春工业大学政治与行政学院，吉林长春130012）

□政治学与行政管理研究

“省管县”改革视域下的县级政府能力建设

王明清 金 昭

（长春工业大学政治与行政学院，吉林长春130012）

我国正在实施“省管县”改革，将县级政府能力问题凸显了出来。县级政府能力直接关系着县域经济社会的发展，也影响着“省管县”改革战略的推进。本文从县级政府能力的内涵入手，主要分析了“省管县”背景下，县级政府应重点建设的七大能力，包括规划发展能力、公共决策与执行能力、市场规制能力、提供公共服务能力、应对突发事件能力、软环境建设能力、监督行政能力，最后提出了加强县级政府能力建设的具体路径。

“省管县”；县级政府能力；建设

一、问题的提出

自秦汉以来，县一直是中国行政结构中最基本、最稳定的单元，居于承上启下的枢纽地位，构成了我国政治稳定、经济发展、社会安定的基石。今天，当中国改革的重心由经济领域向政治、社会领域深入，转变政府职能、重塑政府间关系、提高政府效能成为我们追求目标的时候，县政的重要性再次凸显出来。以“扩权强县”为突破口的“省管县”改革凸显了中央减少管理层级、降低行政成本、壮大县域经济的意图。在县域发展问题受到关注的改革背景下，不论是县域经济发展被强调和凸显，还是县域社会发展、县域文化发展、县域环境治理等方面的问题受到重视，都将县级政府能力问题突显了出来。由于现行的“省管县”改革多是以“强县扩权”来推进的，而强县通常是以较强的县级政府能力为支撑，这就要求强县级政府能力作为“省管县”改革的前提，只有较强的县级政府能力，才具备承接增扩的权力并良性运行的条件；同时，强县级政府能力也是“省管县”改革成功、彰显“省管县”改革成效的重要保障。当前，由于我国地方政府职能转变滞后、行政管理体制不顺、人员素质不高等因素，县级政府能力状况还不尽如人意，“扩权强县”在使县级政府获得了更大发展空间的同时，其治理思路和行为能力也面临着巨大的压力和挑战。而在以建设公共服务型政府为总的发展方向和目标的时代背景下，坚持服务行政、责任行政、依法行政和有效行政都对县级政府能力提出了新的更高要求。显然，县级政府能力状况还不能适应环境变化所带来的挑战，从而也使县级政府能力提升问题成为摆在“省管县”改革实践面前的重大课题。

二、县级政府能力的内涵

县级政府能力，是由“县级政府”和“政府能力”结合而成的一个复合概念。就“县级政府”而言，其本身便包含了两种不同的理解：在把县级政府看做承担一定职责、国家权力的组织和机构的时候，县级政府涵盖了全部的县级政权组织，既包括县级人民政府，也包括中国共产党的县级人民代表大会、县级委员会、县级人民政协、县级人民法院和检察院，以及其他行使着某些国家权力的县级社团组织，如县工会、县工商联等，即广义上的县级政府；在把县级政府看做专门行使国家行政权力的组织机构的时候，县级政府特指县级人民政府，即狭义上的县级政府。从广义上理解县级政府，偏重于从理论上对县级政府的功能进行分析，县级政府能力的内容比较宽泛；从狭义上理解县级政府，偏重于从实证的角度考察县级政府能力状况，则不宜将县级政府能力的内容拓展得过于宽泛。一方面，建立县级政府能力的评估指标要求将县级政府能力的内容概括和提炼得简明一些；另一方面，对政府能力结构的过于宽泛的界定，在实际的研究中往往容易流于思辨性的讨论，难以进行有效的实证。因此，本文侧重于从狭义的角度来考察县级政府能力。

关于“政府能力”，目前学术界还没有一个比较权威的界定，但尽管学者们在对其进行研究的过程中给出的具体定义存在着一定的差异，都不能掩盖政府能力内涵的特定要旨，那就是“政府本身所具有的功能性力量”。因此，从这一角度来理解，可对县级政府能力的内涵作这样的界定：县级政府能力，是县级政府维持自身存在和治理县域社会过程中体现出来的力量的总和，是县级政府运用权力、履行职能，应对环境挑战，实现对县域社会进行有效治理的本领。［1］（P16）

自政府产生以来，政府能力始终是判断政府优劣的重要标准之一。然而，政府能力的高低又该如何衡量呢？张国庆指出：政府宏观公共行政能力是一种“黑箱”系统，人们事实上无法直观其内里的要素、结构和运行机制，而只能通过其外在的行为表现及其社会效果，来判定其优劣、强弱、大小、高低。［2］（P562）从政府组织行为学来分析，政府能力体现在政府的行为过程中，“政府行为是一种组织的产出”，“是庞大组织依据标准的行为方式运作的产物”。［3］（P158）政府的行为又主要通过履行自身的职能而体现出来。在这里，“政府职能匡定了政府能力的基本内容和发展方向；政府能力的强弱则决定了政府职能的实现程度。”对县级政府而言，它的行为并不是单一性的，由于县级政府的职能涉及到县域治理的方方面面，相应地，县级政府能力也是多方面的，具有综合性。作为中央和省为管理县域事务而设置的下属行政机关，县级政府的职能主要有以下几个方面：一是承接中央和省级政府的调节职能，保证中央政府、省级政府政策、计划在本行政区划内的实施；二是提供地方性公共物品和公共服务；三是通过地方性产业政策和地方性经济法规来调控县域经济；四是发挥协调、服务职能，保证县域经济社会的发展。与此相联系，县级政府的能力也主要体现在履行这些职能的行为过程中，并主要表现为经济调节能力、市场规制能力、社会管理能力、公共服务能力等几个基本的方面。这些能力又主要是通过制定政策和实施政策的过程体现出来，而在任何时候，制定和实施政策也往往实际上成为了县级政府能力的主要输出方式，是县级政府能力的根本。由于不同时期，政府所处环境和工作重点的不同，政府职能也会呈现出差异，因此，政府能力的基本内容并不是一成不变的。在省管县改革的背景下，县级政府能力更有其特定的内涵和要旨。

三、“省管县”改革对县级政府能力的诉求

“省管县”改革是在市管县体制的负面效应日益凸显、行政管理体制创新的内在需求以及成功经验的榜样示范三种力量共同推动下进行的。从其所具有的积极意义来看，“省管县”不仅符合我国宪法所确定的省、县、乡三级行政层级和城乡分治的国际惯例，而且符合我国建设服务型政府和不断培育地方自治能力这一行政改革的总目标和方向。特别是从经济发展上，“省管县”改革有利于实现加快县域经济发展的宏旨；在社会管理上，“省管县”改革有利于优化公共产品的基层供给；在组织效率上，省管县能够降低行政成本，提高行政效率。因此，“省管县”改革在当下我国的行政体制改革实践中具有很强的适切性并表现出了强大的生命力。目前，以浙江为先导，全国已有20多个省（市）进行了“县财省管”或“强县扩权”的改革尝试。从方向上看，中央肯定并鼓励地方政府的改革探索，并把此项改革上升到国家改革战略布局的层面；可以说，推进以“市县分治”为主要内容的“省管县”体制改革已是大势所趋。

然而，省管县”改革在取得巨大成效的同时，也暴露了我国县级政府能力的不少问题。出现了诸如管理手段陈旧、公共产品供给低效、公共政策失效、应急管理能力低下等情况，不但降低了县级政府在人民群众心目中的形象，也使省管县改革成效大打折扣。可见，“省管县”改革既对县级政府能力提出了诉求，也带来了县级政府能力提升的契机。在省管县改革背景下，我们认为尤其需要加强县级政府七个方面的能力建设：

（一）规划发展能力

是指县级政府在准确把握省情县情乡情的基础上，能够把国家的宏观政策和上级的指示精神与本县的实际结合起来，从本县发展基础和未来潜力中寻找比较优势，通过设定科学合理的发展目标，打造具有本县特点的发展战略和规划，从而能够对县域经济发展进行正确引导、有效规约、高效管理。经济发展规划往往涉及到一定时期内带动全局的方针、政策与任务，它决定着政府在一定时期管理的方向和所要达到的目标，并对相关政策的制定、组织结构的调整以及资源的配置等均产生广泛的影响。“省管县”改革使县级政府的经济社会管理权限和财政支配能力得到进一步增强，县级政府要积极承担起县域经济发展规划者的角色，充分发挥自身对县域经济发展的引导、推动、组织与协调的作用。

（二）公共决策与执行能力

是指县级政府在公共政策决策活动过程中所体现出来的为解决面临的社会公共问题，实现、维护和发展社会公共利益，从实际出发，在综合运用人力、财力、物力、信息和政治等各种资源的基础上，选择制定和实施行动方案的能力。在现代公共管理中，政府意志的实现和能力的发挥主要依赖于公共政策，而公共决策是整个政府政策过程的核心环节，因而，公共决策能力也就成为包括县级政府在内的各级政府能力的核心与关键。优良的县级政府决策能力是应对县域复杂局面的客观需要，也是促进县域经济社会科学发展的必然要求。只有决策能力提高了，才能保证政策的科学性、法制性、回应性、实效性，避免部门利益政策化，以及政策冲突、政策不配套、政策缺位等现象。只有政策对头，才能使县域经济繁荣，有税源、财源，形成财政能力；才能有效化解各种社会矛盾，形成较强的控制能力和协调能力，并使政策得以很好的贯彻执行。

（三）市场规制能力

是指县级政府根据有关法律法规，对县域社会内市场主体的经济活动进行有效规范和监督引导，维护当地市场有序运行的能力。县域经济应是一种以市场化为导向的经济，但我国县域经济的市场化目前发育还不够充分，市场机制尚不完善，市场也会失灵，市场这只“看不见的手”必须借助政府这只“看得见的手”来纠补。县级政府要积极承担起培育地方市场、稳定市场秩序和推进市场良性运行的特殊职能。县级政府要以法律和规则体系为准绳，为各个行为主体提供基本的行为准则，它包括规范的市场秩序、公平的竞争秩序、健全的法律规范和公正的仲裁制度。这不仅是市场和社会正常运转的基础，也是政府顺利实现各种制度安排的基础。县级政府能否对县域范围内企业的进入和退出、价格、服务质量、投资、财务审计等有关活动进行有效的规制，直接关系到市场作用的有效发挥。

（四）提供公共服务能力

十七大正式提出建设“服务型政府”的目标，其核心是强化和发展政府的公共服务职能。对于处于基础地位的县级政府，其社会服务职能趋向更加明显。特别是在当前，随着工业化、城市化的快速推进，县域经济增长对良好的制度环境、公共基础设施等的要求越来越高，基层民众对高质量的教育、医疗、文化、卫生、社会保障等公共产品与服务的需要也日益增加，促使政府职能从原来更多的以经济建设为中心向公共服务转变。我国进行的中央与地方财政体制改革使县级政府在事权和财权的分配中拥有了一定的自主权，县级政府应按照公共产品谁受益谁负担的原则，积极承担起自身在农村基本公共服务供给中的责任，加强县级财政吸取能力，增强政府的公共服务意识，不断完善公共服务体系，健全公共服务措施，为县域经济社会发展更有效地提供地方性的公共产品和公共服务。

（五）应对突发事件能力

是市场经济条件下现代政府回应社会民众和应对社会风险的首要能力。近年来频繁发生的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件，严重威胁着人民群众的生命财产安全与正常的社会秩序，应对不力将会严重影响党和政府的公信力。应对突发事件的能力，已成为衡量各级政府特别是处在第一线的基层领导干部社会管理能力乃至公共行政能力高低的一个重要标准。县域不仅是我国经济运行形态最为复杂的区域，也是我国体制改革最为矛盾和敏感的区域：经济基础薄弱、利益层面分散、历史遗留问题多、风险大，各种因利益纠葛而引发的群体性事件时常发生，同时，其所治理的农村地区，又是自然灾害和公共卫生事件多发的地区，作为基层的政权组织，县级政府常常处于矛盾和危机处置的风口浪尖上，而县级政府的应急管理能力却暴露出种种缺失和不足，已不适应转型时期经济社会和谐健康发展的要求，提升县级政府的应急管理能力尤为迫切。

（六）软环境建设能力

是指县级政府维护良好的行政环境、政策环境、法律环境和人文社会环境的能力。当前，区域之间的竞争日趋激烈，软环境建设作为一个地区发展“软实力”的主要特征，对经济发展的推动作用越来越突出，加强软环境建设能收到“花香蝶自来”的效果。这需要县级政府克服市场缺位，通过制度供给和制度创新来培育金融、劳动力、土地、技术、信息、资本、服务等生产要素市场，进一步完善市场价格机制，创造充分而公平的竞争环境，维护良好的招商引资环境，营造重商、亲商的服务环境。要切实减少行政审批程序，规范政府行政行为，强化行政问责，营造公平、公正的法制环境，重视政府公信力、文化力、信息力等软能力要素的提升和开发。

（七）监督行政能力

是指行政系统内外监督主体对行政组织及其工作人员的行政行为所进行的监察和督促。行政性放权改革在一定程度上客观地提升了县级政府的行为自主性，模糊了地方政府的权力边界，也为县级政府的职责配置和行为指向提供了一个充满弹性的选择集。一些县级政府往往基于自身特殊的利益结构和效用目标，倾向于最大限度地扩张和利用这种自主性空间。“强县扩权”之后，一方面使地级市的许多权力下放，客观上削弱了地级市对县级行政的管理力度和监督制约能力；另一方面，使得一些县成为省级行政直管，但省级行政不仅有“山高皇帝远”之虞，且由于其管辖范围过大，在强化对县级行政的直管上很有可能力不从心。在这种缺乏上级行政的有力监督和约束情况下，地方人大对县级政府的监督和约束状况本身就不容乐观，县级政府一度成为我国行政权力滥用、官员腐败的“重灾区”便足以为证。因此，在“强县扩权”的同时，对县级行政的监督和约束力度必须得到相应加强。

四、“省管县”改革视域下加强县级政府能力建设的路径思考

如前所述，在实际的运行过程中，县级政府能力是县级政府工作人员组成的政府机构，行使制度规定的职权，采取一定的行为方式，调动必要的资源，履行政府职能过程中体现出来的功能性力量。这种力量是由县级政府的人员、组织、权力、行为方式及其掌控的资源等若干因素有机结合在一起而生成的，并通过公共政策的创制与执行等环节输出的，这些因素的状况及其相互关系直接影响着所生成能力的大小。因此，县级政府的能力建设，必须从这些直接影响政府能力的方面，建构合理的路径加以推进。

（一）提升县级政府机关工作人员素质，加强县级政府人力资源建设

过硬的素质和能力是政府机关干部安身立命、强质成才之本，是政府能力的首要支撑要素。而人力资源是经济社会发展的第一资源，是地方政府能力的主导性要素。县级政府必须适应形势变化，实现由政府人事行政管理向现代政府人力资源开发管理转型，着力打造政府人力资源开发服务平台，切实把高素质的人才引进公务员队伍，增强县域人才吸引能力和集聚能力。一是加强县级政府人力资源占有能力。政府人力资源占有能力，也称吸引公务员的能力，是人力资源能力建设的基础。从“孔雀东南飞”公务员流动的方向我们看到了人力资源占有能力的差距，这种差距要求我们要从社会政治、经济、文化环境、工资福利待遇以及事业发展机会等诸多因子的综合性考虑，从增强人力资源的吸引能力、鉴别能力和选用能力等方面来加强。二是加强县级政府人力资源优化能力。即要着重解决“1＋1＞2”的问题。要根据政治、经济、文化发展总体规划来确定政府人力资源优化的战略目标，对政府人力资源的开发、储备和强化进行充分的设计和规划。三是加强县级政府人力资源开发能力。这主要来自于学习型政府的构建和开放式的公务员管理。对于前者，应重点解决的是学习动力、内容、方法和考评体系的问题，对于后者，应树立“不拘一格降公务员”的开发理念，给公务员提供真正施展才能的机会，促进公务员价值的实现和增值。［4］

（二）明确县级政府职责，理顺县级政府内外部关系

政府职责匡定了政府能力的基本内容和发展方向。而到目前为止，我国对省、市（地）、县政府间职责并没有一个明确合理的划分，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一、一致，即所谓的“职责同构”。“省管县”体制改革并不是简单地取消地级市的管理层级，其基本目标是在压缩行政管理层级的同时，在省与市、县之间进行纵向职责和权限的重新配置，建立起各级政府职责、权限、财力相匹配的分工体系。特别是在服务型政府建设被确立为行政体制改革的总体目标的前提下，如何根据公共物品的层次性和供给效率，对各级政府承担的公共服务职责作出明确合理的界定，建立起省与市、县两个层级职责明晰的地方公共服务供给分工体系，并建立起相应的绩效考核和财政保障机制，是“省管县”改革的一个核心问题。各级政府应本着有利于实现社会公正，以财权与事权相对称、职权与职责相统一、促进纵向关系健康发展为原则；根据不同层次政府的优势和劣势，明确提供公共物品的主体资格，悝清各级地方政府的职责分工，并必须以法律的形式予以确定保障。

纵向政府间职责不清也是中国府际关系矛盾产生的重要原因之一。中国府际关系矛盾随着改革的逐渐深入日益凸显，诸多掣肘事件抵冲了政府间协作效能的发挥，造成了某些非逆转性内耗并导致国家整体利益受损。仅就县级政府而言，其为管理复杂的社会事务所形成的关系就是十分复杂的，它包括权力关系、职能关系、政策关系、监控关系、税收关系、预算关系、公务合作关系、司法关系，等等。这些纵向、横向及条块的关系呈网络状的犬牙交错发展态势，这些关系的协调与运转直接影响着县级政府能力的生成。而就县级政府内部来看，其本身就是一个庞大的组织，包括政府各组成部门、政府直属机构、政府部门管理机关、政府的派出机关等。各个部门内部以及这些部门相互间的权力结构、职责配置和工作关系，也都直接影响着县级政府能力的生成。因此，理顺县级政府内外部关系尤为迫切。要根据结构紧凑、运转灵活、讲求效率的原则，来全面调整县级政府的各组织机构的内部关系。对外，必须建立起通畅的沟通机制，建构起各级政府间动态协作机制，打造和谐型县级政府，构建政府间新型伙伴关系；要着眼于塑造整体县级政府形象，整合共同目标以促进府际协同，鼓励市县级政府不断的竞合以整饬力量，优化资源配置以有效服务民众。纵向政府层级间的有效协调和充分合作是高效应对重大突发公共事件的关键，核心是谋求应急所需之人、事、财之间的合理匹配，剔除权能分立阻隔与科层惯性的干扰，优化协同治理。［5］（P45）同时，县级政府也要跳出地域狭隘主义的观念，加强县际的横向沟通和协调，打破市场壁垒，促进全国统一、开放、竞争有序的大市场的形成。

（三）疏浚县级政府的权力来源，强化县级政府的行为规约

行政权力是政府能力的主要来源，政府的行政活动，无论是领导、决策还是实施，主要都是通过政府行政权力的运作来实现的。我国很多地方县域经济发展活力不足的一个重要原因就在于县级政府权力有限、权责不对称、自主发展的空间较小。因此，“省管县”改革，必须对县级行政权力做适度的调整，即要做好新时期需要而县级政府贫缺的权力的适度扩张、新时期已阻碍县域经济社会发展权力的及时退缩以及对这些权力的有效规约三方面的工作。要适应新时期省管县改革对县级政府职能的诉求，科学界定县级政府行政权力的边界，赋予县级政府必要的经济社会管理权和行政审批权，加大县级政权经济资源所有权与行政管理权的分离，祛除经济主体的行政附属性，减少行政权力的资源配置功能，使行政权力退出作用经济主体的自由市场竞争领域，真正将县级行政权力限定在市场需要、公共利益需要、实现社会公平的范围内，按照“小政府，大社会”的要求，将市场能够解决、社会可以管理的事务交还市场和社会。

同时，对县级行政权力的规约也要加强：一是以权力制约权力。一方面是横向上行政权力要受到立法权的监督和制约，要受到独立司法原则的限制，要接受新闻媒体和人民群众的监督。另一方面是纵向上的上级权力对下级权力的垂直监督。要防止县（市）权力扩大后为了地方利益损害国家利益的行为，规避县级政府行政执行中“上有政策，下有对策”的软性阻力，防止地方引发“诸侯经济”，滋生地方分离主义。二是本级的内部监督。即县级政府的职能监督和专门监督，如计委、统计、财政、税务等部门就主管业务在其职权范围内的监督。三是以法治制约权力。即依法行政，让行政权力的运作规范在法律的框架下，加强行政问责的制度化和法律化建设。四是以社会制约权力。要不断探索社会对政府制约的制度途径，建立健全社会的参政议政组织，不断培育地方自治的力量，促进公民社会的发育。

（四）增强县级政府的财政能力，夯实政府能力的物质基础

财政能力是政府实现其他职能的基础性前提和经济保障。而长期以来，我国县级政府的财政运行状况确成为县域经济社会发展的阻滞因素，从而也制约着县级政府能力的提升。1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，主要理顺了中央与省级之间的财力分配关系，对省以下财政运转尤其是对县（市）、乡级财政的不良影响日渐突出。目前的主要问题是财权划分与“事权”划分不对称，偏向中央财政的分税制留给县级财政的税种偏小，税源分散，而支出下移却使县级财政承担着过高的无法维持的支出责任。同时，省以下政府间财政层次过多，也大大降低了分税制收入划分的可行性，分税制和与其配套的专项转移支付制度并没有起到平衡财力的作用。据有关材料显示，在中国3000多个县市中，财政长期赤字的已超过50%，全国1080个县发不出工资，约有50%～60%的乡镇入不敷出，很多县市基本成了典型的“吃饭财政”。［6］（P15）

近年来，为缓解县级财政困难状况，从中央到地方都采取了一些措施，比较典型的是“省直管县”财政体制改革取得了明显的成效。“省直管县”财政体制改革将县级财政改由省级统筹，加大了省对县的财政转移支付力度，随着一般性转移支付和专项转移支付直接对县，提高了县级财政资金分配使用的效率，使市一级在资金分配中对“市管县”变为“市卡县”、“市刮县”等突出问题得到了有效解决。同时，“省直管县”财政改革强化了县域经济发展的动力，随着各种经济与社会管理权力下放到县，提升了县域经济的完整性和综合性，增强了县级政府的调控能力，县乡财政困难得到一定缓解。但作为一种制度创新和探索，省管县的财政管理体制还存在一些问题和矛盾，如：县（市）财政对转移支付的依赖程度过高；转移支付制度不够完善；财政支出由生产建设性向公共服务性转变速度较慢；县（市）债务负担较重。因此，进一步深化财政体制，推进财政体制创新应着眼于以下几个方面来加强：尽快扩大县（市）财政总量，壮大县（市）财政实力；进一步增强县（市）财政自主增长能力；完善财政转移支付制度，加大省对县的转移支付力度；规范县级财政支出管理，不断优化县级财政支出结构；加强对县级政府性债务的管理等。

［1］周平．县级政府能力研究［J］．云南行政学院学报，2007，（2）．

［2］张国庆．行政管理学概论［M］．北京：北京大学出版社，2002．

［3］〔美〕菲利克斯．A．尼格罗·劳埃德．G．尼格罗．公共行政学简明教程［M］．北京：中共中央党校出版社，1997．

［4］政府人力资源开发的基本目标［EB／OL］．http：／／course．cug．edu．cn／cug／person＿admin／chap3／3－7－5．htm．

［5］胡穗，阂素芬．和谐政府的标向［J］．求索，2006，（11）．

［6］吴家庆，杨远来．论我国县级政府能力提升的路径选择［J］．湖南文理学院学报（社会科学版），2008，（11）．

王明清（1973－），女，长春工业大学政治与行政学院副教授，硕士生导师，东北师范大学区域经济学专业博士研究生，主要从事区域经济、行政管理理论与实践研究。