中国警务机制改革进程中的警务保障问题研究

刘琳璘

(河南警察学院，河南郑州 450046)

中国警务机制改革进程中的警务保障问题研究

刘琳璘

(河南警察学院，河南郑州 450046)

随着社会主义经济体制和政治体制改革的逐步推进，长期以来形成的计划经济体制下的警务保障理念、管理机制和保障体制逐步落后于时代，难以适应新时期的要求，在当前轰轰烈烈的警务机制改革进程中探索、建立具有时代特征的现代警务保障体制成为眼下研究的重要课题。结合警务机制改革中社区警务的特色，可将警务保障问题研究分为城市社区的警务保障问题、农村地区的警务保障问题和地方特色警务保障问题进行综合的分析与研判。

警务保障;社区警务;警务机制改革

警务保障是与当前警务机制现状及其发展相适应、为公安警务服务的一切物质和非物质资源的合成，是当代警务体制改革得以开展的支持系统，是公安现代化建设的重要内容，也是发挥公安战斗力的根本条件和基础。警务保障问题的研究可在当前经济和社会发展以及社会治安形势下，推动公安机关更好地承担政治和社会责任，履行工作职责，并为中国警务机制改革的进一步推进提供帮助和支持，使之能充分利用现代信息和科学技术，积极调动和发挥公安民警的工作主动性，确定和实施符合现代社会要求的公安工作机制与模式。基于此，笔者针对国内上世纪80年代以来有关警务保障问题的资料进行梳理评析，以期能推动我国警务机制改革中警务保障问题的系统研究，为我国现代警务保障机制的建立提供必要的理论支持。

一、发展与创新——城市社区的警务保障问题

社区警务改革是适应世界警务机制发展趋势，进行公安工作改革的重要举措。它不仅涉及基层公安机关更涉及整个警务模式的运行机制，要成功实现这一改革目标，警务保障的落实与完善是不可或缺的前提条件。由于我国城市化进程的加快，城市流动人口数量激增，城市的社区警务工作面临着新的挑战，城市社区在警务保障方面的发展与创新成为重中之重。

目前基层社区警务保障主要存在的问题表现为警力不足，人口与警力比例失衡、与现实要求存在差距，警力的能力和素质无法得到保障等现象，以及经费保障问题与基本业务工作之间、经费保障中的自筹与规范管理之间、经费保障与从优待警、科技强警之间、经费保障与社会现实之间的矛盾［1］。所以，有学者认为城市社区的警务保障问题主要应从建立与完善七个机制做起，包括鼓励民警到社区工作的激励机制、社区民警执法监督机制、警力资源效能优化机制、民警教育培训机制、辅警协作机制、基层公安机关经费保障机制和社区民警绩效考核机制［2］。

综合学者们的观点，笔者认为城市社区警务保障的发展与创新，关键在于以下几个方面:第一，重塑价值理念，端正执法思想，是城市社区警务的思想保障。要在城市基层公安机关内部树立行政法治的思想，通过理念重塑、价值定位调整，使民警树立起“管理就是服务”、“一切保障工作都是为了公安工作大局服务”以及“围绕经济为中心开展公安工作”的思想，并使之明确只有做好各项公安警务保障工作，才能为当前的警务机制改革提供物质基础，才能更好地服务国家经济建设。第二，合理配置警力，提高民警素质是城市社区警务的警力保障，即加强基层警力，按照城市社区的人口比例配置相应的警力。第三，拓宽经费来源渠道，改善警务工作条件是实施城市社区警务的物质保障。换言之，要在经费保障上，努力做到提高经费的运作效益。第四，改革城区派出所建设，确保适合城市社区警务勤务机制的高效运行，为城市社区警务改革提供机制保障。应从科学规范派出所的职级、警力下沉到社区、精心选配派出所所长、提高社区民警素质等方面做起。第五，加强考核和监督，强化城市社区警务的组织保障。在考核的内容和标准上，应当坚持可操作性和科学性相结合的原则。在考核的方法上，应当坚持“平时考核与年终考核结合，重点抓住平时”和“结果性考核和过程性考核结合，重点注重实绩”的原则。在考核结果的运用上，要真正体现“赏罚分明”和“奖优罚劣、奖勤罚懒”的原则。通过考核，科学评估基层民警的工作情况，及时总结经验、解决问题。①参 见岳光辉:《建立和完善社区警务的保障机制》，载《湖南公安高等专科学校学报》2004年第5期第33～36页;沈培菊:《论公安派出所体制模式和运行机制的改革创新》，载《贵州警官职业学院学报》2008年第4期第103页。第六，要强化警务改革意识，充分掌握和运用政策，努力实现与警务改革的契合，为城市社区警务的改革创新提供保障。在明确警务改革目标的前提下，向管理要战斗力，统一管理机制，强化人本意识，创新用人机制。同时也应当结合城市警务保障的实际，转换公共服务机制;树立现代化意识，强化公安基础设施建设，积极探索警务保障与警务改革发展相适应的规律;强化成本意识，正确贯彻效益原则，使城市社区警务保障工作适应市场经济发展。

总之，在建立城市社区警务的保障体制方面，人员和经费保障是关键，警力下沉到基层后能否发挥作用，警务人员的执法素质和警务活动经费的切实到位是关键一环，同时科学高效的保障管理机制的建立也是不可或缺的。

二、滞后与倾斜——农村地区的警务保障问题

随着中国进入转型变轨期，城乡二元结构发生了巨大变化，农业生产元素的多元化使农村中利益纷争增多。同时，由于地域经济发展不均衡，使社会治安形态也不尽相同。在经济发展相对滞后的地区，外出务工的青壮年较多，村落中独门独户的居住状况，便成为农村地区警务中治安防范的薄弱环节。凡此种种，给农村警务机制改革带来了新的挑战，也对农村地区警务保障提出了新的要求。

农村地区的警务保障的滞后问题，主要表现在警力保障不足和后勤保障滞后两方面。在农村警务的警力配置上，普遍存在小基层、大机关的现象。其派出所的设置以及警力的配置，受主观随意因素影响较多，而不以辖区人口、治安状况作为配置、设置的科学标准，导致基层一线严重警力不足;后勤保障上，农村警务保障往往受所属地区的经济发展状况制约。由于地域经济发展的不均衡，只有极少数经济发达地区，农村警务保障能够相对到位。大多数地区则通常困顿不堪。整体而言，我国的农村地区警务的后勤保障都存在滞后现象［3］。概言之，当前农村地区的警务保障远远滞后于日趋复杂的社会治安形势，也滞后于当前的中国警务机制改革。

由是，有学者提出解决农村地区的警务保障问题应从五方面入手:第一，要建立和形成农村公安机关经费保障机制。第二，要构建完善相关激励机制，鼓励广大干警到农村基层工作。第三，要科学合理地设计工作机制，切实为农村公安机关减负。第四，要合理规划培养教育方面的工作机制，逐步提高农村公安机关民警素质。第五，要广泛建立民警集训制度，尤其是要重点提高驻村民警的能力和水平，做到“一警多能”［4］。

综上所述，笔者认为应根据农村地区警务机制改革的不同特点，从农村实际出发建立科学的农村地区警务保障体制，强调对农村地区警务保障适当倾斜的原则。主要包括:第一，在农村派出所的经费保障方面，由于农村地区的经济发展相对滞后于城市，其警务保障如果单纯依赖地方财政，就会出现保障不力，给正在进行的警务机制改革造成阻碍。因而，笔者认为应根据农村各地区的实际情况，建立中央和地方财政互动的警务保障体制，必要时以中央财政对经济薄弱地区加以调补，使其警务保障机制正常运行。同时要加强农村基层所队的后勤保障，尤其财务上切实做到向基层倾斜，惟其如此才能从根本上解决农村警务的经费保障问题。第二，在农村派出所的组织保障方面，所队领导班子的建设与保障是重中之重。要搞好队伍管理的创新机制，强调制度管理，向制度要效率。还要强调机关精简，警力分流向基层倾斜，以解决农村地区警力不足的矛盾。第三，在建立治安防控体系保障方面，应当强调对动态控制网络构建的保障，对条块结合、联户联防的农村群防群治网络的保障以及对多层次、全方位的治安管理网络的保障。第四，在农村社区民警的素质保障方面，应加强对其教育培训，以提高民警的整体素质，适应当前警务机制改革的需求。尤其要增强民警在社会转轨变型期对农村地区矛盾纠纷的排查化解能力。②参见程航:《农村警务运行机制的思考》，载《江西公安专科学校学报》2006年第2期第64页;参见陆冬英:《关于农村社区警务建设的思考》，载《广州市公安管理干部学院学报》2008年第3期第37～38页。

通过比较不难看出，农村地区警务保障体制与城市社区警务保障体制都强调警力的保障和经费的保障，强调结合各自地区特色建立保障体制。区别在于农村地区警务保障体制更突出信息化、科技化保障措施的建立以及鼓励民警到农村工作的激励机制的建立和完善，这与农村经济发展相对落后于城市的现状有关。“三农”问题业已成为国家改革发展的重点，基于此，笔者认为农村地区的警务保障问题是今后关注与研究的重点，其核心不是表面的经费保障和技术装备保障问题，而是关注切实可行的保障体制改革问题，例如如何改革民警的职务、级别、待遇保障体制，如何建立规范、科学的农村勤务保障体制等。

三、个性与特色——地方警务保障体制问题

“二十公”对新世纪、新阶段警务机制改革的目标进行了科学定位，但具体的警务机制改革内容却没有论证。由于我国国情特殊，各地在地理位置、民族构成、经济发展、治安形势状况等方面存在差异，因而地方公安机关纷纷根据自身具体情况探索了各具特色的警务体制改革方案，已初见成效的就有:新乡模式、大庆模式、广东模式、深圳模式、平远县模式、大埔县模式、北京模式、辽宁模式、上海模式、四川模式、江苏模式、浙江模式、日照模式和石家庄模式，等等，这也决定了其警务保障问题也具备各自的地方特色。

首先，在西部地区，结合该地方具体的社会环境、自然环境以及由此而产生的警务机制改革的特点，有学者指出西部地区警务保障具有以下特点:第一，整体经济保障薄弱，经费保障不足的现象普遍存在，警务保障体制总体水平较低。第二，警用装备陈旧落后，装备保障不能适应警务机制改革的需要，也给西部大开发战略实施带来阻碍。第三，改革开放三十年的经济成果，为西部地区公安机关警务保障建立了物质基础，也积累了一些宝贵经验，这为西部大开发战略中公安机关警务保障体制建设构筑了前提。在此基础上，他提出要将西部地区经济发展历程与生产力密切联系，建立长远观念，主动将公安机关的警务保障纳入本地区发展战略规划，要充分利用和争取西部大开发的优惠政策，同时结合西部大开发与现代警务机制改革中的新特点、新情况，科学设计、合理规划经费保障，提高经费管理的科学性，同时树立全局观念，实行资源与信息共享，减少重复建设，以此为基础建立西部大开发中的警务保障体制［5］。

其次，在广东地区，有学者针对广州市公安机关警务体制改革中的动态治安防控机制提出建立动态警务保障体制。基于广州市存在的外来人口流窜作案频繁，利用现代化的通讯工具与便利的城市交通使作案方式呈“多方位”、“全天候”的快速动态趋势，强调必须建立与动态社会环境相一致的、确保动态治安防控机制有序高效运转的支撑保障体制。其核心是调动社会各种力量协调联动，采取确实有效的警务工作方式，有效控制社会整体治安局面，保证动态环境下警务工作的效果和力度，从而增强警务体制中治安整体控制与驾驭的实力。它主要包括以110为龙头的快速反应机制;以创安全文明小区活动为载体的动态防范机制;以刑侦改革为基础的打击犯罪机制;以整治治安乱点为重点的治安管理机制［6］。

再次，在四川地区，有学者在研究汶川地震救援中的警务保障体制时指出:一方面应当适时组建后勤保障的专业化队伍，加强培训能够完成野外生存保障任务的公安民警，在面临突发灾难事故救援、群体性事件处置以及大型野外警务作业时，可随救援队伍共同战斗，为一线工作的民警提供后勤保障服务。另一方面，还应当加强配备后勤保障装备。县级公安机关作为基层单位长期处于一线，经常在维护稳定过程中同时承担大量的救助救援任务，只凭人力的徒手作业往往无法及时圆满地完成任务，因此，在具体工作中应当购买配备便携式发电机、多功能救援装备、帐篷、防护服、医疗急救包、餐车等装备，以有效应对突发事件救援和处置的供给保障。具体而言，第一，应当构建警务后勤保障物资储备系统。县级以上公安机关应适当储备食品、油料、防寒降温用品等后勤保障物资，确保在特殊恶劣环境和大规模警力调动下，后勤保障适时到位。第二，从基层公安机关的现实情况看，大部分县级公安局没有高频电台、卫星电话等配置，尤其是欠发达地区一般依靠手机作为通讯保障的手段，很难在突发灾害来临时应对自如。因此提高公安机关警务保障的科技含量迫在眉睫。一是通讯设备科技含量的增强。保障民警手持电台的配备，达到随时随地通话。个别公安局还应适当配备海事卫星电话，在警务用车上安装GPS卫星定位系统，使公安机关通讯质量得到保障。二是交通装备科技含量的提高。结合地域特点，为公安机关配备带有指挥平台的指挥车，建立流动的应急指挥平台。三是警务保障装备标准的统一，科技含量高的装备应向欠发达地区适当倾斜，增强欠发达地区应对突发事件的处置水平和能力。第三，要将搜救培训作为警务保障的必修课。诸如落水事故接警后的搜救，水灾、火灾事故中搜救行动的参与，使得搜救培训显得必不可少。一方面要加强培训民警关于搜救的一般常识，特别是火灾、水灾等自然灾害事故的现场搜救技术，遇到类似紧急情况保证民警可以迅速解决。另一方面，要加强救援心理抚慰培训。开展类似“谈判专家”式的心理抚慰培训活动，让民警在应对灾害事故、突发性事件后，能对受害人及时进行心理抚慰，以最快的速度、最佳的效果化解受害人和其家属的心理创伤，达到及时化解矛盾的目的［7］。

最后，还有学者论述了青岛奥帆赛警务保障体制的建立。通过对青岛奥帆赛警务保障工作的SWOT分析，即在全面深入分析组织自身的内外环境的前提下，一是分析外在环境，可找出组织发展可能存在的威胁(threats)和机会(opportunities);二是分析内在环境，明确组织自身存在的劣势(weaknesses)和具备的优势(strengths)，同时结合青岛市警务工作现状及奥帆赛安保工作的要求，指出青岛奥帆赛警务保障体制建立应首先发挥现有优势，实施“六个延伸”，实现对社会面的全方位、多角度控制。第一，在控制方式上，从物防、人防延伸至技防。重点实施以技防为中心，物防、人防为补充的新型防控机制。第二，在控制时间上，由白天延伸至夜间。第三，在控制区域上，在巩固主干道防控成果的基础上延伸至次干道、居民社区。第四，在警力分配上，由单警种作战延伸至全警参战。第五，在防控主体上，由公安一家管控延伸至全社会共同参与。第六，在防控指挥上，由粗放式管理延伸至精确指导。其次，应实施危机管理，进行评估式预防与控制。应重点完善反应敏锐的预警机制、快速有力的控制机制、全面的恢复机制。最后，应增强内部潜力的挖掘，统一协调关系。强化安保培训学习，向素质要警力，向科技要警力，整合社会辅助警力资源，拓展治安防控覆盖面，实施动态控制［8］。

由上可知，我国目前已经初步探讨形成了各具地方特色的警务保障体制，在全局统一的保障原则与保障标准下，结合地方实际，确立切实可行的警务保障体制是发展的必然趋势。经过比较不难看出，在地方警务保障体制中也存在共性，例如建设的重点都放在科技化、信息化保障方面，这有利于各地方互相学习，取长补短。在地方特色的警务保障体制探索形成的同时，笔者认为也需注意以下几方面的问题:首先，关于警务保障体制的合法性基础问题，地方政府往往可能由于特殊群体性事件或者突发事件，突破法律和地方法规的界限，在制度外寻求解决警务保障问题的途径，这在某些地方屡见不鲜，虽然可能会解决警务保障问题的燃眉之急，但却不利于警务保障体制的良性发展，在强调地方特色的同时，我们必须强调机制建设的合法性与正当性问题，在宪法与法律的框架下解决问题，而不能只强调特色忽视其规范性与制度性。其次，在地方特色警务保障体制的建立过程中，应当注意强调地方警务保障体制建立的科学性与长效性。不能“头痛医头，脚痛医脚”，盲目构建地方的警务保障体制，而且冠以“地方特色”的名称，堂而皇之地进行突进式的改革，这在某些地方也有所反映，往往会造成地方财政资源的浪费，受到地方群众的诟病。因而，地方特色的警务保障体制在建立与形成过程中，应当充分地考虑体制的科学性与长效性，在建立过程中要进行充分的科学调研与论证，并合理借鉴其他类似地方的警务保障体制建立过程中的经验与教训。最后，在地方特色警务保障体制建立过程中应当加强地方与地方之间的区域合作与联合保障。虽然各个地方在警务保障体制方面各自有其地方特色，但地方与地方之间还是有诸多相似之处的，加之随着社会流动性的增加，地方间的警务合作与沟通也愈来愈多，因而在地方特色警务保障体制建立方面也应充分考虑这一现实问题，不能只强调地方特色与地方利益，应当在区域警务合作全局规划下，考虑联合保障机制的建立问题。

［1］程天磊，杜雷.公安基层警务保障调查与思考［J］.江苏警官学院学报，2004，(4):171 ～172.

［2］何立新.贫困地区实施社区和农村警务战略保障问题初探［J］.公安研究，2008，(7):26 ～27.

［3］程航.农村警务运行机制的思考［J］.江西公安专科学校学报，2006，(2):64.

［4］崔亚东.实施农村警务战略建立新型警务机制实现农村公安工作的跨越式发展［J］.公安研究，2006，(10):40，44.

［5］刘季英.西部大开发中公安机关警务保障的思考［J］.公安研究，2001，(1):67 ～70.

［6］曾忠恕.论动态警务保障［J］.福建公安高等专科学校学报，1999，(4):67.

［7］余延生.汶川地震救援中警务保障的几点启示［N］.黄冈日报，2008－08－21.

［8］袁春瑛，丁文俊.青岛奥帆赛警务保障策略选择——以SWOT为分析模型［J］.山东警察学院学报，2006，(1):111～112.

Research into Guarantee of Police Service in the Process of Policing Mechanism Reform

LIU Lin－lin
(Henan Police College，Zhengzhou Henan China 450046)

With the steady development of socialist economic and political reform，the concept of the guarantee of police services，the management mechanism and the safeguard system under planned economic system have gradually lagged behind the times.Exploring and setting up with modern characteristics of the guarantee system of police services now becomes an important subject in the process of policing mechanism reform.In consideration of the policing mechanism reform of community policing，the author carries out a synthetical analysis and assessment about the guarantee of police services in urban communities，rural areas and some special areas.

Guarantee of police services;Community policing;Policing mechanism reform

D631

A

1008－2433(2012)03－0114－04

2011－11－11

刘琳璘(1978—)，女，河南郑州人，河南警察学院法律系副教授，法学硕士。