加强出口监管的调研和思考

杨顺招

在当前新形势下，做好出口环节的监管工作，对于海关切实履行好 “把好国门”的第一职责、改进监管和服务、防好 “三大风险”具有重要意义。近期，宁波海关根据关区出口监管环节查发的走私违规案件及自查发现的有关违纪案件情况，对当前海关出口监管现状及存在问题进行深入调研和认真思考，并就新形势下如何加强出口监管工作提出一些建议。

一、出口监管环节存在的主要问题

（一）出口环节走私违规案件居高不下，危害性不容忽视

2011年，宁波海关查获的出口走私违规案件立案数、案值以及涉嫌偷逃税额等指标同比继续增长。其中，查获涉嫌侵犯知识产权案件1356起，侵权货物9293万件，价值2亿元，增幅都在60%以上；查获出口危险品案件170起；查获出口 “两用物项”走私违规案件8起。出口走私违规活动严重影响国家政治经济安全、正常的出口贸易秩序和海关自身廉政建设。一是威胁国家政治经济安全。稀土、镁砂、焦炭、萤石等资源性产品及 “两用物项”货物的违规出口危害国家利益，危险品的违规出运极易造成严重安全事故。二是影响国家宏观调控政策落实。出口骗退税行为不仅损害国家经济利益，也影响国家出口退税政策对经济结构宏观调控的导向作用。三是扰乱正常贸易秩序。侵权货物严重损害知识产权权利人的合法利益，也使社会创新力动力不足。四是损害我国国际形象。大批假冒伪劣、未经合法检验的食品、药品及日用小商品的违规出口，破坏 “中国制造”产品的国际声誉，影响国家形象。五是对海关廉政建设构成重大风险和隐患。出口环节走私违规案件高发，不法分子为谋取高额非法利益，想方设法拉拢、腐蚀海关关员，队伍廉政风险加大。

（二）走私违法手段多样，出口监管风险加大

1.非法买卖核销单情况严重，违法主体隐蔽并可能存在骗退税风险。“出口收汇核销单”是向海关办理出口报关，向外汇管理局办理出口核销、向税务机关办理出口退税申报的重要凭证。一些不法企业为谋取非法利益，通过非法购买核销单并以所购买核销单的企业名称申报出口，达到逃避海关监管的目的。出口报关单上的经营单位非实际发货人或其代理人，也没有参与实质上的经营活动，且多半是虚假注册的空壳公司，实际发货人则隐藏幕后。该行为严重扰乱正常的出口秩序，成为一些企业走私违法的惯用手段，使海关监管难度加大。同时，相关企业也可能存在不参与实际出口经营活动，但骗取国家出口退税的违法风险。

2.“特殊报关”猖獗，监管风险加大。“特殊报关”是指不法货代向货主收取正常报关价格数倍至数十倍不等的 “特殊报关”费，采用伪报、瞒报等方式逃避海关监管，以达到走私之目的。目前“特殊报关”较多的是代理逃避出境货物通关单的货物。由于现行通关单管理制度与外贸经济发展不相适应，外贸实践中存在大量逃避通关单的非法出口需求，同时，海关现行出口监管模式、处罚力度难以对其构成有效威慑，导致采取 “特殊报关”偷逃通关单行为屡禁不止、屡罚屡犯，查处逃避通关单行为占用大量海关监管资源，但执法效果不佳。

近年来，“特殊报关”已经从单纯的逃避通关单货物逐渐扩展到涉证、涉税、侵权以及禁止限制出口等货物，性质愈加恶劣，数量持续上升，给海关正常监管带来较大压力，对海关廉政建设带来较大负面影响。

3.分类通关货物违规查获率倒挂，分类通关改革亟需完善。出口分类通关改革提高了口岸出口通关效率，为诚信守法企业提供更为便捷的通关模式。去年，宁波海关审核出口报关单321.84万份，其中约80%通过低风险快速通道放行。但是，由于风险参数本身具有一定局限性，一些不法企业通过研究海关风险参数规律、布控特点，采取不断“试单”等手段，将禁限类等高风险货物伪报成低风险货物品名，分流至低风险通道达到违法出口的目的。去年宁波海关共抽核 “低风险快速放行”出口报关单15.4万份，查获率29.7%，高于出口环节24.4%的平均查获率，分类通关查获率存在倒挂现象，潜在风险不容忽视，出口分类通关改革亟需不断完善。

（三）报关、货代行业管理秩序亟待规范

报关、货代行业相关约束性法律法规欠缺，行业管理极不规范。一些报关、货代公司不仅未能有效承担起对进出口企业经营行为的指导和规范作用，有时甚至为不法企业进行走私违法活动出谋划策，加大海关执法风险和廉政隐患。

近年来，报关行业快速发展，从业人员大幅增加。但由于行业准入门槛较低，导致报关公司规模普遍较小、行业诚信经营意识淡薄、公司内部管理混乱。在宁波海关查办的各类走私违法案件中，报关公司和报关员参与或协助进行走私活动的现象时有发生。货代公司注册条件尽管相对较高，但目前市场上货代公司挂靠现象比较普遍，货运代理业务经常层层转代，关系复杂，竞争无序。一些报关和货代公司甚至假借海关名义向货主乱收费或传递虚假信息，严重损害海关形象，造成恶劣的社会影响。

（四）转关货物的实际监管存在一定风险

出口转关货物的严密监管需要启运地与出境地海关良好的协调配合机制，如果协调配合不畅，就容易出现监管漏洞。

宁波海关出口转关货物以金华、义乌的小商品为主，这些商品普遍具有 “小、散、杂”的特点，按现行货物出口监管制度，有相当一部分货物需要提供通关单，但因不具备商品检验条件或难以提供等，伪、瞒报情况严重。从去年宁波海关对金华、义乌出口转关货物的查验情况看，查验率仅为1.2%，但查获率却高达67.6%，远远高于宁波口岸出口货物24.4%的平均查获率，潜在监管风险不容忽视。

另外，转关货物途中监管风险客观存在，加之由于历史原因，金华、义乌部分转关货物没有启用严格意义上的海关监管车辆，加大转关监管风险。总署已部署从明年1月1日开始，金华、义乌出口转关货物运输将全面使用海关监管车辆，这将大大降低出口转关运输途中潜在风险，但由于GPS、电子关锁等高科技的监管手段受多种因素制约应用不广，海关对车辆实际承运海关监管货物的运输路线、运输时间、封志情况等无法进行有效掌控，因此，海关对如何加强转关货物监管还需不断地探索。

二、加强出口监管面临的挑战

（一）海关加强监管与不法企业逃避监管的博弈始终存在

随着海关出口监管力度的不断加强，不法企业走私难度加大。但少数不法企业并没有因为受到海关处罚放弃或减少违法行为，而是通过增加违法次数来抵消被处罚所造成的损失，形成 “违法—被发现—被处罚—再犯”的恶性循环。为谋取高额非法利润，一些不法企业刻意研究海关监管特点，寻找海关监管薄弱环节，“试单”闯关、多次闯关等现象屡有发生。同时，不法企业为掩饰其违法违规活动，以不正当的手段进行市场竞争，采用低价甚至免费的方式承揽正规业务，对正常代理报关企业的经营活动造成巨大冲击，守法企业收益反而出现下降，产生恶劣的负面示范效应，海关传统的出口监管模式和理念面临挑战。

（二）海关执法成本与执法效果不对称，打击手段有待进一步丰富

“由企及物”、“由人及企”是海关风险管理的核心理念，通过管控高风险外贸从业人员及企业，实现人、企、货三个维度的横向综合防控。实际发货人、报关公司、货代公司等从业主体作为出口贸易的关键环节，是海关监管的重点对象。但由于非法买卖核销单现象的普遍存在，实际发货人往往潜藏幕后，售卖核销单的空壳公司经营周期又普遍较短，海关监管难度较大。报关市场发展过快，报关公司规模普遍偏小，人员流动性大，企业违法成本低，海关监管面临 “野火烧不尽，春风吹又生”的尴尬局面，海关投入较多执法成本，但执法效果不尽理想。另外，海关对货代公司缺乏直接有效的监管手段，执法行为缺乏约束力，执法严肃性和权威性遭遇挑战。

（三）海关一线监管队伍素质与出口监管压力不断增长的矛盾逐渐显现

在经济全球化、贸易便利化的趋势下，国家、社会对海关监管和服务提出更高的要求。随着出口贸易的迅速发展，业务量大幅增长与海关人力资源不足的矛盾日益突出，受机构和人员编制的限制，这个矛盾短时间内还难以有效缓解。同时，海关一线监管队伍普遍年轻，业务能力和执法经验相对不足，对风险的掌控能力偏弱，在复杂的执法环境面前，监管压力较大，监管队伍素质亟待进一步提高。

三、加强出口监管的有关建议

（一）调整出口查验结构，创新出口查验方法

随着出口业务量的持续增长，单纯依靠人力资源和监管设备的投入，必然难以为继。建议调整现行查验结构，延伸监管链条，将出口运抵报告的核查作为查验的前置手段，在船边、码头、堆场、仓库、卡口、通道等地顺势监管，将验证单货相符的工作由单一的查验转变为查验和核查有序运作的二元化结构。同时创新查验方法，加大科技投入，增加大型集装箱检查设备等各类监管设备的配备，提高机检查验比例，实现科技查验为主，人工查验为辅的查验模式，以提高查验效率，破解查验 “瓶颈”，更好地实现监管与效率的平衡。

（二）提高风险管理水平，提升打私执法效果

海关风险管理要转变观念，改变片面追求查获率的观念，风险布控要突出一个 “准”字，要围绕涉证、涉税、侵权等货物开展风险布控，提高布控查获的含金量，提升打私执法效果。同时，要积极贯彻 “由企及物”理念，不断完善企业分类管理，建立跟踪评估机制，加快口岸通关诚信体系建设，切实为诚信守法企业提供便捷通关服务，降低诚信企业守法成本，真正产生示范效应，形成良性发展，让失信不法企业失去空间。

（三）完善海关关际协调配合机制，加强出口转关货物监管

完善启运地和出境地海关在转关货物监管上的协调配合机制，加强出口转关企业和商品的风险分析，继续保持小商品出口渠道的反走私高压态势，维护良好的出口贸易秩序。同时正视小商品经营者和出口商的合理需求，切实解决在出口通关单问题上存在的不正常和扭曲现象。积极支持智慧物流建设，做好卡口、启运、途中、监管场所智慧管理系统建设，加快推广应用GPS、电子关锁等科技监管手段，不断提高科技应用水平。

（四）完善海关与口岸其他部门、行业协会之间的协作配合机制，实现联动监管

一是加强与口岸检验部门的市场调研和联动监管，完善现行出口通关单管理制度，解决大量出口货物逃避通关单管理的现象；二是加强与外汇管理、公安部门的协作配合，联手打击倒卖出口收汇核销单的行为，遏制非法买卖核销单行为；三是加强与外经贸管理部门的协作，加大对货代公司的管理评估力度，建立口岸货代从业人员诚信档案；四是指导报关协会、货代协会加强行业自律，积极开展行业整顿和执业规范化治理，加快推动相关法律、法规的完善。