中型水电工程建设征用插花地补偿原则探讨

傅廷波

(九寨沟水电开发有限责任公司，四川九寨沟 623400)

1 概述

白水江流域干流(含主源)大录乡～青龙桥河段长120.8km，天然落差1326m，河道平均比降11‰，水能资源蕴藏量较丰富，规划“一库七级”水电梯级开发，总装机容量55.5万kW，年发电量23.75亿kW·h。河道全长287km，天然落差2958m，河道平均 比 降 10.3‰，流 域 面 积8316km2，水力资源理论蕴藏量101.5万kW。

青龙水电站为流域开发方案“一库七级”的最后一级，正常蓄水位高程1272m，正常蓄水位以下库容 23.4万 m3，调节库容 7.8万 m3，装机102MW，多年平均发电量4.351亿kW·h，装机年利用小时数为4266h。2006年电站进行前期筹备工作，是四川省“十一五”重点建设项目，与甘肃文县交界，厂区枢纽为“川～甘”两省争议的“插花地”。

2 “插花地”由来

2.1 “插花地”概念

插花地:又称飞地，系指土地所有权人或使用权人的土地部分或全部处于他人土地范围内。

2.2 网上有关“插花地”的说法

(1)插花地是指两个区之间没有明确归属的区域。例如:深圳“插花地”的产生，一是因为特区二线管理线的设置与行政区域界线不一致，在特区内四区与特区外两个区之间产生;其二是因为填海造地的速度远远超过勘界工作的进度，进而在深圳湾畔产生。目前中国插花地问题仍很突出，由于其处于政府的管理真空，“插花地”产生了诸多社会问题。

(2)两个或两个以上单位因地界互相穿插或分割而形成的零星分布的土地。如两个单位的土地互相楔入对方，形成犬牙交错的地界;或一个单位的土地落在另一单位占地范围内。插花地给生产组织和土地利用造成了许多困难。由于其水源受其他用地单位的控制，插花地上的排灌极为不利，因而利用较为粗放。

(3)插花地是指在城市规划区或村庄建设规划区内难以单独出具规划要点、与“三旧”改造范围地块形成交互楔入状态、面积小于3亩的地块。

3 征用“插花地”补偿的难点

“插花地”在工程建设过程中大都在房屋建筑、附属工程中出现，而大中型水电工程永久占地部位属于“插花地”的还实属少见。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令2006年第471号)征地移民及后扶指导性文件中也未提及“插花地”如何操作的问题。因此，“插花地”补偿原则成为一个盲区。根据地域的不同并结合地方的实际情况，有的地方对“插花地”做出了规定，以便于工程合理操作，推进工程建设进展。

某县土地征用综合补偿标准规定(属地方性文件):(1)插花地按所在区片的价格补偿。(2)区片划分范围以区片综合分类图为准。(3)青苗补偿:按“有苗则补，无苗不补”的原则执行。有了地方性文件支撑，与村民协调也就有了一个明确界定，工程建设进展也就有了保障。针对“插花地”补偿分配问题，如何将其落实到农户是插花地处理中的一大难点。

在大中型水电站建设过程中，由于“插花地”土地权属问题不清，无法开展移民安置及后扶工作，加之补偿的差异性产生变化，地方政府掌握的土地界限资料不全等而导致协调难度增加，实物指标及移民调查出现困难，进而造成工作难以推进。

国家《土地法》规定，土地是农民重要的生产资料，也是其基本的生活保障。当地区之间涉及到“插花地”问题时，不但增加了地方政府机构的协调难度，作为开发业主，开展此项工作也非常被动。当征(占)用土地在涉及到一定的资金时，驻地村民常会因财力而产生或发生群众性矛盾的冲突，在没有具体明确问题性质时，各方争执不休，常会因利益冲突妨碍工程项目的开发建设。根据国务院令2006年第471号文件，水电工程建设项目未涉及到“插花地”征(占)用补偿等事宜，导致农民意愿达不到，移民后扶持政策又跟不上，其成为“插花地”处理问题的又一大难点。

4 青龙水电站厂区枢纽“插花地”使用案例分析

4.1 电站涉及的“插花地”基本情况

青龙水电站厂区枢纽工程区域属“川～甘”两省交界地，有明确界标(牌)，分界明确。青龙水电站在厂区用地规划过程中，位置区域属四川省九寨沟县境内。而在工程实施过程中，甘肃省文县某村组拿出国家下发的土地承包本并提出土地权属归甘肃省。根据有关文件记载，确定存有两省“插花地”说法，因多年历史问题，该地近15年都没有耕种，处于未利用现状。

4.2 电站涉及的“插花地”争议情况

青龙水电站因厂区枢纽建设需征用该“插花地”。业主在启用该场地前，分别与两省地方政府积极沟通。对补偿对象是谁，补偿费用标准如何取舍?两省政府都有各自的看法，都为自身村民着想，最终未能达成一致意见。

两省驻地村民因未能及时得到地方政府回应，村民之间的矛盾越来越尖锐，并将矛头引向电站开发的业主。业主在了解现场情况和资料收集后发现，双方驻地村民的确一方有国家颁发的《土地使用证》，一方具有占用或耕作多年的实际并具有后续新的《退耕还林证》。业主遂结合工程进展，为满足双方村民的合理述求，邀请了两省驻地政府进行沟通以确定权属等事宜。就此而言，无法区分最低层权属关系等众多问题是“插花地”争议的突出重点问题。

4.3 电站涉及的“插花地”资料收集

笔者调阅了两省两县政府部门存档的2001年6月29日“四川省人民政府和甘肃省人民政府联合勘定的行政区域界线协议书”和“1999年6月26日九寨沟县、文县人民政府确认的勘界图”等材料，以及《四川省人民政府、甘肃省人民政府关于报批四川省人民政府和甘肃省人民政府联合勘定的行政区域界线协议书的请示》(川府【2001】40号)和2011年8月31日中华人民共和国国务院《国务院关于同意四川省和甘肃省人民政府联合勘定的行政区域界线协议书的批复》(国函【2001】92号)文件。以上文件证实:建设征地地域属四川省九寨沟县行政区域界线范围，的确存有“插花地”、“飞地”现象。

作为电站业主，希望尽快解决这件事情。业主表示将积极配合双方，利用现有资料，具体事情具体分析，妥善处理这件事情。业主希望甘肃省依据现有法律、法规及相关政府文件负责该地块补偿的范围及标准并做好对有争议村民的宣传、解释工作，保障补偿工作能有效进行，不影响工程的开发建设。

4.4 电站涉及的“插花地”界定及补偿

鉴于上述情况，本着“尊重历史，面对现状，事实求是”的原则，作为业主，组织双方县级以上有关部门召开了“插花地”界定协调会，明确了区域特征，化解了两村双方之间的矛盾问题。针对补偿工作，业主根据合法颁布的土地使用、林业产权等证书数据，依据各自所处地域，按照国土文件标准进行了补偿，双方村民均表示赞同、无意见，从而化解了两村村民间因争地耕种产生的矛盾，使工程顺利推进。

4.5 电站涉及的“插花地”补偿原则

青龙水电站建设中涉及到的“插花池”补偿可以明确的补偿原则有以下四点:

(1)以地方性文件为准，按照工程建设属地补偿标准依照地类进行划分补偿;

(2)根据村民涉及的“插花地”土地承包面积进行核算补偿;

(3)结合县级以上政府部门对有关“插花地”明文规定处理;

(4)无原则，业主出面解决双方问题。利用地方性特点，以工程建设带动地方区域性发展，使双方村民满意，让政府参与。

5 对电站涉及的“插花地”补偿原则的感想

“插花地”界定及补偿要依靠国家颁布的相关法律法规，以法律依据为主导，地方性政府文件为支撑，寻找多方性、证实性依据，使问题明朗化，群众的利益也就有保障了。

更值得深思的是:永久(征)占用了“插花地”，国家的移民后扶政策却不能跟上。因此，笔者希望在后期移民后扶政策的改革过程中注重这方面的考虑，以保障人民群众的合法权益。

6 结语

为了妥善处理两省、两县“插花地”争议问题，一定要做好以下工程建设用地工作:(1)两省勘界一致，耕种习俗双方认可，政府间要相互沟通;(2)为了避免矛盾冲突，既要遵照历史，注重双方意见，又要在补偿上相互协商，合理处理，避免纠纷一直存在，在形成统一意见后予以解决。(3)做好地域内村民集体的工作，电站开发业主给予一定的财务支出，帮扶更多的民生项目。(4)按照新的政策，有效、彻底地解决此类问题。