国库集中支付条件下高校内部控制基本框架构建

司金山

(怀化学院计财处,湖南怀化418008)

一、引言

自2002年国家开始在高校层面推行国库集中支付制度以来,已有10年的时间,并取得了初步的成效。实施国库集中支付制度后,高校财政性资金统一存放在国库单一账户,需购买商品或支付劳务时,需向国库支付机构提出申请,经批准后,通过直接支付或授权支付方式将款项直接划转给收款人,这大大改变了高校的账户管理模式和资金支取方式。很多高校认为国库集中支付制度是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行结算,直到资金达到商品和劳务供应者账户全过程的监控制度,高校则无需加强内部控制管理。但本质上国库集中支付制度无法代替内部控制的作用,内部控制仍是国库集中支付制度发挥作用的保障。因此,高校应根据国库集中支付制度要求,结合《企业内部控制基本规范》和本单位实际建立健全内部控制制度。健全内部控制制度是保障高校财产物资的安全完整,预防高校经济犯罪案件的发生,促进高校整体管理水平的不断提高的必要机制。

二、国库集中支付条件下高校内部控制存在的问题

图1 内部控制体系的要素构成图

不可否认,国库集中支付制度的实施对我国高校内部控制产生了很多积极的影响,确保了资金的安全、强化了预算执行监督等,但是,国库集中支付条件下,高校内部控制仍然存在着很多问题,依据美国COSO内部控制理论,本文以下分别从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监控五个方面(见图1),对国库集中支付条件下我国高校内部控制现状问题进行深入分析[1]。

(一)控制环境方面

人在环境中工作,受环境的牵制,内部控制环境的好坏,直接影响员工的控制意识,也是其他一切要素的基础和核心。目前,国库支付条件下我国高校内部控制环境方面主要存在以下问题:

1.内部控制意识淡薄。有些学校领导则认为既然已经实行了国库集中制度制度、收支两条线的管理,学校则无需再开展内部控制;还有一些学校虽然建立了内部控制制度,但由于对国库制度具体的预算、申报流程不是很清晰,所以没有形成针对国库集中支付制度的完整的控制流程,使得内部控制流于形式。

2.高校经济责任制建立不够完善。在实施国库集中支付制度后,大部分高校仍未建立内部分层次经济责任制度,总会计师的地位和作用被忽视,不懂财务的校长代行总会计师的职责,这种模式难以适应经济业务复杂化、资金筹集多元化的客观要求。

(二)风险评估方面

随着高校改制扩建、对外经济交往的频繁,致使高校资金短缺,积累的银行债务数额庞大。令人担忧的是,大多数高校风险意识淡薄,认为有国库集中支付制度把关便不会出现大的问题,这往往会导致财务风险加大,给高校带来损失。许多高校没有建立起风险识别、风险分析、风险应对的风险评估机制。在筹资上,没有充分认识贷款风险,不能科学合理地确定筹资规模,大大超出高校的经济承受能力,导致资金周转紧张。在投资上,特别是在重大项目决策时,受学校行政影响,没有进行项目可行性论证和相关的风险评估控制措施,盲目扩张,超规模投资,使高校面临巨大的潜在风险。

(三)控制活动方面

控制活动是高校内部控制最主要的环节,也是实行国库集中支付制度后,高校内部控制存在问题最多的环节。

1.预算管理问题突出

首先,尽管国库集中支付制度坚持 “先预算后支出”,但由于高校预算往往根据年度预算或经验来申报月用款额,与实际情况不未必完全吻合,而且费用报销又大多采用 “先审批后审核”的程序,会计人员为避免麻烦大都想办法予以报销,“张冠李戴”现象难以监控[2]。

其次,高校预算编制人员与国库支付人员在岗位设置上一般不是同一人,很多高校国库集中支付岗位没有参加财务预算管理,不了解预算编制的流程和内容,使用各项预算指标时一头雾水,容易造成预算和支出不一致。

再次,预算编制过程中,预算科目设置很随意、不符合规定。导致会计核算与预算管理互相脱节,破坏了高校会计核算系统,不利于对预算执行情况进行跟踪分析,影响了内部控制管理的决策。

2.财政授权支付管理不严

零余额账户用款作为高校内部控制的重点对象,高校没有对其建立起有严厉的授权审批制度,往往一人就能办理全部事项。从财政直接支付与财政授权支付两种支付方式来看,都会产生一定的问题。前者由预算单位通过网上向财政部门申请用款,没有支付凭证;后者由预算单位根据授权自行开具授权支付凭证并由银行通过零余额账户进行付款[3]。这就容易造成预算单位或有关人员伪造收款人或虚假用款申请来转移财政资金等问题。

3.预算外资金管理松散

在国库集中支付条件下,高校的预算外资金大多来源于学费收入,由高校自行支配。尽管已实行收支两条线管理,收入缴入财政专户,支出再由财政返回,但由于高校内部政策和认识的原因,造成大量预算外资金脱离了财政监督与管理。预算外资金坐支,私设 “小金库”,支出管理中滥支、挪用现象普遍,是滋生腐败的一个重要源头。

4.资金归垫现象严重

国库集中支付条件下,财政补助资金不能及时到位是常见的问题,这时高校往往先用账户上的自有资金或其他项目资金垫支,待资金到位后归垫。由此高校便将零余额账户内的额度转到了实有资金账户,结余的资金则成了高校的银行存款。有时,垫付的部分预算指标下达较晚,尤其在年末下达时,因为是零余额账户,指标不能留至下一年,导致高校把下达的指标直接移至学校账户,减少了资金使用的监督过程。

(四)信息与沟通方面

良好的信息沟通系统是学校及时、充分、准确的收集和传递与内部控制有关的信息的重要条件。国库集中支付的实现依赖于完善的财政、银行、税务等管理系统的建立与信息交换。目前,高校国库集中支付结算体系已经建立了资金信息管理的必备框架,但计算机网络程度不高,国库集中支付系统的数据还无法与其他相关部门共享,实际运行中之间易产生脱节,无法实现快捷交换的要求。

(五)监督方面

从国库集中支付制度的实施效果来看,在一定程度上规范了对高校财政性资金使用的监管,强化了外部的约束。使部分高校更加不注重监督的重要性,有的学校没有单独设立该部门,有的学校即使有这个部门地位却不高,受其他部门牵制,无法发挥其自身的监督作用。加之我国审计人员专业素养不高,监督水平有限。其他部门人员对审计部门不重视,很少主动去落实审计部门的意见。

三、国库集中支付制度下高校内部控制基本框架构建

国库集中支付条件下高校的健康发展离不开完善的内部控制体系,在明确国库集中支付条件下高校内部控制存在问题的基础上,进一步借鉴已有的内部控制理论,并结合高校的实际情况,本文设计出一套系统化的国库集中支付条件下高校内部控制体系的基本框架。具体见下图2所示:

图2 高校内部控制体系框架图

(一)加强内部控制环境建设

国库集中支付条件下,高校控制环境的好坏直接影响到其他内部控制要素的实施和效果。因此,我们应加强对高校整体控制环境的塑造。

1.增强内部控制意识

高校可以通过举办专题会议、制作宣传栏的方法,使校内师生都了解国库集中支付制度下内部控制的重要性,增强内部控制意识,营造良好的内部控制环境。

2.完善治理结构

国库集中支付制度和内部控制都是宏观层面上的管理,需要领导的带头,尤其是贯彻到高校这种个体中时。国库集中支付条件下高校内部控制应充分发挥高校各领导层的作用,建立总会计师制度,合理安排内部控制的工作,使内部控制的领导走专业化的道路。

(二)加强风险管理

国库集中支付制度已经加强了对高校财政资金的监管,但并不是无风险的。各高校应树立风险意识,加强风险警示宣传,建立风险管理,通过风险预警、风险识别、风险评估、风险应对的措施,对风险进行全面的防范和控制。

具体来说,高校应将当年的预算内和预算外资金上交到财政专户,提出用款申请后,项目资金和应付项目要保持一致,这可以从源头上对财政资金进行有效的监督,降低支付能力风险。财务部门对资金使用状况进行实时的事前、事中和事后监督,及时发现违规现象,采取措施进行弥补。在整个项目资金从申请到使用过程中,加强不同部门对项目的多方面监督,保证资金使用安全、提高资金使用效率[4]。

(三)加强控制活动

控制活动是国库集中支付条件下高校内部控制框架构建的重要环节,贯穿于整个高校的各个部门和职能机构,包括一系列不同的活动,例如:预算控制、信息系统控制、授权审批控制、不相容职务分离控制、绩效考评控制等。对于不同的业务活动,需要采取不同的控制活动。本文结合图3所示的高校业务活动图,对国库集中支付下高校控制活动进行论述。

图3 高校内部控制系统

1.加强预算控制。国库集中制度制度实施后,各高校按月编制用款计划向财政部门提出用款申请,但目前大部分高校的预算编制受各方面因素的影响编制比较随意。预算控制成为内部控制的重中之重。

(1)预算编制和执行。为使高校的正常运转得到强有力的资金保障,在预算过程中,应细化部门预算,提高各部门预算的准确性,逐步使所有财政资金的支付都有明细预算。杜绝无预算支出,尽可能做到先预算后支出。预算执行要严格把关,专款专用,不得随意改变资金性质和用途。对大额专项资金,及时监控、跟踪,确保预算资金的安全[5]。

(2)改革高校会计核算体系。首先财务人员应加强学习国库集中支付出现的新业务、新方法,了解国库集中支付程序和重要环节。国库支付涉及多个环节,这就要求财务人员不仅要做财务核算员,还要做掌握全局的预算员,避免因对指标不了解造成的预算与支出不相符。

(3)高校在结合本单位会计核算和财务管理要求的基础上,会计科目及代码的设置应尽量同国库集中支付操作系统相匹配,会计核算指标按国库集中支付的要求进行控制。这样,高校财务管理系统会计科目代码与国库集中支付系统的代码达到一致,财务预算指标也能一一对应。

2.加强授权审批控制。一是高校应当加强与零余额账户用款额度相关的票据和有关印章的管理,明确各种票据取得、使用、注销等环节的职责权限和程序,防止空白票据的丢失和被盗用。银行、财政预留印鉴、财务专用章应由专人保管,个人名章必须由本人或授权人员保管,严禁一人保管支付款项的所需的全部印章。二是电算化岗位责任应明确,个人密码个人使用,避免不设密码,或一人担任多个角色,减少不法分子的可乘之机。

3.加强预算外资金的收缴控制。高校预算外资金的主要来源是学生的学费,加强对预算外资金的控制就应建立由财务处、学工处、教务处和各学院组成的收费管理系统。从系统初始化到收费再到集合检查这个过程各岗位应分工明确、互相制衡。实现学生收费系统、教学管理系统、银行信息系统的对接,保证各预算外资金准确、及时收缴。在预算外资金的使用方面应建立专门的审批部门,防止资金滥用和徇私舞弊的发生。

4.避免资金归垫。为保证预算执行的高效、规范,财政部门需要进一步优化项目支出预算管理,尽早下达项目支出预算指标,简化用款计划审核流程,缩短审批时限,尽量在规定的时间内完成审核,保证预算单位及时用款。在预算指标的计划、审核、报批、下达完成后,确保高校项目资金的及时到位,确保项目支出的顺利拨付,才能避免学校垫付资金情况的发生。

(四)构筑信息沟通平台

高校内部控制信息沟通环节是连接内部环境、风险评估、控制活动和内部监督的重要手段。在国库集中支付条件下,高校应要建立与财政、税务、国库、银行等相关部门之间的量和信息网络,实现数据共享、多方对账和多渠道监督的目的。还应在校内建立内部报告制度和反舞弊机制[6]。内部报告制度主要是各部门与两道层之间的沟通,是通过正式的信息沟通方式将信息上传下达,为预算决策和财政资金的使用效果分析等工作提供依据,同时也利于部门之间的互相监督。反舞弊工作有利于教职工对内部控制中出现的问题进行举报,使所有人都能参与到监督工作中,防止徇私舞弊的发生。从内部控制角度来看,高校内部信息与沟通的整体框架如下图4。

图4 高校内部信息与沟通整体框架

(五)完善内部监督体系

国库集中支付条件下高校的内部控制的监督分为内部监督和外部监督。在内部监督方面,应建立以会计、内部审计等部门为主体的监控防线,对财务收支、预算执行等情况进行监督。高校还可在其内部推行 “阳光财务”工程,实现财务信息公开化,公示学费等各项收费标准,接受师生家长的监督。在外部监督方面通过与税务、银行、财政的网络系统的信息沟通,进行多方对账、多方监督。

四、结语

本文结合COSO内部控制理论的基础上,从内部控制的五个构成要素出发,深入分析了高校实行国库集中支付制度后内部控制出现的问题,并以此构建了国库集中支付条件下高校内部控制的基本框架,该内部控制体系对健全完善高校特别是地方高校财政资金的安全监管工作具有一定的现实意义。高校国库集中制度条件下的内部控制的研究是一个新课题,故且作为抛砖引玉,为日后该领域的进一步研究提供参考。

[1]王晓莉.我国高校内部控制体系构建研究[D].山东科技大学,2011.

[2]杨雯雯.高校国库集中支付制度存在的问题与对策[J].当代经济,2008,(10):135-136.

[3]黄雪华.高校实行国库集中支付制度的问题及应对措施 [J].经济师,2009,(7):95-96.

[4]杨 林.高校国库集中支付制度的实施与探讨[J].才智,2012,(17):14-15.

[5]苏 萍.完善国库集中支付内部控制制度建设浅谈 [J].财会通讯,2009,(9):98-99.

[6]钱玲英.高校国库集中支付制度存在的问题及完善[J].产业与科技论坛,2011,(10):108-109.