深入开作展“风四建解设四研促究”报活告动*与干部
——以南京为例

课题组

(中共南京市委党校科社教研部 江苏 南京 210001)

作风就是形象，作风就是力量，党的作风建设是党的建设系统工程的重要内容，包含着党组织作风建设和党员干部个人的作风建设，因此，加强干部作风建设是党的作风建设的重要一环，它体现着党的性质宗旨，关系着党的形象，关乎干部的精气神和执行力。

一、干部作风建设是成功开展“四解四促”活动的重要保证

为了全面贯彻党的十七大和十七届四中、五中全会精神，深入贯彻落实科学发展观，坚持党的群众工作路线，2011 年5 月江苏省委决定在全省开展以建立领导干部基层联系点、入村住户调研为载体，以“了解民情民意、破解发展难题、化解社会矛盾，促进干群关系融洽、促进基层发展稳定、促进机关作风转变”为内容的“三解三促”实践活动。通过“三解三促”活动，转变干部作风，密切党群关系，切实加强新形势下群众工作;坚持党性修养，锤炼干部敢于负责、敢于担当的精神气质，推进工作落实。2012年江苏省委决定拓展这一做法，将领导干部下基层活动实现“三个全覆盖”，即县处级以上党政干部全员参与全覆盖所有村(社区)、联系全覆盖、有重点信访案件地区落实领导包案全覆盖。南京市在贯彻落实省委文件精神的同时，结合市情，进一步深化拓展为“四解四促”，即“了解民情民意、破解发展难题、化解社会矛盾、力解机制束缚，促进干群关系融洽、促进基层发展稳定、促进机关作风转变、促进机关执行力提升”。为了配合“四解四促”活动的开展，南京市专门颁发了《关于开展领导干部下基层活动的意见》(宁委办发〔2011〕33 号)。希望通过开展领导干部下基层活动，进一步加强机关作风建设和党员干部作风建设，为南京市在全省“两个率先”中带好头，为争当“科学发展第一、改革创新第一、和谐稳定第一”和创建“党的建设先进市”提供坚强保障。

扎实有效地开展“四解四促”活动需要以干部作风建设为基础。“四解”是目前困扰南京经济社会发展的难题，是南京率先实现基本现代化必须加以破解的问题。破解“四解”难题需要解决的问题与使用的方法较多，但是“四促”是破解“四解”问题的切入点和有力抓手。其中，“促进基层发展稳定”是破解“四解”问题的前提，因为解决问题和谋求发展需要一个稳定有序的经济社会环境;“促进干群关系融洽”是实施“四解”活动的目的，意在通过干部走入基层，密切党群、干群关系;“促进机关作风转变”是破解“四解”问题的内在保证，需要各级干部拥有良好的精神状态和工作态度;“促进机关执行力提升”是解决“四解”问题的着力点，是组织纪律性和思想作风建设的全面反映。从“四促”自身来看，搞好干部作风建设是促进基层发展稳定、干群关系融洽、机关执行力提升的基础与保证。由此可见，破解四解难题，解决四促问题，要立足干部队伍，从干部作风建设抓起。

强劲有力的干部作风可以有效地推进“四解四促”的落实。俗话说，“火车跑得快，全靠车头带”。干部是一个地方经济社会发展的策划者、指挥者与落实者，一个具有思想作风纯正、学习作风勤勉、工作作风踏实、领导作风正派、生活作风健康的干部队伍，往往有着较强为人民服务意识，能时刻把群众冷暖挂在心中;有着较强的沟通能力，能赢得群众信任;有着较强的学习能力，能不断总结人民群众的实践创造;有着较强的自律能力，能营造健康有度的生活氛围;有着较强的执行能力，能有效地贯彻执行党委政府决策。可以说，打造作风优良的干部队伍是有效落实“四解四促”的基础与关键之一。

二、新形势下南京干部作风建设的成绩与困境

( 一) 近年来南京市干部作风建设的历时演进与成绩

机关作风是干部作风的外显，也是干部作风建设的抓手，南京市委、机关工委十分重视干部作风建设。自1991 年始，南京市每年农历新年之后，第一个全市党政机关会议就是机关作风建设大会。起初机关作风建设只在工商局、物价局、财政局等少数单位进行试点。在试点的基础上，1993 年开始在全市范围内开展“开门评议机关”活动(此时的“开门评议”主要还是在机关内部进行)，通过加强机关作风建设，促进全市干部转变工作作风、改善政务环境、优化政府服务。进入新世纪，为了配合服务型政府建设，2001 年南京市委政府下发了《南京市市级机关开展“开门评议机关、强化作风建设”活动的通知》，决定在全市党政机关推行“万人评议机关”活动，把“请人民评判”作为进一步推进机关作风建设的有力举措。这项活动开展至今，如今的“万人评议机关”活动已经走上了制度化、规范化轨道，并不断完善并成熟起来。总的来看，近年来南京市干部作风建设具有以下特点:一是，思想重视，将干部作风建设作为市委重要工作来抓。不仅将机关作风建设大会作为每年春节后第一个全市大会，而且在每年度内至少召开三次专题会议研究、布置和落实有关问题。二是，建章立制，规范干部作风建设。通过建立诸如干部谈心、干部廉政档案等制度，用制度规范行为、规范用权。三是，建立专门工作机构，统一组织实施。成立南京市作风建设领导小组，下设两个常设性机构，即作风办公室和效能办公室，分别设置于市机关工委和市纪委(监察局)，负责日常组织、管理和实施全市作风建设工作。四是，构建起“四位一体”工作格局，即“以人民评判为导向、以处室作风建设为基础、以机关作风建设与行风建设有机结合为平台、以市区两级机关作风建设联系为支撑”，通过作风建设工作长效机制的建立与运转，不断推进干部作风建设与好转。除此之外，南京市还采取多种方式促进干部作风建设。如2011 年南京市开展领导干部“进村住户”，与村民同吃同住同劳动，了解基层群众意见和建议，帮助解决群众生活中的问题。2012 和2013 年，南京市机关工委开展领导干部下基层“四解四促”、“百个单位走访”等活动，深入开展大调研、大走访活动，切实转变领导方式和干部工作作风，密切与人民群众的联系。当前全市上下正在开展以“为民务实清廉”为主要内容的党的群众路线教育活动，通过“反四风转作风，抓落实强执行”等扎实有力的干部作风建设，为了南京市经济社会发展提供了良好的保障。

( 二) 新时期南京市干部作风建设中存在的困境与挑战

课题组通过调查问卷(发放问卷262 份，回收248 份，实际有效241 份)、实地走访和个人访谈等形式开展调研活动。调查结果显示，当前南京干部作风建设总体上是积极向上的，坚定信念、廉洁奉公、生活情趣健康，自身形象好，在群众中有威望、有感召力、说服力和凝聚力。但是，调查结果也显示少数干部的思想、组织、工作、领导、生活等作风状况，与落实“四解四促”还有不相适应的地方，主要存在以下问题:

1.世界观价值观有所动摇，信念不坚定思想不纯洁。思想观念是行动的指南，世界观价值观则是思想观念的内核。目前南京市干部作风建设中出现了以下的趋势。调查显示，只有54.2%的干部对共产主义抱有信心，36.4%的干部质疑中国特色社会主义会取得成功。在问及“您工作的最终价值”时，62.3%的干部选择“为党和国家作贡献”，30.6%干部选择为了“实现个人价值”，7.1%的干部选择“为个人的社会地位和财富”。这些调查结果表明，目前一些旧有的、落后的世界观价值观在干部头脑中逐渐回潮，有些部分干部理想信念发生了动摇，甚至少数干部不信任共产主义、不认同中国特色社会主义。有些干部为人民服务宗旨、公仆意识逐渐丧失，当官意识和官本位思想膨胀，“官念强”、“官瘾大”、“官味足”、“官气重”，不愿做事、不求为人，只求做官。

2.学习动力缺乏，学习兴趣不高。调查表明，一些干部对学习与工作之间的关系认识不清。在问及“您经常读书学习吗”时，65.3%的干部选择“很少看书”，23.5%的干部选择“阅读通俗读物”，11.2%的干部选择“阅读专业性书籍”。在问及“您认同读书学习能提高工作能力”时，只有57.7%的干部选择。这些表明部分干部对学习重要性认识不够，凭经验工作成为一种习惯;有些干部学习兴趣不足、情趣不高，动辄以工作繁忙为理由逃避学习;有些干部不认真学习理论，没能以实践促进学习，以学习带动实践发展。

3.群众观念不强，工作懒散漂浮。在问及“为了开展工作，您经常接触群众”时，作出肯定回答的只有23.3%。在问及“您是否经常开展调研”时，回答“经常”的只有20.4%，在问及“您是否亲自参与调研”时，回答“是”只有43.6%。这些反映了部分干部工作脱离实践、脱离群众;有些干部不愿了解民情民意、工作不调研、不咨询、不接地气，凭经验决策、拍脑袋决策。

4.形式主义流行，官僚主义仍然存在。有些干部领导服务意识不强，有些干部成天泡在文山会海之中，习惯于以文件落实文件，以会议落实会议;有些干部工作只讲形式，忙于迎来送往，一步不少走程序，一丝不苟走过场;有些干部不能扎实推进工作，奉行着“会干不如会说，实干不如巧干”观念;有些干部不能以身作则，不按原则办事，模范带头作用不突出;有些干部工作浮于表面，联系群众嫌贫爱富，深入实际“坐车看花”。

5.追求奢侈消费，生活情趣不高。随着物质财富不断丰腴，有些干部人生观发生扭曲，拜金主义、极端个人主义等思想严重;有些干部消费观发生蜕变，贪图享受，放纵物欲，羡慕奢华生活，追求高档消费;有些干部生活立场动摇，经不住金钱诱惑，以权谋私、权钱交易。

三、新形势南京市部分干部作风失范的原因剖析

目前南京少数干部作风中存在的问题，与深入开展“四解四促”活动存在不适应、不协调的地方，需要查找原因，便于寻找对策。从总体来说，干部作风深受到特定时代经济、政治、文化和社会发展总体状况的制约和影响，文化传统、社会环境、体制机制等都会对干部作风造成一定的影响。

( 一) 传统官场文化是干部作风失范的文化根源

一定的社会文化心态是会影响人们的思想观念与作风的。我国在长达两千多年的封建社会中形成了特权思想、等级观念、官僚主义、唯上不唯下、官官相护的官场文化。我国政治学史家王亚楠就曾指出，“中国仕宦的做官发财思想是中国特殊官僚封建社会的产物，做官被看成发财的手段，做大官发大财，做小官发小财”［1］建国以后，党和国家花了大力气对封建主义的陋规习俗进行了清除，然而官场文化却根深蒂固，其影响尚未肃清，在一定时期一定环境下还会表现出来，并呈现出顽强的文化惯性。改革开放以来，伴随着传统文化热的兴起和市场经济体制的初步建立，“官本位”、做官发财等观念又在干部队伍内复活，致使以权谋私、官僚主义、脱离群众、高高在上等现象在少数干部身上出现。

( 二) 转型期社会变迁是干部作风失范的社会诱因

当前我国正处于现代化进程之中，社会诸多领域发生了深刻变化。社会结构的转变引发了社会心理的变换，带来了干部作风的变化。南京作为全国发展比较快的城市，伴随经济体制深刻变革和利益格局深刻调整，思想观念呈现多元特色，社会地位出现分层，利益诉求趋向分化，这些使得不少干部面临着社会身份的确定、利益选择和利益指向的新考验，在一定程度上促使干部价值观和人生观出现偏差。

( 三) 自由市场的痼疾是干部作风失范的经济机制缘由

市场经济是自由主义理念所催生的产物，市场机制具有配置资源、推动生产力发展的先天优势，但也有着致命的痼疾。滥觞于近代西方社会的自由主义和市场经济，引发了近代社会的结构转型:首先，在个人与社会的关系，自由主义主张个人独立于社会，个体是考察一切问题的前提与立足点。职是之故，个人主义压倒了整体主义(集体主义)，社会公众会患上了“唯私综合症”。其次，在权利与义务的关系上，自由主义更加偏爱权利，关心个人权益，而淡化公民的责任与义务，出现追逐“应享权利”的社会景观。再次，竞争是自由市场经济的内在法则，然而过渡强调竞争，又会导致社会的撕裂，而弱化了合作、互助和多赢的价值观念。社会主义市场经济本身就是要利用社会主义制度规制自由市场的天生缺陷，然而不得不承认的是市场经济某些痼疾在当前并没有得到有效的规避，它影响着当下每个中国人，包括领导干部。于是，干部作风中出现的公仆意识淡化、党群干群关系弱化、以权谋私等现象就不难想象了。

( 四) 现代官僚制是导致干部作风失范的行政体制原因

近代以来，人类社会出现了私人领域与公共领域、私人利益与公共利益的分野。现代官僚体制决定了干部(公职人员)具有双重身份和双重人格，即作为个体性的公民，干部有自身合法利益诉求;作为公职人员，干部要维护国家和社会的公共利益。从官僚制设计的初衷来看，干部要在公私不同领域扮演着不同的角色，要严格界分私人利益与公共利益而不能混同。然而，日常行政管理实践中掌握公权力的干部，常常游走私人利益与公共利益之间，容易淡忘自己是公共利益维护者的身份与角色，出现公权私用、与民争利等现象。

( 五) 全球化浪潮是干部作风失范的外部原因

自上个世纪80 年代以来，全球化浪潮席卷全球，深刻地影响着我国的经济社会生活，对干部作风建设也有着一定的冲击。一是，随着通讯和互联网技术的发展，西方生活方式不断渗入进来，物质主义、感官主义、享乐主义也随之进入我国，在一定程度上导致干部队伍中出现追求奢华生活，追求享受之风。二是，全球化潮流带来了不同的文化观和价值观的碰撞，容易造成价值相对主义，导致少数干部思想动摇，理想信念不坚定，甚至对共产主义、中国特色社会主义道路产生疑虑与观望。

( 六) 政府主导型改革模式是导致干部作风失范的发展模式原因

基于中国国情和追赶型现代化战略，我们的改革呈现中国特色:一是政府主导型改革，政府控制大量经济社会资源，采用受控式市场模式发展经济，实现“时间压缩”式的现代化追赶战略;二是以增量改革为主、存量改革为辅的改革模式，使得政治体制还保留较强的计划经济时代的模式。这种改革模式使一些干部利用手中掌控的大量资源，设租寻租，谋求自身利益，成为既得利益者，与群众渐行渐远，从而导致部分党群关系、干群关系疏离化。

四、改进和加强干部作风建议，有效推进“四解四促”实践活动

干部是一个地方经济社会发展的重要人力资源，干部作风建设好坏直接影响经济社会发展。我们认为，要从以下方面做好干部作风建设，才能较好地将“四解四促”活动落到实处，获得其应有的效果。

( 一) 强化教育：筑牢干部作风问题的基础

良好作风需要教育作基础。教育对作风建设不是万能的，但缺乏教育却万万不能，为此，要做好以下方面的教育工作。一是，强化公共性教育。个体性与公共性是人类社会中两种价值取向，一个良序的社会应该是公共性与个体性的适度平衡。然而随着公民权益意识觉醒，社会公众和一些干部个体权益意识不断强化、公共利益不断淡化，甚至出现只谈权益不谈义务责任的“极化现象”。干部是从事公共事务管理者，其职业伦理要求干部必须以实现和维护公共利益为宗旨。因此，要在干部中不断强化公共意识教育，树立为人民谋福利、甘做人民公仆的思想观念。二是，强化责任意识教育。现代公民理论要求既要保护公民权利，又要公民尽应尽的义务，实现两者真正的统一与平衡。因此，从公民视角来看，要强化干部的权利与义务相统一的意识教育;从公职人员视角来看，要加强干部的权力与责任相统一的意识教育，“权力对于执政者而言，是一种责任，执政者要对政体利益负责”。［2］三是，强化廉政教育。风清气正、廉洁高效是干部作风建设的重要内容，也是干部为政之德的重要要求。针对当前干部官德失范的现象，要强化干部廉政教育。通过学习、教育和党性锻炼，逐渐把廉政自律内化为自己的自律素质、自觉意识，从而指导自己的职业行为。四是，保持良好的精神状态，强化干部执行意识教育。精神状态是干部作风的重要标志。只有真正地解决好干部理想信念、信仰信心，干部才能有正确的世界观价值观;只有真正弄清楚当干部是为什么、当干部是做什么等问题，干部才会有高度的党性修养和政治觉悟;只有彻底明确“我是谁”、“为了谁”和“依靠谁”的问题，干部才能弄清自己的身份和职责，这样才能保证干部有积极向上、开拓进取的精神状态，才会形成求真务实、脚踏实地的工作作风。执行是政策落实到位的最后一环，也是较为关键的一环，要通过干部作风建设，不断强化执行意识教育，让干部自觉养成“解决问题不过夜、雷厉风行抓落实”的工作作风。

( 二) 完善制度：强化解决干部作风问题的保障

良好作风需要坚实制度作保障。“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”［3］制度建设是干部作风建设的重要保证。为此要做到:一是，完善民主集中制。民主集中制是党的根本组织原则，也是党的群众路线的体现。在新形势下，坚持和完善民主集中制，对于优化党员干部作风建设尤为重要。具体来说，要完善民主决策机制，健全重大决策的议事规则，扎实推进重大事项事前公示制度、听证制度、专家咨询论证制度，摆脱“一把手”、“一言堂”的现象。二是，完善问责制度。问责的前提是公开干部作风情况，让社会公众知情干部作风状况，如果社会公众不知情，就无法知道哪些干部对社会公众负责，哪些干部没有对公众负责，就无法追究其作风失范行为。三是，构建干部作风制度落实体系。邓小平同志曾就作风与制度的关系指出，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”［4］为此，必须要通过加强制度建设，抓住干部作风建设的难点热点进行制度创新，努力建构用制度管权、按制度办事、靠制度管人的干部作风建设长效机制，形成科学合理、完整严密、切实可行的制度体系，为干部作风建设提供制度保障。

( 三) 有效监督：抓住解决领导干部作风问题的关键

有效的监督是干部作风建设长效机制建立的关键。不受制约监督的权力，往往会造成干部作风失范。为此，必须综合运用各种监督形式，对干部实现有效的监督，确保权力在阳光下运行，才能保证干部在政治上的清醒坚定和思想道德上的纯洁。一是，建立健全异体监督和全过程监督。目前南京市干部监督体系既存在着同体监督，也存在着异体监督。同体监督是一种内部监督，监督主体与监督客体属于同一系统。由于监督主体与对象在诸如系统权力、利益和人情等方面存在着密切联系，在实现监督时往往还存在着“拔出萝卜带出泥”，把监督主体自身牵扯进去，所以监督者往往瞻前顾后、避重就虚，从而影响了监督效果。异体监督是一种外部监督，监督主体与客体存在于不同单位，没有多少利害、人脉关系，因此监督较为有力。我们认为在加强党内监督、监察监督、人大监督、政协监督的同时，更要加强媒体监督、社会监督和公民监督等异体监督。二是，加强各种形式对干部作风的联合监督。干部作风监督工作是一项复杂的系统工程，只有发挥各种监督力量，建立严密有效的监督体系，形成监督合力，才能把优化干部作风建设落到实处。为此，必须拓展纪检监察渠道、理顺人大政协的监督渠道，完善群众监督，完善巡视工作、问责工作、干部作风定期分析，要发挥审计部门对领导干部做好经济责任审计，信访部门做好干部监督信息的收集、整理和分析，组织部门把干部监督工作纳入干部培育管理之中。综合运用各种监督手段和方法，形成监督合力机制。

( 四) 不断创新：适应解决领导干部作风问题的新要求

以改革创新精神推进干部作风建设是中国特色社会主义事业的要求，这就要求我们保持清醒头脑，不断推进干部作风建设的理论创新、制度创新和实践创新。一是，探索干部作风建设新理念。干部作风建设的实践没有止境，理论创新也没有止境。南京小康社会的建成、幸福南京的建设，需要各级干部攻关克难;打好“三大攻坚战”，需要各级干部凝心聚力。面临着这些实践任务，南京市各级干部要在实践中不断创新作风建设理念，切实转变干部作风、密切联系群众，始终发挥引领和推进南京经济社会发展的领导作用。二是，创新干部作风建设新内容。干部作风建设也有个与时俱进的问题，胡锦涛在中纪委十七届第七次全体会议上的讲话中，强调要在各级领导干部中大力倡导“新八个方面”良好风气。十八大之后，中央颁发了“改进工作作风、密切联系群众”的八项规定和六项禁令，南京市相应出台了“两个一律”。实际上这些都是对干部作风建设内容的创新与发展，要将其作为新时期干部作风建设的新内容新要求来加以贯彻落实。三是，拓宽领导干部作风建设新路径。作风建设效果好与坏往往取决于采取作风建设的具体方式和路径，新形势下作风建设实践要解放思想、开动脑筋，不断创新新路径。例如南京市江宁区农业局在干部作风建设中，联系四解四促活动，不断拓展作风建设新路径，通过建立局领导联系点制度、科站服务对接点、实施科技入户工程、开展涉农服务、集中力量深入基层、农户，开展培训班、接受电话咨询、组织田头授课等路径，不断优化干部作风建设，密切了党群关系和干群关系。

［1］王亚楠. 中国官僚政治研究［M］. 北京： 商务印书馆，2010.58.

［2］秦树理. 西方公民学［M］. 郑州： 郑州大学出版社，2008.4.

［3］塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］. 北京：商务印书馆，1989.12.

［4］邓小平文选： 第2 卷［M］. 北京： 人民出版社，2002.328.