以民意引领现代警务机制创新的路径探析

胡新祥

(广东警官学院 治安系，广东 广州 510232)

在我国经济社会转型、政治体制改革的重要节点时期，为构建平稳、有序、和谐的社会治安环境，为改革开放保驾护航，公安部及时提出以民意引领警务机制创新的要求。全国各地各级公安机关正就此如火如荼地展开，但因认识和路径的差异，所以成效也各不相同。本文就以民意引领现代警务机制创新的路径作一探讨，以求教于大方。

一、正确把握民意引领现代警务机制创新的前提

(一)安居乐业是中国社会的主流民意

通常所说的民意，是指社会大众对某一社会问题或现象集中表达出来的具有多数一致性和时间上的持续性，并具有对事态产生强烈影响的意见、态度、情绪和干涉意愿的总和。从这一含义可以看出民意首先是反映了多数人的意愿且这种意愿具有一致性和时间上的持续性，其次是它对事态的发生、发展具有强烈的影响性。改革开放以来由于我国政治体制改革滞后于民主法治社会的进程，所以传统的民意表达渠道不宽畅，难以顺达。近年来以互联网为纽带的新兴传媒大大改善了公众直接表达意愿的被动局面，网民可以通过网络论坛、BBS、博客、微博、QQ群和跟帖等直接把自己的观点、想法和建议通过网络直接表达出来，形成网络民意。网络民意起到了促进政府依法行政、加强社会管理、监督政府的重要作用。网络民意与传统民意在内容上并没有本质的区别，只是表达的方式、渠道和时效不同而已。但是，我们要清醒地认识到网络民意是一把双刃剑。在有利于改进政府工作，推进民主政治建设的同时，也给各种虚假言论、不实言论和恶意言论提供了温床，给政府法治权威、社会稳定和经济发展带来不利影响。从近年的情况看它主要体现在:一是网络民意仅代表了部分人的观点。中国互联网络信息中心2012年1月16日发布的《第29次中国互联网络发展状况统计报告显示》，截止2011年12月，中国网民规模达到5．13亿。全国新增网民5580万，互联网普及率较上年提升4个百分点，达到38．3%。从国务院新闻办公室2010年6月发布的《中国互联网状况》显示，截止2009年底，东部地区互联网普及率远高于西部地区，城市网民总数远超过农村网民数，这说明网络民意带有地区和城市偏向，网民们对特定问题表达的所谓“主流民意”或许只能代表部分人的意见。二是近年来网络民意的现实说明有虚假成分，同时有些所谓的“民意”是一种炒作行为。这就必然会给社会带来负面影响，进而影响政府的决策和管理。三是不良的网络民意给少数不法分子塑造范例，形成恶性循环，同时利用社会生活中的不良心态借助网络加剧社会矛盾的冲突与对抗。

当前中国社会的主流民意是安居乐业。一种安定、安宁、安全的社会生活环境是广大群众的热切期盼。因此，公安机关依照法定的职责，通过创新现代警务机制来满足广大群众的关切和期盼是责无旁贷。

(二)群众的关切与现代警务工作的差异

客观地说近年来公安机关及其广大民警在维护社会稳定、打击违法犯罪、管理社会治安、服务民众方面夜以继日、呕心沥血，取得了有目共睹的成效，但为什么群众对公安工作仍然满意度不高?笔者认为，主要原因有:一是一些地方政府和公安机关的领导人以自己的长官意识主导民意。实事求是、群众路线不仅在过去是我们党克敌制胜的法宝，也是我们建设文明、法治社会攻坚克难的法宝。众所周知，尊重民意是现代社会的基本特征，近年来党和国家一方面通过制定法规和政策保障民意在国家政治生活中的地位和作用;另一方面党和国家领导人也用自己的言行起着引导和示范作用。但是一些地方公安机关和公安工作的一些环节，民意常常处在“摆花瓶”的尴尬境地。个别地方、个别事件甚至不惜用造“假民意”的办法来推行“武断的官意”。如个别地方的社会治安秩序混乱， “两抢一盗”案件高发、交通秩序混乱，盗卖儿童案件时有发生、制假贩假突出，但公安机关对外则宣传当地是社会稳定、秩序井然。二是执法不规范、群众满意度低，主要表现在:第一是的执法主体和程序不依法定要求;第二是依法应当公开的警务工作不公开、不透明，群众未依法享有知情权、参与权、建议权和监督权;第三是执法不廉，办人情案、关系案、金钱案、权钱交易、贪赃枉法;第四是执法办案效率低，质量有待提高。一些大要案件如果是上级督办或已形成强烈社会反响的，则全力查破，而有些案件久立不破。一些犯罪嫌疑人长期潜逃未抓捕归案，大量的小案和治安案件未引起足够的重视。经济领域的犯罪高发，严重影响群众的经济生活等;第五是群众工作虚多实少，警民关系距离较大。新形势下，群众利益主体多元，利益格局多样，在旧的规则体系和警察勤务方式面前就显得警方力不从心，警力捉襟见肘，在缺乏巨大的民力支持、配合下的公安工作，就难以及时有效的管理和调控社会治安，就难以满足不断增长的多层次、全方位的公共安全的需求;第六是公安社会管理科学化水平不高，缺乏积极创新的科学化管理意识，社会管理科学化的内驱力不足，因而导致在解决人民群众反映强烈影响社会和谐稳定的突出问题上未取得突破性进展。

从上述分析不难看出，要解决上述问题，惟有通过以民意引领加快现代警务机制创新，全面提升公安工作水平，以实际成效兑现对人民的庄严承诺。

二、以民意引领现代警务机制创新的路径

(一)现代警务机制创新的理念

必须始终坚持以人为本、执法为民的理念。公安机关的性质和职能决定了公安工作和人民警察必须贯彻全心全意为人民服务的宗旨，公安机关和人民警察没有自己的特殊利益。在社会管中应做到以社会公共利益为核心，尊重广大人民群众利益诉求，贴近群众、关心群众、一切为了群众，注重和强调服务，密切警民关系。

公安机关的资源是有限的，要想发挥公安资源的效益最大化就必须提升公安社会管理的科学化、法治化水平，坚持有法必依，执法必严，违法必究的法治精神，保障公民和社会组织的合法权益，净化社会治安环境，增强公众安全感，促进社会和谐稳定。

(二)创新现代公安科学决策机制

1．拓展、顺畅民意表达渠道。一是建立完善民意与警务互动广场;二是建立完善创意警务机制;三是完善民与警、警与警的面对面、键对键交流沟通机制。以民意引领公安科学决策的主要内容有:1)辖区群众对民生关注的热点、焦点和难点问题;2)辖区社会矛盾纠纷的情况;3)辖区突出的社会治安问题;4)群众对公安工作的认同度和公信力;5)基层公安单位和民警所能接受的程度;6)公安机关所能调动运用的资源及其效率和效益。

实现现代公安决策创新的路径有:一是各级公安领导者要大兴调查研究之风。走访、大接访仅仅是调查研究之一种方式而已，要切实改变泡在会议、文件、汇报会里的闭门造车的决策风气;二是运用好“三网”——互联网、公安网和政府行政管理网络，及时了解掌握辖区民生、民情和民意;三是利用 “三眼”——人眼、天眼(GPS)、电子眼 (视频监控)，提升公安领导者信息指导决策的能力和水平。

2．善用综合手段提升综合治理能力与水平，加强社会管理创新，这些手段包括法律手段、行政手段、专业手段、科技手段和社会化手段。

3．以民意引领加强警务公关。在新形势下，公安机关必须要注重开展对意见领袖公关、对社会精英公关、对大众公关、对媒体公关、对网络公关，及时引导民意，消除隔阂，减少误会，化解对抗与冲突。如深圳市坪山新区公安分局党委从转变警务观念和作风入手，以民意为导向，以群众的关切为切入点，以群众满意度为目标制定了警队定期研判评估机制，建立常态化的督导手段、奖惩分明的绩效考核机制、执法过错纠错制度等机制提升公安机关的公信力和满意度。在2010、2011年度坪山新区管委会的职能部门和深圳市公安局绩效考核中连续两年获得“人民群众最满意单位”殊荣。

(三)创新规范严格，公平公正的执勤执法机制

1．加快完善公安执法岗位标准、执法业务标准、执法裁量标准、执法监督标准和执法保障标准。

2．完善及时、准确、全面的大情报信息机制。根据“信息工作基础化，基础工作信息化”的要求，一是必须全面整合信息资源，以增强信息警务的效能。切实加强局内局外资源、网上网下资源和市内市外资源的整合;二是完善警情民意搜集、上报机制，提升民警善于搜集内幕性、深层次信息的能力与水平，提高公安机关知微见著的能力;三是加强和完善警情民意研判机制建设。要培养和造就一批优秀的研判人才。重点要加强警情预测性研判、警情动态性研判、警情反思研判、社情民意研判、重点单位和要害部位研判、涉警舆情研判工作。

3．创新精确打击机制，提升公众安全感。一是既要注重抓大要案件的侦破，减少社会震动面，及时有效遏制恶性犯罪，又要注重查破小案，对小案要以快速反应让群众感觉到“警察就在我身边”，以案件办理告知回访制度的落实让群众感觉到“警察在关注我”，以优质的打击处理让群众体会到“警察值得信赖”，以良好警察公共关系的推进让群众认识到“警察需要理解”。二是创新打击经济领域违法犯罪机制。特别要加大打击侵犯知识产权和假药品、假食品和经济诈骗等方面违法犯罪的力度，对经济领域违法犯罪做到快速发现、准确研判、全面布控、适时打击，确保经济安全和人民群众生活安全。

4．创新执勤执法人性化机制，提升人民群众满意度。警务执法人性化主要是针对警察执法过程中漠视人权的粗暴执法而提出的。粗暴执法是影响警民关系，激化社会矛盾的主要原因，也是人民群众反响最强烈的问题。这就要求公安机关强化对人民警察的教育培训，强化对警察执法全过程的监督，特别是要加强媒体和人民群众对警察执法过程的监督，加强对警察执法的总结反思，扬长避短，推陈出新，实现打击是最好的防范，打击是最佳的服务的目标。

(四)创新服务型的治安行政管理机制

1．创新规范化、集约化、开放式、动静结合的社会治安防控体系。实现这一目标的路径是:一是全面整合资源，严密街 (路)面防控网、基层组织防控网、单位内部防控网、物业与居家防控网。二是优化防控方式，第一是建立以巡警为主，开展巡逻防控、专业打击、设卡堵截和清查整治等措施的动态打防方式，重点要在巡、盘、伏、卡、清、收等方面创新;第二是通过社区民警组织指导巡防、联防、保安等群防队伍的防控联动方式;第三是通过治安、交通的视频监控系统，金融和娱乐场所的视频监控系统、与110联网的车载GPS和家居防盗报警系统构成技防网络方式，全面提升技防的效能。第四是建立完善治安志愿者队伍机制。

2．创新社会高危人口管控机制。实践证明，引发社会治安问题的主体绝大多数都是社会高危人员。随着改革开放的深入，人、财、物的流动所涉及的领域、地域都会越来越广，数量也会随之增加，因此，创新高危人口管控机制迫在眉睫。一是加强重点人口管理，对于重点人口要落实“准确列管、分类管理、跟踪考察、帮教转化”的工作要求，全面建立重点人口“十清楚”的台账制度，发现违法犯罪，及时控制和打击。二是加强“虚拟人口管控”。“虚拟人口管控”是公安工作的一个新术语，是指以“网民”以及“网民”在网络上的衍生物—— “网络虚拟身份”为工作客体的全新公安业务。对“虚拟人口管控”的路径主要有:加强虚拟身份的收集工作，建立虚拟高危人群数据库，对重点虚拟身份信息进行行为轨迹跟踪分析。三是创新流动人口管理机制。要以国务院办公厅发布的 (国办发 ［2011］9号)《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》为契机，加快推行居住证制度，提高公安机关登记办证率、摸底排查率、管防控打率和服务满意率。四是完善外国人和境外人口的管控机制。随着中国走向世界，世界需要中国的格局的建立，外国人和境外人员来我国不断增加，为保障国家安全，维护社会秩序，必须创新对外国人和境外人员的管控机制，其路径有:建立统一高效的情报信息联动机制，完善外国人和境外人员入境、住宿的及时、准确的登记录入机制，完善外国人和境外人员的摸底排查机制。五是建立并完善盗卖儿童和拐卖妇女儿童的打击机制。其路径主要有:盗卖、拐卖妇女儿童情报信息机制，协同配合机制，救助服务机制等。六是创新对精神病患者的管理机制。近年来精神病患者扰乱社会治安秩序，危害社会治安的行为不断增加，据中国疾病预防控制中心精神卫生中心2009年初公布的数据显示，我国各类精神病患者人数在一亿以上，加强对精神病患者的管理是各级政府、卫生部门和公安机关义不容辞的责任。

3．创新城乡社区警务机制。城乡社区警务建设是公安工作重要的基础性建设，俗话说基础不牢，地动山摇。城乡社区警务创新的着眼点就是要实现警务、村务、社区事务的无缝对接，把社区、农村警务工作融于社会管理综合治理、社区农村基层组织建设“三合一。”社区民警应在以下几方面创新:为民服务如何“做”，实有人口如何“管”，矛盾纠纷如何“调”，治安管理如何“抓”，安全防范如何“防”，情报信息如何“收”。

4．创新行业场所管理机制。行业场所容易成为滋生违法犯罪的温床，必须严格行业场所的备案制度，全面运用人防、物防、技防相结合，其创新的路径有:在打上要及时;在“防”上做文章，在“管”上出新招，在“控”上讲科学，在“建”上夯根基。保障合法经营，帮助企业发展。

5．创新非政府组织管理机制。非政府组织在我国党政部门一般称之为民间组织，是指不以盈利为目的且具有正式的组织形式，属于非政府体系的社会组织。既包括在我国民政部门的登记过的合法非政府组织，也包括没有在民政部门登记的其他非政府组织。为适应经济社会发展的需要，国家鼓励发展合法的非政府组织。所以，非政府组织将会随着经济社会的发展而不断增加。公安机关必须要辩证地看到非政府组织在社会管理中的积极作用和消极影响，建立并完善对非政府组织的管理机制，最大限度地发挥其积极作用，有效抑制其负面影响。要准确定位，主动融入多元共治格局;创新管理方式，着力提高监督管理能力，提升公安机关对其规范、动态、高效的管理能力。

(五)创新公共安全危机应急处置机制。

在社会转型时期，各种深层次的社会矛盾凸显，但绝大多数的社会矛盾是人民内部矛盾，是经济利益矛盾。因此，新形势下处置群体性事件社会需要理智，执政者需要智慧，执行者需要策略。公安机关创新群体性事件处置机制的路径主要有:一是矛盾纠纷排查调处机制;二是及时、准确的情报信息机制;三是利益冲突协商、谈判、包容机制;四是快速反应，有效处置机制;五是舆情引导、控制机制;六是正本清源的善后机制。

(六)创新社会公共安全风险评估机制。

它包括两个方面:一是社会稳定风险评估;二是大型活动安全风险评估。我国“十二五”规划纲要提出，要“建立重大工程项目和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。近年来，重大项目上马前和重大决策出台前进行社会稳定与经济效益“双评估”的机制已在全国推广。这一机制旨在将维稳关口前移，从源头上预防和化解突出社会矛盾和重大群体性事件隐患。社会安全风险评估的内容主要是合法性、合理性、可行性和安全性四个方面。

(七)创新网络警务机制。

一是完善公安微博群——警务工作新平台，营造警察“粉丝团”和“围脖群”;二是全面建立完善网上社区警务室;三是建立完善网上警务动态、决策听证、预警和资源征用信息发布与沟通机制。

需要注意的是，创新现代警务机制，需要标新立异，但这种标新立异必须符合法律规范，有利于经济社会发展，符合广大人民群众的意愿，有利于提升人民群众对公安工作的满意度。

国务委员、公安部部长孟建柱2012年2月在福建调研公安工作时说:只有及时了解社情民意，准确把握群众所思所盼，才能有针对性做好服务管理工作。要始终把人民放在心中最高位置，立足新起点，抓住新机遇，通过创新，全面提升公安机关维护国家安全和社会稳定的能力水平和核心战斗力。

［1］万军．社会建设与社会管理创新 ［M］．北京:国家行政学院出版社，2011．

［2］人民日报理论部．加强和创新社会管理党员干部学习参考［M］．北京:人民日报出版社 ，2011．

［3］金伯中．民意导向警务与社会管理创新［M］．北京:群众出版社，2011．

［4］王和，寿远景．浙江公安机关加强和创新社会管理理论与实践——第2届“平安浙江论坛”优秀论文集［Z］．杭州:浙江工商大学出版社，2011．

［5］山东治安管理走出创新发展路，人民公安报，2012－02 － 07，www．mps．gov．cn/n16/n983040/ ．．． /3128396．html 2012－2－7