践行马克思主义权力观健全防止利益冲突制度

□钟宪章 唐晓清

(中共辽宁省委党校 党建教研部，辽宁 沈阳 110004)

践行马克思主义权力观健全防止利益冲突制度

□钟宪章 唐晓清

(中共辽宁省委党校 党建教研部，辽宁 沈阳 110004)

在加强执政党反腐倡廉建设中，明确提出“防止利益冲突”的要求，是坚持马克思主义权力观，推动我国党风廉政制度建设与国际社会接轨的重要举措。强调健全“权为民所赋、权为民所用”的防止利益冲突制度，就是按照马克思主义权力观的要求，紧密结合我国反腐倡廉建设实际，借鉴国际社会制度防腐的经验，以完善反腐败国家立法为基础，以加强廉政伦理教育和廉洁文化建设为重点，以健全“三公”领域防止利益冲突制度为突破口，以完善防止利益冲突的管理型制度为保障，把防止利益冲突制度有机融入到惩治和预防腐败体系之中，有效发挥防止利益冲突制度在反腐倡廉制度体系中的基础性、预防性和机制性作用。

权为民所赋；权为民所用；利益冲突；本质内涵；实践路径

党的十八大报告明确了“健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败”的要求，反映了我们党对反腐倡廉建设的规律性认识更加深刻。防止利益冲突制度是当今时代国际社会普遍通行的廉政制度。健全“权为民所赋、权为民所用”的防止利益冲突制度，不是机械照搬国外现成制度，而是从马克思主义权力观的新视角，正确认识防止利益冲突制度的本质内涵、功能属性和实践路径，紧密结合我国国情和执政党反腐倡廉建设实际，把防止利益冲突制度与国家立法有机结合起来，融入到惩治和预防腐败体系之中，贯穿于教育、监督、制度、预防、惩治、纠风等各个环节，通过反腐败基础制度创新，全面提高反腐倡廉制度建设的科学化水平。可以说防止利益冲突制度的建立和完善是一个系统性的、全局性的宏大工程，需要多方面、多环节的紧密链接和配合。

一、马克思主义权力观视角的防止利益冲突制度

“防止利益冲突”是一个涵盖政治学、社会学、行政伦理学等多门学科的复合概念。所谓“利益冲突”，是指国家公职人员的私人利益与其行使公共权力、履行公共职责时所代表的公共利益相冲突、相违背、相矛盾的情境和行为。任何国家公职人员在行使公共权力的过程中，都有可能发生实现公共利益与追求个人利益之间的矛盾冲突。国家公职人员具有两重利益身份，这种行使权力过程中的“双重利益”身份，如果处理得不恰当，则很容易导致权力行为的角色错位，直接表现形式就是公权私用、以权谋私和特权现象。虽然从表面现象看，很多利益冲突现象并不直接表现为腐败，但必须承认，我国政治生活中的许多腐败现象、不正之风、官僚主义、特权现象等问题的背后实际上都有一个共同的根源即利益冲突。[1]从这个意义讲，影响廉政和导致腐败的“罪魁祸首之一是利益冲突”[2]P275。预防公权与私利之间隐含的利益冲突，就需要建立防止利益冲突制度，只有从制度层面进行宏观、整体、系统性设计，才能使防止利益冲突有根本的解决之道。

“防止利益冲突”问题在发达国家的研究要早于中国，很多研究的方法和视角值得我们学习和借鉴。但是国外学者关于“防止利益冲突”理论内涵的概括，是以两个重要假定推论为依据的。一是关于人性恶的假定推论。按照西方行政伦理学观点，任何国家公职人员无论思想境界多么高尚，都不可避免地会受到个人或小团体利益诱惑，陷入某种道德伦理困境。利益冲突就是这种“我们个人自己的利益与我们作为一个公共官员的义务之间产生了冲突。这种冲突包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系；但这些冲突中较典型的是为我们提供了滥用公务谋取私利的机会”[3]P105-106。也可以理解为个人与公共冲突的必然发生，个人资源与公共资源的必然冲突和矛盾。二是关于公共权力腐败可以预防的假定推论。按照这种假定，反腐败的着眼点应侧重事前预防，即预防腐败胜于惩治腐败。由此得出推论，国家廉政法律体系建设必须体现一种基本理念：以防止公权与私利之间的利益冲突为核心，以预防性法规优先于惩戒性法规为保障。防止利益冲突制度就是明确界定公权与私利关系和有效预防权力腐败的基本策略。

综观当代国际社会关于防止利益冲突的法规体系，其侧重点都是围绕上述假定而建立的：一是颁布公共服务伦理法规，强化公职人员“失德即违法”的道德伦理约束效应。如美国的《政府伦理法》、日本的《国家公务员伦理法》、韩国的《公职人员伦理法》、加拿大的《公共服务的价值与伦理规范》等都属于这种类型的典型立法，重点是对公职人员提出防止利益冲突的道德伦理要求，并对利益冲突行为作出相应的行政处罚，把道德和惩罚两种利器结合起来。二是制订防止利益冲突的预防性管理法规，构建廉政风险防控机制。如美国的《利益冲突法》，直接针对公职人员实际或潜在的容易诱发利益冲突的风险行为，确立了从财产申报、财产出售、资本托管、利益回避、利益处置等务实解决利益冲突的各种单项法规。单项法规的制定并不是终点和全部，最重要的是把各项单个的法规结合、链接起来，使各项法规制度相互协调配套，具有整体性功能，最终形成了防控公权与私利冲突的管理制度体系。

国际社会关于防止利益冲突制度的理论分析有其合理性，但应当说，这些分析并没有透过表面现象真正揭示利益冲突的本质内涵。研究健全“权为民所赋、权为民所用”的防止利益冲突制度，首先需要从马克思主义权力观的视角剖析我国社会现实存在的“利益冲突”问题。只有把“权为民所赋、权为民所用”的防止利益冲突制度放在马克思主义权力观的视角下、框架下来分析和研究，我们才能得出适合中国国情的正确结论来。

如何科学认识公共权力，如何正确行使公共权力，这是马克思主义权力观所要回答的根本问题。习近平同志在中央党校2010年秋季开学典礼的讲话中明确指出：马克思主义权力观概括起来就是两句话，权为民所赋、权为民所用。“权为民所赋”，强调的是公共权力的根本来源和基础问题，也即我们党和国家的权力只能来自人民的授权，公共权力从本质上讲是人民赋予的权力。“权为民所用”，指明了公共权力的根本性质和归宿问题，即党的宗旨是全心全意为人民服务，公共权力的属性是服务人民、造福群众，权力行使者始终是人民的公仆。概括起来说，“权为民所赋”和“权为民所用”指明了权力的来源和去向两个根本问题。然而在现实生活中，公共权力是一把“双刃剑”，既可以用来为人民谋利益，也可以为个人谋私利。当公共权力异化为谋取个人私利的工具时，就不可避免地出现公权与私利之间的利益冲突。从马克思主义权力观的视角解读，利益冲突就是一种权力的质变，即用公共权力来谋取个人的私利和特权，其实质是权力异化的一种形式。[4]利益冲突现象背离了党的全心全意为人民服务的宗旨，直接影响人民群众对党的干部和国家公职人员的信任。只要利益冲突现象存在，人民群众就有理由对公共决策的客观性产生质疑，就会对公共权力的合法性失去信心，而且会陷入恶性循环之中。

二、从“权为民所赋、权为民所用”角度把握防止利益冲突制度的功能属性

所谓“权为民所赋、权为民所用”的防止利益冲突制度，就是坚持马克思主义权力观的基本原则，既反映国际社会制度防腐的发展趋势，融会其理论精粹和制度精华，又要适应我国党风廉政建设和国家廉政体系建设的实际需要，体现标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针要求，与惩治和预防腐败体系有机融合的反腐倡廉基础制度。强调突出“权为民所赋、权为民所用”，就是要紧密结合新形势下反腐倡廉建设的实际，科学界定防止利益冲突制度在我国反腐倡廉制度体系中的功能属性，有效发挥防止利益冲突制度的基础性、预防性和机制性作用，真正探索出一条具有“权为民所赋、权为民所用”的防止利益冲突的新路子。

(一)防止利益冲突制度是反腐倡廉制度体系中的基础性制度。尽管多年来有关方面已经相继出台了众多“禁止”和“不准”，例如2010年中共中央制定的《中共党员领导干部廉洁从政若干准则》，其中规定了八项禁止和五十二项不准。但像公车私用、公款吃喝、职务消费等特权现象在现实生活中已演变成为官场积习，所有人都知道这些不对，但仍有很多人仍在心安理得地照做不误。这种习以为常的官场习惯和规则在短时间内只依靠强制惩罚性规定不可能有效得到根本的治理和解决。从制度功能角度看，防止利益冲突制度是对公权与私利的冲突行为作出的一种理念性、原则性界定，属于廉政建设的基础性制度。科学制度是科学理念、科学认识的固化形式。健全“权为民所赋、权为民所用”的防止利益冲突制度，首先就是要把权为民所赋、权为民所用的科学理念融入到基础性制度建设之中，贯穿于所有的廉政制度设计之内，通过对公权与私利冲突行为作出原则性界定，从道德理念和基础制度上堵塞所有公权私用、以权谋私和特权现象的通道。从这个意义讲，坚持“权为民所赋、权为民所用”反腐倡廉道路，健全反腐倡廉制度体系，必须从严格界定公共权力的性质和边际入手，明晰利益冲突的界限，为加强反腐倡廉建设和国家廉政体系建设奠定坚实的制度基础。

(二)防止利益冲突制度是反腐倡廉制度体系中的预防性制度。权力不受约束才导致腐败。科学认识、分析权力与腐败之间的内在联系和转化规律，在权力腐败问题初始形成过程和萌芽状态就予以源头遏制，实现阻断以权谋私的通道、防控廉政风险的效果，是加强反腐倡廉建设的理想境界。从制度属性角度看，防止利益冲突制度并不是直接打击腐败的惩戒制度，而是一种“防患于未然”的预防权力腐败的前瞻性制度。健全“权为民所赋、权为民所用”的防止利益冲突制度，必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，按照用制度管权、管事、管人的要求，建立健全惩治和预防腐败体系，完善、规范公共权力行使和运行的管理制度，防范各种潜在的廉政风险和制度漏洞，减少公权与私利结合的现实机会，有效发挥管理制度的前瞻性和预防性效果。通过完善防止利益冲突的预防性管理制度，形成不想腐败、不敢腐败、不能腐败的有效机制，从源头上最大限度地预防腐败现象的发生。

(三)防止利益冲突制度是反腐倡廉制度体系中的机制性制度。在理论研究中，许多人都把制度等同于机制，认为只要建立了科学制度就是形成了长效机制。这种认识并不正确。从词义上讲，制度和机制是既有区别，又有内在联系的两个不同概念。制度是实体性和程序性规则，意在引导和规范主体行为；机制所注重的是制度之间的内在联系和有机互动，是制度运转的动态形式和内在动力，是一个系统和一套制度体系有效运转的内在机理和整合原理。执政党的反腐倡廉制度建设是一项复杂的系统工程，需要完善内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。从机制建设角度入手，有效发挥制度体系的系统整合功能，形成推动体系运转的内在动力，是反腐倡廉制度建设必须高度重视的课题。从制度特征角度看，防止利益冲突制度并不是反腐败的某种专项制度，而是一个涵盖国家廉政立法、廉政伦理文化建设、公共权力监督制约等诸多领域，涉及利益公开、利益回避、利益处置等多项内容的综合性制度，是从机制建设角度构建反腐倡廉制度体系的重要切入点。健全“权为民所赋、权为民所用”的防止利益冲突制度，必须注重发挥防止利益冲突制度的基础性功能和整合性作用，推动反腐倡廉各项制度之间相互促进、相互协调、相互衔接，以机制创新推进反腐倡廉制度体系建设创新。

三、健全“权为民所赋、权为民所用”的防止利益冲突制度的实践路径

健全“权为民所赋、权为民所用”的防止利益冲突制度，要从当前我国反腐倡廉建设的实际出发，以完善反腐败国家立法为基础，以加强廉政伦理教育和廉洁文化建设为重点，以健全“三公”领域防止利益冲突制度为突破口，以完善防止利益冲突的各种管理型制度为保障，把防止利益冲突制度有机融入到惩治和预防腐败体系之内，贯穿到反腐倡廉教育机制、权力运行监控机制和整个制度体系建设之中，不断提高执政党反腐倡廉建设和国家廉政体系建设的科学化水平。

(一)加强基础制度建设，把防止利益冲突制度纳入法律体系。健全“权为民所赋、权为民所用”的防止利益冲突制度，是加强反腐倡廉制度体系建设的新课题，也是加强反腐败国家立法、科学推进我国廉政体系建设的重要契机。为此，应当把“利益冲突”作为特定的廉政概念引入到法制建设范畴之中，把防止公权与私利的利益冲突作为一项基础性制度，纳入国家廉政法律体系之中，制定专门的《防止利益冲突法》。要按照权为民所赋、权为民所用的要求，把清理各种特权现象作为防止利益冲突的基础性措施，真正做到制度面前没有特权、制度约束没有特殊。基础性制度的建立和完善可以为整个反腐倡廉制度建设起到奠基性的作用。也可以通俗的理解只有地基夯实，才能建立高楼大厦。同时，在加强反腐败国家立法方面，可以借鉴国际社会的经验，“特别是以成文法形式推行防止利益冲突制度的国家，一部法律往往综合了大部分可能的利益冲突事项”[5]的做法，结合我国当前反腐倡廉建设的实际和目标任务，对现有法规制度中共同性、重复性的内容加以重新归纳，形成一部统一的、权威性的防止利益冲突法规制度。在党内反腐倡廉制度建设中，要把健全防止利益冲突制度作为完善惩治和预防腐败体系的基础性制度，有机融入到反腐倡廉建设的各个方面。

(二)充实防止利益冲突培训内容，完善拒腐防变伦理教育体系。健全“权为民所赋、权为民所用”的防止利益冲突制度，加强廉政伦理道德教育培训是重点。我们党历来重视党员干部和国家公职人员的党的宗旨和思想作风教育，同时我们党也十分重视党员干部和国家公职人员的学习和培训工作。加强党性、宗旨和作风教育固然重要，但反腐倡廉教育既要追求思想政治道德的高尚，也应注重教育内容的针对性和实效性，即着眼于党员干部和国家公职人员行使公共权力的道德伦理观念教育。党员干部行使的是人民赋予的权力，国家公职是基于人民委托的职务，对党员干部和国家公职人员应有特殊的道德伦理要求。因此，应结合干部清正、政府清廉、政治清明的要求，制定体现以人为本、执政为民的公共服务伦理法规，建立公职人员合规行政、合法用权、为民服务的政府诚信体系，使国家公职人员权限、职责和行为标准法律化、成文化，形成公职人员“失德即违法”的道德伦理效应。以此为基础，要加强国家公职人员的行政伦理道德观念教育，牢固树立防止利益冲突的廉政理念。在党内教育体系中，要把加强党员干部党性、宗旨意识教育与防止利益冲突教育有机结合起来，把权力观教育与党的群众路线教育有机统一起来，把防止利益冲突伦理培训作为党员干部教育的重要内容，有效推动反腐倡廉常抓不懈，拒腐防变警钟长鸣。

(三)加强廉洁文化建设，营造不宽容利益冲突的社会心理氛围。廉洁文化承担着先进文化的导向功能和作用，具有积极向上的社会心理效应。文化具有潜移默化的影响、渗透功能。在防止利益冲突中，思想文化性要素对人的观念和行为具有独特的价值引导功能。从我国文化的历史传承看，“贪渎文化”在长期的封建社会已经形成根深蒂固的影响。而且这种影响是长期的，也是十分顽固的。在这种传统文化背景下，司空见惯的利益冲突现象并不为社会所不齿，“特权”现象甚至成为许多人羡慕和追求的目标，甚至以拥有特权而感到光荣。为此，健全“权为民所赋、权为民所用”的防止利益冲突制度，应以加强廉洁文化建设为重点，把防止利益冲突制度所倡导的理念和精神渗透到人们的思想观念之内，融入到各行各业的规章制度、市民公约、乡规民约等行为准则之中，使防止利益冲突与人们的日常工作和生活有机联系起来，成为社会生活的基本遵循和人际交往准则。通过大力推进廉洁文化建设，形成积极的社会关注和公民自觉，从社会认知上形成对各种利益冲突行为的“零容忍”态度，创设不宽容利益冲突的社会心理氛围，只有形成这种强大的、稳定的社会心理氛围，防止利益冲突制度才能有社会心理的共识。

(四)以“三公”领域为突破口，深化重点领域和关键环节改革。健全“权为民所赋、权为民所用”的防止利益冲突制度，涉及经济、政治、文化和社会建设的众多领域，既需要有国家立法层面的顶层设计，更应从我国国情和实际出发，紧密结合当前反腐败的形势和目标任务，找准突破口，有针对性地采取制度建设措施，积极推进防止利益冲突制度的有效实施。在发展社会主义市场经济的进程中，公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域是直接关系国计民生、公共权力与市场经济结合紧密的重点领域，也是当前利益冲突现象比较集中、腐败现象易发多发、群众反映比较强烈的关键环节。我们要学会坚持重点论与两点论的辩证法。既善于抓重点，也善于兼顾一般。只有如此我们才能更好的、更富有效率的解决好问题。同时，强调制度设计要找准突破口，认真总结改革开放以来市场化运作过程中的成功经验做法，研究制定地方性防止“三公”领域利益冲突的制度法规，围绕市场领域中容易出现利益冲突现象的重点部位和关键环节，完善市场化运行机制，加强对行政自由裁量权的规范和限制，最大限度地减少体制障碍和制度漏洞，从微观制度建设层面构建防止利益冲突的长效机制。只有通过深化“三公”领域的市场化改革，才能不断推进反腐倡廉制度创新，进而从源头上阻断党员干部和国家公职人员以权谋私的通道。

(五)健全防止利益冲突管理制度，提高制度建设的科学化水平。健全“权为民所赋、权为民所用”的防止利益冲突制度，应把侧重点放在注重预防上，预防为主，预防为上，预防为先。建立和完善科学的利益冲突管理制度，全面推进廉政风险防控机制建设。在防止利益冲突的实践运行中，利益公开、利益回避和利益处置是有效预防腐败的“三驾马车”，需要从机制建设的高度加以有机整合，真正实现防止利益冲突管理制度内容完善、程序严密、相互配套、相互促进。公开是防止腐败的利器，阳光是最好的防腐剂，没有利益公开，防止利益冲突制度无从谈起。要从完善利益公开，特别是财产公开制度入手，赋予财产申报制度明确的法律地位，完善财产公开信息管理系统和相关配套的审核、公示、监测制度，建立财产诚信档案制度，加速推进我国财产公开制度的出台。

我国是“熟人社会”和关系网传统影响根深蒂固的国度，建立利益回避制度是防止影响型利益冲突、阻断公权与私利关系的一种重要管理形式。要从明晰任职回避、姻亲回避、地域回避、公务回避等内容入手，健全党员干部和国家公职人员的利益回避制度，建立利益回避信息档案库，强化对党员干部和国家公职人员的回避约束。例如中共中央2002年通过的《党政领导干部选拔任用工作条例》的第五十三条就严格规定实行党政领导干部任职回避制度。党政领导干部任职回避的亲属关系为：夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系。有上列亲属关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织(人事)、纪检(监察)、审计、财务工作。担任县(市)委书记、县(市)长职务以及县(市)纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的，一般不得在本人成长地任职。民族自治县另行规定。但是我们也清楚地知道，在实际的实践运用过程中还是存在着诸多问题，这些问题都需要科学的、系统的、明确的解决。

利益处置是防止交易型利益冲突、阻断公权与私利联系的基本管理措施。完善利益处置制度，即对党员干部和国家公职人员可能存在的导致利益冲突的资产进行相应处置或委托管理，防止公职人员违反规定参股投资、兼职取酬等问题。在加强利益冲突监管层面，应结合我国实际，建立专门管理党员干部和国家公职人员的廉政风险防控机构，负责行政伦理教育、财产公开申报、利益回避处置、利益冲突认定和查处，以及党员干部、国家公职人员退休离职后的就业审查工作等。通过建立防止利益冲突管理制度的监管机构，真正形成有效防止利益冲突的保障机制。

[1]庄德水.利益冲突视角下的腐败与反腐败[J].广东行政学院学报，2009(12).

[2]马国泉.行政伦理：美国的理论与实践[M].上海:复旦大学出版社,2006.

[3]〔美〕特里·L·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].北京:中国人民大学出版社，2001.

[4]程文浩.中国治理和防止公职人员利益冲突的实践[J].广州大学学报(社会科学版)，2006(10).

[5]任建明.朝着公开透明的方向改进申报制度[N].学习时报，2010-07-27.

(责任编辑：徐国栋)

TopersistintheMarxistviewonpowerandperfecttheinstitutionsforpreventinginterestconflicts

ZHONG Xian-zhang TANG Xiao-qing
(PartySchooloftheCPCLiaoningProvincialCommittee,Shenyang,Liaoning110004)

In strengthening the clean governance of the ruling party,the explicit formulation of “preventing interest conflict” is an important measure for persisting in the Marxist view on power and promoting the party ethics and clean government construction of our country to meet the international standards.To perfect the institutions for preventing interest conflicts as required by “power conferred by the people and power exerted for the people”,we should follow the Marxist view on power,consider the actual circumstance of corruption control in our country,refer to the international experiences in fighting corruption by institutional design,treat the perfecting of anti-corruption legislation as the foundation,the strengthening of clean government ethics education and cultural construction as the key points,the improvement of the institutions for preventing interest conflicts in the three public areas as the handles,and the perfecting of managerial institutions for preventing interest conflict as the guarantee,and combine the institutions for preventing interest conflicts with the corruption punishing and prevention system,so as to effectively play the foundational,preventive and mechanism roles of the institutions for preventing interest conflicts in the anti-corruption institutional system.

power conferred by the people;power exerted for the people;interest conflict;essential connotation;practical approach

D26

A

1674-0599(2013)05-0090-06

2013-07-20

钟宪章(1980—)，男，辽宁本溪人，中共辽宁省委党校讲师，博士，主要从事执政党理论和制度研究；唐晓清(1955—)，男，湖南新化人，中共辽宁省委党校党建教研部教授，主要研究方向为中共党史与党的建设。