强制执行公证与人民调解协议司法确认制度比较研究

■张颖宏 (湖北省武汉市楚信公证处)

随着社会矛盾的日益泛化和复杂化，解决矛盾纠纷的方式也呈现多元化和法律化的趋势，强制执行公证和人民调解协议司法确认制度作为具有法律强制效力的方式无疑在我国社会经济生活与法律事务中扮演着越来越重要的角色。由于公证与人民调解在化解群众矛盾纠纷方面，存在着很好的良性互动，二者相互补充、相互促进，因此人们更多看到的是两者共同之处，往往忽略或者难以分清两者的差异。本文通过对两种制度的异同比较，以期在处理矛盾纠纷的法律实务中既能充分发挥两种制度的各自优势，又能有效加强彼此的协同作用，促进矛盾纠纷的有效解决，维护社会的和谐稳定。

一、强制执行公证与人民调解协议司法确认制度概述

强制执行公证，是指国家公证机构根据当事人的申请，对于追偿债款、物品的文书，经审查核实认为无疑义的，对债权文书进行公证，并依法赋予其强制执行效力，债务人不履行债权文书规定的义务时，债权人即可不经过诉讼程序，而直接向有管辖权的人民法院申请强制执行的证明活动。强制执行公证，通常被称为有强制执行效力的债权文书公证或被称为赋予强制执行效力的债权文书公证，是公证机构公证事务的一项主要内容。其主要解决债权人和债务人之间的矛盾纠纷，债务人已经作出了同意对其进行强制公证的承诺，但在实际履行义务时并没有完全按照具有执行效力的债权文书的约定去履行，债权人就可以提请公证机构依法出具强制执行证明。

人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。人民调解协议的“司法确认”即指当事人在人民调解组织的主持下进行协商，达成合意，并将合意制作成调解协议后，向人民法院提出确认请求，由法院启动司法审查快速确认程序，对协议内容进行合法性审查，符合确认条件的，则以人民法院有关法律文书的形式固定调解成果，赋予其法律强制力。在新时期被称为“化解矛盾纠纷第一防线”的人民调解协议司法确认制度，为人民调解工作提供了有力的支持和保障。

二、强制执行公证与人民调解协议司法确认制度的相同之处

强制执行公证与人民调解协议司法确认制度本质上都是依双方当事人申请赋予债权文书或纠纷解决协议以强制执行力的制度。从两者的目的意义、赋予强制执行力的文件类型、适用前提、督促义务履行等方面看，具有诸多相同之处。

(一)具有节约司法资源的共同目的

赋予强制执行效力的公证文书以及执行证书同时具有法定证明效力和强制执行力。当债务人未完全按照公证文书的约定履行义务时，债权人不必经过诉讼、仲裁等争议解决程序，而依法申请法院强制执行，直接进入强制执行程序。这样不仅有助于债权人如期实现权利，同时更重要的是，它有效地避免了不必要的诉讼案件进入法院审判程序，节约了大量的司法资源，起着疏减讼源的作用。经过司法确认机制审查确认的人民调解协议，与赋予强制执行效力的公证文书一样具有强制执行效力，这就避免法庭开庭、审判等复杂的程序，既节约了时间，又使纠纷得到了彻底的解决。同时，使得人民调解制度的利用率在一定程度上得到了提高，人民群众对调解制度更加信任。

因此，从两种制度的目的意义来看，这两种制度都具有减少诉讼和仲裁案件，减轻法院和仲裁机构的负担，节省司法资源的作用。

(二)强制执行文书同属于合同类型

强制执行公证与人民调解协议司法确认制度所赋予强制执行力的文书都属于合同类型的文书。我国《公证法》第37条规定：“对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书，债务人不履行或者履行不适当的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。”对“债权文书”这一法律概念，从广义上看，“债权文书”应是指用于确定和记载发生于两个以上当事人间的债权债务关系的法律文书，其表现形式既包括双方当事人共同签订的合同，也包括由一方当事人单独出具的借条、欠条、确认书等可以体现、确认债权关系的法律文书。当前，公证人员理解的大多是指广义的“债权文书”，在公证业务实践中也办理了大量的借款合同、租赁合同、买卖合同等双务合同性质的具有强制执行效力的债权文书公证。

我国《人民调解法》第2条规定：“人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”从这条规定可以推知，人民调解协议是指在人民调解委员会的主持或组织下，发生民事纠纷的双方当事人通过协商达成解决该纠纷的合意。因此，可以将人民调解协议理解为双方当事人在互相让步的基础上所形成的解决彼此间民事纠纷的合意。这种合意即为合同类型的文书。2002年最高人民法院出台的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》(以下简称《若干规定》)第1条规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”

(三)适用的前提条件是均需当事人自愿提出申请

当事人自愿提出申请，是强制执行公证和人民调解协议司法确认制度适用的前提条件。从强制执行公证的定义来看，所谓强制执行公证，是指国家公证机构根据当事人的申请，对于追偿债款、物品的文书，经审查核实认为无疑义的，对债权文书进行公证，并依法赋予其强制执行效力，债务人不履行公证文书规定的义务时，债权人即可不经过诉讼程序，而直接向有管辖权的人民法院申请强制执行的证明活动。强制执行公证定义明确表明，只有根据当事人申请，公证机构才可以对符合条件的债权文书进行公证，赋予强制执行效力。对于债务人不履行公证文书规定的义务，依照《公证法》第37条规定：“对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书，债务人不履行或者履行不适当的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。”可见，公证的债权文书要被执行，也是要由当事人主动提出申请。

对于人民调解协议的司法确认，也必须由当事人提出申请，《人民调解法》第33条规定：“经人民调解委员会调解达成协议后，双方当事人认为有必要时，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。”

(四)均能有效督促当事人履行义务

强制执行公证能够有效地约束债务人，督促债务人履行义务。当债权文书通过公证程序被赋予强制执行效力，且债务人作出愿意接受强制执行的承诺时，就意味着债务人放弃了通过诉讼的方式来解决纠纷，如果债务人不按照债权文书的规定履行义务，债权人可以不用通过诉讼程序，直接向人民法院提出执行公证文书申请，债务人的财产将被直接查封、扣押或被强制拍卖、变卖以偿还债务。公证业务实践中，当事人尤其是债务人通过办理强制执行公证，对于强制执行公证所具有的法律意义和所产生的法律后果，都有比较清晰的认识和理解，对于增强其履约意识，促使其主动规范履行其应尽的义务有着积极的推动作用，事实上相当一部分债务人也都能够自觉地履行公证债权文书中规定的义务。

在人民调解委员会的组织下，双方当事人就纠纷解决达成协议后，经当事人申请，并由人民法院审查，调解协议的内容若未违反相关法律的规定，人民法院将会出具法律文书以确认该调解协议具有强制执行效力。调解协议经人民法院确认后，当事人必须履行，如果一方拒绝履行，另一方可以依据该确认书申请人民法院强制执行。通过司法确认程序赋予人民调解协议以强制执行力，实际上赋予了人民调解协议以公定力，就该纠纷达成的协议不得反悔，也不得再提起诉讼。这就大大增加了人民调解的权威性，督促当事人积极主动履行义务，使得当事人之间达成的协议能够得到切实的履行。

综上所述，强制执行公证与人民调解协议司法确认制度都是通过相应的程序确认双方当事人合意达成的协议的效力，赋予达成的协议具有执行力的制度。两项制度的适用，首先都要求双方当事人共同申请。换言之，制度的适用以当事人双方对需要公证、需要确认的协议涉及的权利义务关系没有争议为前提。因此，两项制度都并不解决民事纠纷，而是对当事人之间的权利义务状态予以确认。当一方当事人不履行经公证赋予强制执行效力的债权文书中所规定的偿还义务时，另一方当事人可以向原公证处申请签发执行证书，不经诉讼，直接向有管辖权的人民法院申请强制执行。在司法确认制度下，一方当事人不履行人民调解协议中规定的义务时，另一方当事人也可以向有管辖权的人民法院申请强制执行。此外，申请适用两项制度的主体都为公民、法人，在申请强制执行公证和司法确认时都需要提交相关资料，证明主体身份资格等。

三、强制执行公证与人民调解协议司法确认制度的不同之处

虽然强制执行公证与人民调解协议司法确认制度有相同之处，但是两种制度的适用对象、适用程序、法律后果以及救济途径等存在差异。

(一)适用对象不同

《公证法》第37条规定：“对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书，债务人不履行或履行不适当的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。”可见强制执行公证的适用对象是“经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书”，对于此类“债权文书”，最高人民法院、司法部《关于公证机关赋予强制执行效力的债权文书执行有关问题的联合通知》(以下简称《联合通知》)中有具体的规定，其第1条规定：公证机关赋予强制执行效力的债权文书应当具备以下条件：(1)债权文书具有给付货币、物品、有价证券的内容;(2)债权债务关系明确，债权人和债务人对债权文书有关给付内容无疑义;(3)债权文书中载明债务人不履行义务或不完全履行义务，债务人愿意接受依法强制执行的承诺。第2条规定：公证机关赋予强制执行效力的债权文书的范围：(1)借款合同、借用合同、无财产担保的租赁合同;(2)赊欠货物的债权文书; (3)各种借据、欠单; (4)还款(物)协议; (5)以给付赡养费、扶养费、抚育费、学费、赔 (补)偿金为内容的协议;(6)符合赋予强制执行效力条件的其他债权文书。

人民调解协议司法确认制度是经当事人申请由人民法院对人民调解协议进行确认的制度，其适用对象为人民调解协议。就人民调解协议的调解范围，《人民调解法》第2条规定：“人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等办法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”但是，何谓“民间纠纷”，立法以及相关的司法解释均未明确规定。再从司法确认制度本身的目的来看，在一方当事人不履行调解协议约定的内容时，另一方当事人就被赋予了请求人民法院强制执行的权利，其本质是为强制执行提供执行依据。因此，在申请进行司法确认的人民调解协议中，应当剔除那些不宜强制执行和不能强制执行的调解协议，对这类调解协议，可以通过诉讼程序对调解协议予以确认。

(二)适用程序不同

依据现有的有关法律规范，完整的强制执行公证程序应当包括两项程序，即赋予强制执行效力公证程序以及执行证书公证程序。第一项程序是赋予债权文书强制执行效力，债权文书只有在经公证程序被赋予强制执行效力之后，再通过当事人申请，公证机构作出执行证书公证程序，这样才能保证公证机构所作出的公证文书最终能作为人民法院的强制执行依据。在赋予债权文书强制执行效力公证程序中，公证事项为债权文书，即债权人与债务人之间的具有给付内容的民事或经济协议。在执行证书公证程序中，应当以赋予债权文书强制执行效力公证程序作为前置条件，一旦出现债权文书没有被赋予强制执行效力，执行证书公证程序将无法启动。

《人民调解法》和《若干规定》都赋予了人民调解以非诉讼解决纠纷的地位，因此，司法确认案件应该归入非讼案件的范围。非诉案件是指没有民事权益之争，不具备双方当事人，而由另一公民、法人或者其他组织就某种权利或法律事实存在与否，请求人民法院加以认定的案件。非讼案件通过特别程序来解决，因此司法确认案件也应该采用特别程序。最高人民法院2009年发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称《若干意见》)第23条明确规定：人民法院审理申请确认调解协议案件，参照适用《民事诉讼法》有关简易程序的规定。2011年3月，为进一步明确人民调解协议司法确认程序的相关问题，最高人民法院发布了《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》(以下简称《司法确认程序的若干规定》)，这些规定和意见的发布为人民法院审理司法确认案件作出了具体的程序性规定。

(三)法律后果不同

债权人申请公证机构签发执行证书时，公证机构应当按照约定的方式向债务人发出通知，通知债务人在公证机构确定的合理期限内作出对尚未履行债务的行为及标的进行确认，该通知发送到债务人约定的地点就能产生送达的法律效果，债务人在公证机构确定的合理期限内未作出回应，公证机构依据债权人的申请和债权人单方提交的债务履行程度的证据，可作出“法律真实”的认知，签发执行证书。当债务人在公证机构确定的期限内作出回应时，如果债务人声称债务已经履行完毕或部分履行完毕，但提交不出任何证据的，公证机构就应视为债务人未履行相关义务，可签发执行证书。如果债务人声称债务已经履行完毕或部分履行完毕并提交相应证据的，公证机构应当对该证据进行实质性审查，并根据审查的结果作出是否签发执行证书的决定。

《司法确认程序的若干规定》第8条规定：“人民法院经审查认为调解协议符合确认条件的，应当作出确认决定书;决定不予确认调解协议效力的，应当作出不予确认决定书。”由此可知，人民法院经过审查后会产生两种后果：一是发给确认决定书，在一方当事人不履行或者不完全履行时，可以依据确认书请求人民法院强制执行;二是发给不予确认决定书。“不予确认调解协议效力基本上是确认调解协议无效的同质表达”，据此当事人可以在人民调解委员会的主持下重新调解或者达成新的调解协议，也可以就原纠纷向人民法院提起诉讼。

(四)救济途径不同

根据《民事诉讼法》、《公证法》及其司法解释，强制执行公证救济有以下两种途径：第一，申请执行法院裁定不予执行。债务人可以根据《公证法》和《民事诉讼法》的相关规定申请执行法院裁定不予执行，裁定不予执行后的法律救济途径是当事人就其之间的争议重新公证，或者提起诉讼。对此有观点认为当事人的诉权恢复了，但只有公证债权文书被法院认为确有错误不予执行时，起诉权利才能恢复。第二，根据《民事诉讼法》第202条规定，债务人对执行行为违法或不当、执行行为消极者，可行使执行异议权，提出执行异议。但是这项权利行使范围有限，根据权威解释，这条规定是法律赋予当事人程序上的救济权利，并非实体救济权。

经司法确认生效后的调解协议，可能出现因调解不慎或审查不严导致错误确认的情况，对错误的司法确认予以纠正就显得十分必要，但是在《人民调解法》和《若干意见》以及《司法确认程序的若干规定》中对此都未有涉及。

综上所述，强制执行公证与人民调解协议司法确认制度的适用对象、适用程序、法律后果以及救济途径都存在很大的差异。此外，两项制度的主体机构、适用阶段也不相同，强制执行公证是在纠纷发生之前，为了预防纠纷，公证机构对债权文书进行公证;而司法确认制度是在纠纷发生之后，双方在人民调解委员会的主持或组织下，就纠纷达成调解协议，由法院对人民调解协议予以司法确认。

四、结论

通过将强制执行公证与人民调解协议司法确认制度进行对比，不难看出，强制执行公证不仅具有二者都有的节约司法资源、督促当事人履行义务等优点，而且在适用程序、救济途径等方面比人民调解协议司法确认制度更加规范。

强制执行公证是一项高效快捷的争议解决机制，也是一项富有效力的纠纷预防机制，为私权的公力救济与私力救济对接提供了联结点。在强制执行公证制度中，由于债务人知晓了违反债权文书约定的法律后果，势必会增强债务人履行文书约定的责任心，提升了社会诚信度，也就保障了资金、财产的安全流转，实现了社会资源的有效利用。这种高效既是对当事人权利的保护，又是对法律尊严的维护。任何法律如果得不到及时的执行，将无法实现法律的公正，最终使法律失去尊严和威信。强制执行公证是社会经济发展到一定程度的产物，是正义与效率的法律价值衡平的结果。我们应当加强相关理论研究，逐步建立统一的操作规范，减少争议，充分发挥赋予强制执行效力债权文书公证本身应有的价值。