从铁路运输专门检察视角析案件管理机制改革现状及发展思路

文◎陈金亮 胡延龙

从铁路运输专门检察视角析案件管理机制改革现状及发展思路

文◎陈金亮*胡延龙**

案件管理机制改革作为最高人民检察院推行的一项重要改革，对推动检察机关执法规范化建设、增强执法透明度、提高执法水平和办案质量、保证执法效果等方面都具有重要作用，尤其在保障程序公正、保障诉讼参与人的合法权利、降低发生冤错案件的可能性等方面有很大的作用空间。铁路运输检察机关案件管理机制改革既是检察机关案件管理机制改革的重要组成部分，也是铁检业务运行机制改革的重要内容。切实抓好这项改革，对于强化铁路运输专门领域法律监督，促进铁路运输检察工作科学发展，完善中国特色社会主义铁路运输专门检察制度，具有十分重要的意义。铁路运输检察机关整体纳入国家司法管理体系，迫切要求建立与领导体制相适应的工作运行机制，迫切需要建立与全国其他检察机关一致的案件管理机制，以强化对执法办案的内部监督和全程监控，提高铁路运输检察机关的执法规范化水平。

2012年12月，最高人民检察院铁路运输检察厅下发了 《关于加快推进铁路运输检察机关案件管理机制改革工作的通知》，对各地全面、加速推进铁路运输检察机关案件管理机制改革工作，促进新形势下铁路运输检察工作科学发展，提出了明确要求。目前，全国铁检机关的案件管理工作正在有序开展，取得一定的成效，但面临的形势依旧严峻。

一、全国铁检机关案件管理工作基本情况

铁检机关开展案件管理工作由来已久。早在2003年 《最高人民检察院关于加强案件管理的规定》（高检发[2003]3号）下发后，铁检机关为进一步推进执法规范化建设，开始逐步探索新型的案件管理方式。那个时期的案件管理工作主要是在各业务部门分散管理案件的基础上，通过案件统计自动化管理方式，将所办理案件全面、准确、及时填录案件登记卡，汇总统计数据并填写《人民检察院案件登记卡、统计报表审签表》报上级检察院，通过统计活动实现对业务部门办理各类案件的信息进行集中管理。

到2011年底，最高人民检察院成立了案件管理办公室，尤其是2012年5月下旬，最高人民检察院在南京召开具有现场会性质的 “全国检察机关案件管理工作推进会”后，铁检机关开展案件管理机制改革进入一个新的发展时期，案件集中受理、案件流程管理、案件质量管理和统计信息管理等案管基础工作在各级铁检机关逐步开展。

为进一步推动全国铁检机关案件管理机制改革工作，2012年12月，最高人民检察院铁路运输检察厅与案件管理办公室联合下发了 《关于加快推进铁路运输检察机关案件管理机制改革工作的通知》（高检铁〔2012〕24号），对各地加速推进铁路运输检察机关案件管理机制改革工作，提出了明确要求。2013年3月，为全面掌握各地实际情况和落实进度，最高人民检察院铁路运输检察厅联合办公厅、案件管理办公室组织开展了铁检案管工作专项调研活动，分赴上海、山东、甘肃等地实地调研。4月底，国家检察官学院举办了全国铁检机关案管业务专题培训班，来自全国铁检机关的63名案管部门负责人参加培训。通过这些工作措施的推动，两级铁检院在高检院铁检厅的指导和省级检察院的领导下，立足实际，加大领导、协调和推进力度，案件管理工作取得了初步成效。

（一）在案管机构和队伍建设方面

各级铁检机关把机构建设作为案管机制改革的一项基础性、全局性工作来抓，以落实改革移交为契机，努力推动健全案管专门机构。截至2013年6月底，北京、上海、太原、南宁、成都、哈尔滨、乌鲁木齐、郑州、武汉、兰州、呼和浩特、南昌等12个铁检分院和42个基层院均已成立案件管理机构，占全国铁检机关的71%。其中，太原分院，上海分院及所辖上海、徐州、南京院，哈尔滨分院所辖海拉尔院，沈阳分院所辖的通辽院，广州分院所辖的长沙、怀化、衡阳院，南宁、乌鲁木齐分院及所辖的基层院，共17个院的案管机构获得编办正式批准。广州、沈阳、济南、西安、昆明5个铁检分院及17个铁检基层院尚未成立专门的案管机构，正在积极筹备中。

与此同时，各地不断加强案管队伍建设，克服人员少，年龄结构老化等困难，逐步将一批德才兼备、爱岗敬业的专门人才充实到案管工作一线。哈尔滨分院案管处抽调自侦、刑检等部门的7名业务骨干开展工作，两级六院现有21名干警专门负责案管工作；太原分院案管中心共有7人，其中研究生3人，本科生2人，有4人具有检察官资格；重庆铁检院建设了规模较大、功能相对较全的案件管理大厅，配备6人从事案管工作。未配备专职案管人员的地方，目前由控申、研究室、办公室或侦监等部门兼职承担案管任务。

（二）在案件管理工作开展方面

各级铁检机关紧密结合实际，按照“边学习、边实践、边总结、边规范”的思路，在设立机构、配备人员的基础上，按照上级要求，认真履行统一受案、流程管理等案件集中管理职责，案件管理业务工作逐步推开，开始在管理、监督、服务、参谋等方面发挥积极作用。

一是开展统一受案分流和结案移送。成都、兰州、武汉等铁检分院均开展了统一受案分流工作，对侦查机关、基层院移送起诉的案件，严格按照相关规定，对办案期限、程序、质量进行审查。对卷宗装订不规范、移送材料不完整的案件提出纠正或补送意见，对存在错漏、重号等情况的文书提出纠正意见。2013年上半年，全国铁检机关案件管理部门接收审查逮捕、审查起诉等各类案件2256件，由于法律文书、卷宗材料等不符合受理条件而不予接收的案件11件，共接收各类案件卷宗4473册；审核送案1980件，对符合送案标准，移送给审判机关、侦查机关、本院有关部门、下级检察院和其他检察院的案件1633件。

二是实行流程监控。已成立案管机构的铁检分院将案件从受理、分流、流转、审结各个环节通过手工或网络实行监控。其中，成都铁检两级院全部实现网上管理、流转和监控。分院领导、案管工作人员通过流程监控对案件进行纵向监督，全面掌握所有案件办理情况。案管工作人员负责对超期案件及时预警提示，每日完成监控日记，不定期公布两级院案件流程监控情况，对因填写不及时、内容不完整造成的超期进行了提示和说明，积极协调辅助完成案件的补充录入。2013年上半年，全国铁检机关对纳入流程监控的28件存在涉案款物违规处置、文书错漏或使用不当、超期办案等情形的案件提出流程监控口头提示，较好地发挥了程序审查及实体把关的监督作用。

三是开展统计分析。各级铁检机关均将统计业务纳入案件管理工作，每月定期整理、汇总业务数据，形成统计报表，并组织协调各业务部门对数据进行核查，撰写案件管理统计报告，为相关单位和人员提供数据查询，运用统计资源辅助决策工作。

四是做好律师接待。目前，有条件的铁检机关正逐步开展接待律师阅卷的工作。上海分院和上海基层院开通了检察门户网站“律师预约平台”，受理本地注册律师相关业务预约和接待工作；太原铁检分院案件管理中心面积约50平方米，专门设置了律师接待室；成都铁检分院案管部门已接待律师阅卷30人次。据初步统计，2013年上半年，全国铁检机关由案件管理部门接待辩护人、诉讼代理人申请阅卷、会见、听取意见等176件次，切实保障律师阅卷权、知情权。

（三）在统一业务软件部署实施工作方面

各地高度重视检察机关统一业务软件在铁检系统的实施部署准备工作，并根据高检院铁检厅的要求，及时、全面地向统一业务软件信息化领导小组上报了本单位的人员组成、机构设置和角色权限等基础数据信息。同时，各铁检分院根据高检院和各省级院关于计算机网络涉密信息系统分级保护工作要求，积极制定落实工作措施。北京分院完成了涉密信息系统分级保护方案初稿，2012年8月7日通过了专家评审，拟于今年年底前完成工程施工和系统测评任务；哈尔滨分院将于今年下半年完成网络涉密信息分级保护设备的安装调试工作；郑州分院各项工作都已准备完毕，正待省院验收。但受目前的经费、办公用房、网络结构、设备的限制，除太原分院已通过分级保护验收外，大部分铁检机关较地方检察机关分级保护标准尚有一定差距，需分阶段落实和实现分级保护工作要求。

（四）在业务执法考评、案件质量评查工作方面

目前，部分省级院已经开展统一业务考评，并制定本年度考评办法和实施细则，并组织对本地分市院的考评工作，其中包括铁检分院。相关铁检分院参照省级院对分市院的年度工作目标考评办法和实施细则，制定对所辖基层院的年度考核。已成立案管部门的铁检机关均将案件质量评查工作纳入职责范畴，由案管部门统一定期或专项评查，采取随机抽查、重点评查、交叉评查、全面评查等方式进行，以书面审查为主，结合座谈、调查、组织专家论证等多种形式开展工作。未设置案管部门的铁检机关，主要通过各业务条线对下案件质量检查，采取案件督查、办案情况分析、检务督察以及自查等形式进行。

二、当前铁检案件管理工作面临的主要困难和问题

在修订后《刑诉法》贯彻实施、铁检改革移交后续工作深化的背景下，铁检案管工作面临一些实际困难和问题，归纳起来有四个方面：

（一）案管机构不健全，专职案管人员匮乏，办公用房有限

目前，全国76个铁检院中只有17个院案管机构属于编办正式批准的业务机构，绝大部分案管机构未获批复，案管人员以兼职为主，严重影响工作的深入开展。同时，受诸多因素影响，各铁检机关两房建设进展缓慢，有的一直未进入实施阶段，有的尚在落实衔接立项环节的问题，导致案管工作所必备的硬件环境难以达标，如案件受理大厅、律师及诉讼当事人接待室、赃物保管室等相应配套设施无法保障，总体来讲，起步较晚，基础保障问题相对突出。

（二）各地案管职能不统一，受案标准有差异，影响了涉铁案件的集中统一管理

因各省案件管理工作发展不平衡，职能定位尚未完全统一，各省级院制定相关规定也有较大差异，导致各铁检机关的案件管理职能不统一，同一类涉铁案件，在不同铁检机关受案标准不尽一致，尤其是跨省管理的铁检机关更为明显。例如，上海铁检机关案管职能偏重流程管理，而跨省管辖的南京、徐州基层院案管职能与江苏省院一致，偏重于案件质量管理，由于两省市侧重点不一样，对受案标准的把握也不尽一致。再如，湖南省院下达给省内铁检三个基层院的“三定方案”与广东省院案管工作在案件分配、涉案款物的管理、法律文书开具、案件信息录入等方面都存有差异，给广州铁检分院跨省管理湖南三院案件工作带来影响。

（三）网络信息化建设相对滞后，涉及跨省铁检基层院的分级保护审批权限归属亟待明确

多年来，大部分铁检机关在网络信息化建设方面投入少，更新慢，难以达到涉密信息系统分级保护工作以及全国检察机关统一业务软件实施部署的各项要求。同时，由于跨省管辖的铁检分院与所在省院之间使用电信、联通等保密局认可的专用网络，而跨省基层院与分院之间仍使用铁通专线，致使部分跨省铁检基层院与分院网络不能直接连通。此外，跨省铁检基层院的涉密信息系统分级保护审批权限问题，是由铁检基层院所在省院负责，还是由铁检分院所在省院负责，高检院也没有予以明确。

（四）执法考评未能体现铁路专门检察属性和特点，不利于调动各铁检机关的工作积极性

铁检机关属地化管理后，作为各省级检察院的所属单位，开始参加地方检察机关的业务考评。由于目前没有全国统一的考评标准，各省制定的考评办法各不相同，不利于铁路检察机关统一执法尺度，一定程度上缺乏科学性、合理性。

三、建立健全符合铁检工作实际的案件管理机制基本思路和工作措施

按照高检院统一部署，全国铁检机关应从提高铁检工作科学化、规范化、信息化、精细化的高度，主动融入全国案管工作大格局，把铁检案管工作抓出特色、抓出实效。铁路部门具有“高度集中”、“半军事化”和“大联动”的工作特点。铁检机关作为国家设在铁路运输领域行使法律监督职能的专门检察机关，也要适应铁路部门的工作架构。因此，要推动建立符合铁检工作特点的集中统一、分级负责、一体化调配的铁检网络信息交流平台和案件管理、办案指挥平台，由各铁检（分）院统一负责对自己管辖内受理案件或移交案件的管理、办理情况进行监督并及时登记上网；跨局域管辖的案件统一由高检院铁检厅集中登记、指挥交办、跟踪监督，形成高检院铁检厅、铁检分院、铁检基层院三级案件管理网络平台机制，充分发挥铁路专门检察机关案件管理和案件办理一体化机制优势，为保障铁路投资资金安全、维护铁路企业合法权益、服务铁路建设和发展发挥积极作用。为此，结合当前铁检机关案管工作现状，要在以下几方面做好工作：

（一）各省级检察院应协调编办等有关部门进一步加强所辖铁检机关案管机构和人员的配备

成立专门的案件管理机构，是保障案件管理工作正常开展的必要条件，是当前铁检机关案件管理机制改革的重中之重。各省级检察院应加大对下督导、协调力度，帮助铁检机关尽快落实机构人员编制。短时内难以成立机构的，也应协调指定专人承担相关职能，确保案件管理职责在铁检机关不缺位。

（二）尽快明确跨省域管辖铁检院涉密信息系统分级保护审批权限归属问题

铁路运输检察机关作为国家专门检察机关，其跨地域管辖的特性明显，在17个铁检分院中，有8个铁检分院管辖设在外省的铁检基层院，跨省管辖涉及到21个基层院，涉及到13个省级院。为保障铁检涉密信息系统建设的同步性和完整性，在参考各地意见基础上，高检院铁检厅已向办公厅提出了明确“由各铁检分院牵头实施，铁检分院所在地的保密局审核铁检基层院建设方案并最后验收测评，所需经费由跨省基层院所在省级院予以支持”的解决意见。相关部门应尽快推动形成统一的解决意见，明确铁检院保密密码工作管理体制，为下步实现铁检涉密信息系统全覆盖提供机制保障

（三）信息化应用管理部门应对跨地域管辖铁检机关的网络建设进一步加强指导，尽快实现跨地域管辖基层院与铁检分院的联网

高检院铁检厅应及时就部分跨地域管辖铁检基层院无法与铁检分院联网的情况向信息化应用管理部门通报，争取给予技术支持；涉及经费问题，计财主管部门应提出解决原则并协调有关省级院落实。

（四）各省级检察院计财主管部门应加强铁检机关案管基础建设

指导、督促铁检机关在“两房”建设方案中落实案管大厅有关建设标准，逐步推动铁检机关设置专门的受案大厅、涉案物品保管室、电子卷宗阅卷室等功能性用房；指导各铁检机关进一步加强案管信息化建设和基础保障建设。

（五）要积极推动铁检机关参与全国统一业务应用软件的试点工作，尽快选取符合试用条件的铁检机关进行软件试点，确保统一软件适用于铁检机关

目前全国铁检机关只有广州铁检分院参加了全国统一软件的试点工作。下步，应争取上海、太原等符合软件试用条件的铁检机关参与试用工作，及时发现问题，提出流程需求，保证统一软件满足铁路专门检察机关一体化工作需要。

（六）要健全符合铁检实际的铁路专门检察机关执法业务考评和办案质量评查机制

积极向案管部门提出意见建议，就铁检机关执法办案工作单独制定考评标准，建立由高检院铁检厅、案管办统一实施的对全国铁检机关考评机制，避免多头考核，保持铁检考评工作的专门性和整体性。

*最高人民检察院铁路运输检察厅办公室主任，检察员［100726］

**最高人民检察院铁路运输检察厅［100726］