建设监理与项目管理的发展趋势

金 勇

（北京京咨博工程项目管理有限公司，北京 100035）

0 引 言

1989年建立的建设监理制度是借鉴国际工程项目管理的经验，将我国的工程项目实施方式由传统的自建向专业化和社会化的管理方向发展。建设监理制度的实施对促进建设体制改革，改善工程建设管理，控制工程质量、工期和造价等发挥了显著作用，得到了社会比较广泛的认可。

但随着我国经济建设的大规模发展、基础设施不断更新、城镇化进程加快、建筑业和投资体制改革的深化、投资主体多元化和投资方式多样化、外商投资主体的进入，业主对工程项目建设全方位、全过程的技术咨询需求已远远大于单纯施工阶段的监控服务，继而兴起了项目管理行业。项目管理与建设监理并行，实践中有交叉甚至矛盾，已成为业内关注的焦点之一。现运用工程管理的基本理论进行分析并展望其发展趋势。一己之见难免有偏颇，愿引起讨论并期盼听取不同意见。

1 从理论上分析建设监理与项目管理的关系

1.1 从定义分析两者本质相同

1.1.1 建设监理定义

建设监理是监理单位(监理工程师)接受建设单位委托与授权，对工程建设参与者的行为进行监督管理，约束其行为使之符合国家的法律、法规、技术标准，制止建设行为的随意性、盲目性，达到建设单位对该项目的投资、进度和质量的预定目标。

1.1.2 项目管理定义

广义的项目管理定义已为大家熟知：为了满足项目各方的要求与期望所开展的对项目进行的计划、组织领导、控制、激励等活动。具体到工程建设的项目管理，其定义为：运用各种知识、技能、手段和方法去满足或超出工程项目各利害关系者的要求和期望。又因工程项目的各利害关系者(即参与方)众多，各自有其项目管理(不同的职能及目的)，此处所谈是专指工程建设项目业主方委托咨询方的项目管理。

从建设监理和项目管理的定义不难得出其本质相同的结论。它们都是利用专业知识和技能进行工程项目的管理和控制，促使计划目标实现，并不直接生产建筑产品。

1.2 监理企业理论适用于项目管理企业

我们继而利用下述有关监理制度的理论剖析，对比两者的本质。

1.2.1 特 征

当前我国大量的工程项目仍然采取建设单位自建的实施方式。因此，监理企业是履行工程监理职责的主导方面；以监理企业为主体、监理工程师为基础的职业发展道路，是我国工程监理制度的主要特征。

1.2.2 要 义

建筑业的生产方式是遵循项目管理的理念，以“一次性”为集约点，把一个项目的过程管理作为管理对象。这就决定了工程监理制度的实践形式，必须是做好每一个项目的过程监督管理。因此，工程建设监理的根本要求是工程项目实施的过程监理，将政府监督管理职能转换为监理企业对工程项目实施过程的监督管理。

1.2.3 性 质

工程建设监理不直接参与工程项目的生产活动，只为建设单位在施工阶段提供项目管理服务，具有服务性、独立性、公正性和科学性的性质。监理单位属于技术服务的中介组织，必须有建设单位的委托和授权方能开展监理业务。

从项目管理的各相关文件规定及实践情况可以看出，以上理论分析对项目管理完全适用。

在建设领域内，建设监理和项目管理两者的特征、要义及性质相同，都是为项目提供技术管理和服务；服务对象相同，都是业主；工作方式和工作程序相同，都必须与建设单位签订委托合同。

1.3 两者存在一定区别

1.3.1 法律地位不同

建设监理和项目管理尽管本质相同，但其法律地位明显不同。从国家制度体系层面看，国家把建设监理制列为同项目业主责任制、咨询评估制、招标投标制(合同管理制)共同组成的四大制度之一加以法定和推进。在 1997年《中华人民共和国建筑法》(以下简称：《建筑法》)第四章“建筑工程监理”第三十条明确规定：“国家推行建筑工程监理制度”，从根本上确定了工程建设监理的法律地位。

项目管理目前还处于摸索和探索阶段。《建设部关于培育发展工程总承包和工程项目管理体制的指导意见》(建市[2003]30号)(以下简称：《指导意见》)和《建设部关于印发〈建设工程项目管理试行办法〉的通知》(建市[2004]200号)两个文件提出，凡是具有工程勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理等一项或多项资质的，均可从事建设工程项目管理。这只是一种经营许可，尚未形成制度，不具有法律地位。与建设监理相比，显得先天不足。

1.3.2 属性不同

《建筑法》特别明确了国务院负责制定实行强制监理的建筑工程的范围，即在政府投资和关系民生及基础建设领域的项目必须实施监理(具体范围详见《建设工程监理范围和规模标准规定》(建设部 86号令))，表明了工程建设监理的强制性。建设监理是国家法律法规强制要求实施的，是国家监督管理制度的基本属性。监理业务的来源有一定保证，其经营规模也有一定的发展前景，体现出法律法规对监理行业的保护机制。

项目管理在建筑市场中不是强制性的服务。其业务来源没有机制性的保证，只取决于业主的管理力量是否充足以及市场的需求倾向是否急迫，只能靠企业自身的业绩及自荐能力在市场中搏击。可以说项目管理行业暂时还缺少保护机制。

1.3.3 市场地位不同

由于法律地位和属性的不同，决定了两者在建筑市场的地位不同。

监理企业是建筑市场的主要主体之一，必然受到法律的保护和约束。《建筑法》规定，工程监理单位应当在其资质等级许可的监理范围内，承担工程监理业务。实施建筑工程监理活动，建设单位应当将委托的工程监理单位、监理的内容及监理权限，书面通知被监理的建筑施工企业。工程监理单位应当根据建设单位的委托，客观公正地执行监理任务。监理企业或监理人员违法违章时要承担法律责任。

项目管理企业在建筑市场中尚不占有主体地位，目前的法律法规体系中还没有项目管理企业及从业人员相对应的准入制和资质等级管理规定，更没有制定对项目管理企业及从业人员明文的法律责任。可以说企业及从业人员既没有市场保护机制也没有相应的法律约束机制。

1.3.4 两者的区别

(1)服务阶段不同。当年将国际惯例中的工程项目管理咨询引进时，根据中国的国情和推行的条件，将其定位为工程监理模式，仅限在施工阶段。项目管理则涉及到项目建设的全过程中的各个阶段：建设前期决策立项阶段、实施阶段(含前期咨询、勘察设计、招投标、施工准备、施工、动工前准备和验收，直至交付使用各阶段)、运营和维修阶段。

(2)服务内容不同。监理的服务内容根据《建筑法》有关条款规定：“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。”以后随着形势发展增加了安全管理。项目管理服务是广泛的，是指受工程项目业主方委托，运用各种知识、技术、方法和工具，对工程建设全过程或分阶段进行专业化管理和服务的技术咨询活动。具体的工作阶段和内容视建设单位委托授权而定，包括协助业主在各个阶段委托各专业中介咨询公司承担专业化的业务、签订委托合同、检查其工作成果。若项目管理公司自身具有工程咨询、勘查、设计、招标代理、监理、造价咨询等单项或多项资质，可以直接从事与其相应的业务服务。

(3)工作主体不同。两者各自的工作侧重点不同导致工作主体也不尽相同。监理的工作主体只有监理企业自身，而项目管理其主体可以有多个，如：项目管理的总咨询企业、上述的各种专业咨询企业。他们既可以直接与业主签订服务合同，承担项目实施过程中的某一环节的项目管理服务；也可以和项目管理总咨询企业签订合同，共同为业主项目服务。

2 目前项目管理与建设监理的工作状态中存在的问题

2.1 双重委托“监管重叠”造成业务交叉，发生内耗

对于必须监理的项目，目前，业主将同一项目同时委托了监理企业和项目管理企业，监理服务和工程项目管理服务在同一个项目中交叉并存的现象已多次出现，形成“监管重叠”的态势。业主的初衷显然是因为自身的专业管理力量不足，对施工阶段之外的基建环节有专业技术咨询的需要，为了满足自身对项目的管理个性化需求而聘请管理公司；因管理公司不具备监理资质，只得同时聘请监理公司。采取这种双重聘请咨询服务企业管理模式的项目，虽然取得了一定经验，但积极作用并不明显，相反在少数项目中却有负面作用产生。

两家单位分别成立监理和项目管理两个项目部，同时指挥施工单位项目经理部，各自的人员对自身职责范围理解不同，向下的指令步调不尽相同，往往发生矛盾分歧；相互间从争议发展到推诿或弃权，矛盾上交业主。造成施工方无所适从，增大了业主协调的工作量，内耗了一定的正能量，导致对计划目标的实现产生负面影响。有的发展到业主要求调换甚至终止监理单位或项目管理单位的结局。如北京某工程1年多时间内曾先后多次调换项目管理和监理单位，对工程各项目标的控制造成了一定的损失。

2.2 对业主“监管同一”委托理论依据的存疑

目前建筑市场内有些项目业主聘请监理公司同时兼做项目管理，即“监管同一”。对一个项目是否可以由同一家单位派出两个班子分别进行监理与项目管理，现行文件和政策已有明确规定。《指导意见》规定：“对于依法必须实行监理的工程项目，具有相应监理资质的工程项目管理企业受业主委托进行项目管理，业主可不再另行委托工程监理；该工程项目管理企业依法行使监理权利，承担监理责任”。虽然对这样的双重聘请已有明文规定，但从一些由此出现的困惑，也证明了这正是一个值得认真思考和深入探讨的理论问题。

这种方式是否恰当，业内有两种看法。一种认为，从项目实践和国际工程咨询理论出发，监理所从事的工作内容就是施工阶段直至交付使用的项目管理工作；由同一家单位组织进行，减少了不同单位的交叉，各种命令可直达操作层，避免不同意见引起的纷争、协调，对项目的各种计划目标控制是有利的。这种看法从工作形式和内容上分析在实践中较顺畅可以成立。但是，随之也引发了质疑的出现。另一种认为，监理的控制原则之一是他人控制，即第三方的控制才能反应出监理公正的第三方立场；项目管理企业在一定程度上具有业主的代理人的身份，有第一主体的属性，同时再做监理，从本质上与他人控制的原理不符。总之，监管同一虽具有政策依据，但与监理的理论依据有矛盾之处。两种观点之间如何找到一个完美的平衡点，值得业内人士的推敲和探讨。

2.3 原因分析

2.3.1 本地化的结果

我国监理制度是国家监督管理制度之一，是在工程建设领域适应社会主义市场经济体制改革的具体体现。在 1998年全国计划工作会议上，时任国务院副总理的温家宝同志特别提出：工程监理是借鉴国际工程项目管理的经验，促进工程建设管理水平的提高，保证工程质量和投资效益的重要手段。

根据国际工程项目管理惯例，其业务范围包括了项目建设的全过程。需要深入理解的是，实施全过程的咨询管理在当时条件并不满足，国际上的项目管理的模式未能全部引入我国，因此设计为施工阶段的监理制度；《建筑法》将工程监理定位为施工阶段的质量、进度、投资控制，这在当时和其后的相当时期是相适宜的。这足以说明，我国工程建设监理是项目管理的组成部分，是国际上通用的项目管理本土化的结果。《建筑法》从制度设计上将监理从项目管理中剥离了出来。

2.3.2 政策缺失导致认识上的分歧

时至今日，对项目管理行业的定位仍停留在政策文件层面，尚未上升到法定地位，导致了认识上的歧义，在实施过程中难免出现参差不齐。

从前述的咨询服务角度看，就服务范围、职能而言，监理单位与项目管理单位在施工阶段有相同和重叠之处，没有明确的政策界定双方的责、权、利，也没有相关规范明确两者的权限和业务关系。一般业主认为，项目管理单位是高于监理单位的，其业主的代理人作用更大。监理企业则多认为，监理和项目管理都属于项目实施的第三方，是智力型的技术服务企业，都与建设单位有委托合同关系，应该是平等的主体。更因为监理人员在施工阶段按成套的法规和技术规范操作，具有一定的独立性，监理的工作不应受项目管理单位的约束；项目管理单位领导监理单位的依据不足。

2.3.3 业主授权不明

业主对监理单位与项目管理单位的授权内容和范围有重叠，对双方的服务范围界面划分不甚明确。有的业主又分为投资者和使用者，两者各自担心自己的意图不能完全实现，自己的知情权、发言权被忽视，相互间搞平衡，不同的领导部门又分别委托一家中介咨询单位，监理单位或管理单位，造成一个项目的两条指挥体系、两套人马授权，难免产生授权差异或重叠。

2.3.4 技术标准不对等

监理企业的技术标准(规范、规程、规定等)已形成体系，各个层面的监理人员均有操作的指南，其职责明确。而项目管理企业的从业人员，尚没有可遵循的技术标准。目前已执行的GB/T 50326—2006《建设工程项目管理规范》规范的仅仅是施工方的施工阶段的项目组织管理工作，局限性太强，并非此处所谈的建设项目的全过程管理。作为受委托的项目管理人员，并不适用。这方面的技术标准目前空缺，是造成项目管理工作人员在具体项目操作中困惑的主要原因。可以说项目管理人员在现场的操作除了根据相关的政府文件外，只能根据现场实际和自身对项目管理业务的理解“摸着石头过河”。

由于两者的从业人员所依从的技术标准状态并不对等，导致了监理人员比项目管理人员更为主动的现状。而对项目管理人员的现场业务操作因缺少具体规范条文的指导，难以衡量其正确性、准确性与优劣程度。他们的工作显得不够有序，也就造成自身工作中的被动。

3 问题的解决方向

3.1 亟待对建筑项目的实施方式建立法律体系

目前我国关于基本建设工程实施方式的法律体系未曾建立，各种文件、通知、政策基本分属于国家发改委和住建部，因此造成相关文件的交叉重叠。如对前期咨询、项目监理、项目管理、代建制等其中的有些提法不够严谨，哪些属于制度、哪些仅限于文件规定，在执行中造成了一定的模糊和混乱。实际上这些制度和政策基本都属于工程咨询的内容，都可称为项目管理。

建议必须着力研究在建筑领域内建立大一统的工程咨询体系，纳入以上各种阶段的咨询服务内容，将各自的服务阶段、内容以及责、权、利界定清晰，在业务中分清工作界面和角色定位，以便于各方更好地工作和提高效率。

3.2 建立项目管理的技术标准体系

尽快编制出台有关项目管理的技术标准。建议首先设计整套的项目管理的技术标准体系(包括规程、规范)，可以纳入监理的技术标准，或者说以此类标准体系向建设工程实施阶段全过程的产业链的前后扩展至所有环节；然后视实际情况的发展，编制各个环节的技术标准，可以从推荐性标准入手逐步发展为强制性标准，也可从地方标准到行业标准以至国家标准逐步出台，总之要成为系列。

3.3 建立项目管理的资质管理体系

建议尽快编制出台有关项目管理企业资质的管理文件。根据目前的文件，只要具有咨询、招投标、造价咨询、监理中任何一项资质的企业均可以承揽项目管理业务，因此市场上涌现出一批由这些企业更名的工程管理或工程咨询企业。这种规定的缺陷是显而易见的。这样的企业所能完成的项目管理工作，只是全程项目管理中的某一个或几个环节，距离承担全过程的项目管理有较大差距。这就造成了工程项目全产业链的咨询服务与链条上某一些节点的业务名称的混淆。

建议参照施工企业资质管理系列，建立工程项目管理资质体系的系列。因为施工阶段的项目管理(目前的监理)在建设项目管理中周期最长、技术问题出现最多、对项目计划目标影响最大。此阶段的项目管理(监理)无论从政策层还是操作性的资质管理都较完善，因此，可以将具有监理资质列为工程项目管理单位的基本条件，其他具有单项或者多项资质的企业作为阶段性的项目管理企业。

4 建设监理与项目管理的发展趋势

4.1 停止争论，各尽其责

回顾 10多年来建设监理与项目管理行业的发展，前者是缺乏后劲，路越走越窄；后者是步履蹒跚，必须突破现有的瓶颈找到快速发展的出路。项目监理与项目管理企业及相关的专业人员，都应该积极贯彻落实“空谈误国，实干兴邦”的精神，抛弃各种不同观点的争论，在目前尚未建立大一统咨询体系的情况下，按照已颁布的相关法律法规和技术规范各负其责。施工阶段应以监理企业为主，进行微观控制和管理；项目管理企业为辅，进行宏观管理和协调。在工作中应该相互尊重和通力合作。

4.2 回归引入监理制的初衷，将监理融入项目管理

我国引入建设监理制时对其工作内容的设想是：涉及工程建设实施阶段中各个环节的合同管理和工程项目管理，包括前期策划、勘察、设计招标及管理，施工招投标、施工及保修阶段的管理和技术咨询等工作。实际上就是国际通行的项目管理。

实施监理可以理解为与国际接轨道路上迈出的启动步伐。时至今日，经过 20多年的摸索和前进，足以说明现实中工程监理作为施工阶段的项目管理不仅顺理成章，而且符合监理制引入时的初衷；监理企业更名为项目管理企业可谓名至实归，远较其他相关企业的更名愈加名副其实。经过若干年的实践，法规不断完善、经验不断积累。建设监理与项目管理如能历经最初的“监管重叠”、“监管同一”，达到“监管合二为一”，即两者不再分家，完全融合为一体，就真正回归到了监理制引入时的初衷。届时，监管融合也就完成了与国际真正全面的接轨。

4.3 三位一体开创项目建设管理的新局面

监理行业与项目管理行业的合二为一，即“监管融合”，已是大势所趋。国家建设行政主管部门审时度势，及时发表了《指导意见》，指出：“各级建设行政主管部门要加强与有关部门的协调，使有关融资、担保、税收等主要政策方面落实到重点扶持发展的工程总承包企业和工程项目管理企业，增强其国际竞争力，积极开拓国际市场”。这表明了政府的支持态度和政策导向，同时为业主、施工和咨询业指出了发展方向。提倡业主对具备条件的建设项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设；鼓励有投融资能力的工程施工总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设—转让(BT)、建设—经营—转让(BOT)、建设—拥有—经营(BOO)、建设—拥有—经营—转让(BOOT)等方式组织实施；鼓励大型设计、施工、监理等咨询企业与国际大型工程公司以合资或合作的方式，组建国际型工程公司或项目管理公司，参加市场竞争。

这种政策导向明确指出了新的基本建设的管理模式。在建筑市场内，业主、咨询业、施工方应三位一体，调整自身的结构，整合资源、优势互补、联合发展，从项目的实施方式上与国际接轨。这样才能满足未来市场的需求，才是我国建设项目管理发展和壮大自己的光明前景。

5 结 语

各级政府主管部门以及建筑领域的各个主体都应积极行动起来，为深化我国工程建设项目组织实施方式改革、提高工程建设管理水平、保证工程质量和投资效益，作出自己的努力。

期盼政府主管部门尽快研究和出台建筑工程管理的大一统模式，并上升至法律层面以指导相关行业的发展；希望业务管理部门编制和出台工程项目实施过程管理的技术标准系列。项目管理和监理行业应在咨询领域内创新业务重点，共同开展基本建设实施过程的全过程中各环节的技术咨询服务，打造我国有国际竞争力的咨询服务企业，加快与国际工程管理方式的接轨。

参考资料：

[1]逄宗展.学习实践科学发展观推进工程监理事业又好又快发展[J].建设监理，2008(增刊).

[2]丛小密，周兰芳.监理行业向项目管理转型的探讨[J].建设监理2011(增刊).