农村土地信用合作社的实践及启示

王永舵

摘要：土地信用社是指农民把承包的土地存到信用合作社获得存地费，需要耕种者从土地信用合作社贷出土地并支付贷地费，农民称其为“土地银行”。宁夏平罗县的土地信用合作社探索，在没有触动土地家庭承包经营的前提下，创造了一种新型的土地流转运营模式，在一定程度上实现了土地的规模化经营。从金融的角度来看，存地证抵押在目前农地承包经营权不能抵押的前提下仍具有创新价值。因此，建立农村土地银行，通过农地“资本化”实现土地流转，以存地费作为存地证未来收益保证，用存地证抵押来解决目前“三农”贷款缺乏有效抵押物的难题是一条可行之策。

关键词：土地信用合作社；土地银行；土地流转；农地“资本化”

随着现代农业的发展，土地细碎化和规模经营需求之间的矛盾凸现出来。同时，农业生产的低效率和农业投资的低回报难以吸引更多社会资金进入农业领域。此外，农村金融发展缓慢，“三农”贷款缺乏有效抵押物已成为“三农”信贷投入不足的主要瓶径。因此，农村土地制度的改革就成为破解当前农村土地规模化经营和农村金融问题乃至“三农”难题的突破口，改革的核心就是实现农村土地的流转，其带来的生产效率提高和“三农”信贷投入增加将对我国农村经济起到强大的推动作用。在土地承包经营权的流转方面，我国涌现了各种土地承包经营权流转制度的创新[1]，其中宁夏平罗县的土地信用合作社实践比较典型，引起了社会各界的广泛关注。2011年12月5日，经中央农村工作领导小组同意，农业部正式批准18个市（县、区）为“全国农村改革试验区”，宁夏平罗县凭借“政府主导、市场调节、农民自愿、依法有偿、流转有序”的土地流转制度创新，跻身全国18个试验区之一[2]。在对土地经营权流转的研究中，多数学者着重于土地经营权流转对土地经营本身发展的影响研究，本文侧重于土地经营权流转对农村金融发展的意义研究。

一、平罗土地信用合作社基本情况及特点

（一）基本情况

平罗县位于宁夏平原北部，农业人口22.8万人，耕地面积82.18万亩，可利用荒地113.49万亩，属于全国重要的商品粮基地县。但随着市场经济的推进和城镇化步伐的加快，农民进城务工、经商及土地传统产出的刚性约束等原因，导致撂荒土地规模逐年上升。据统计，2004年以前全县撂荒土地达8000多亩。农民开始探索提升土地规模效益的有效方式，自发流转土地承包经营权成为该县农民的首选。2004年、2005年全县农民自发流转土地面积分别达1.98万亩、2.19万亩，但是农民自发流转土地多是口头协议和自行转租，由此引发的土地流转纠纷也比较多，甚至严重影响了农村的和谐稳定。2006年，平罗县政府为了规范农村土地流转，推动农业规模化经营和集约化生产，充分利用本县土地资源，制定下发了《关于推进农村土地信用合作社建设的通知》和《关于推行农村土地信用合作社的实施方案》，开展“土地信用合作社”试点[2]。2006年5月，宁夏平罗县“小店子土地信用合作社”正式成立。截至2011年末，平罗已经形成了股份制农场、土地银行等5种土地经营管理模式，其中挂牌成立农村土地信用合作社62个，累计流转土地28.4万亩，实现集体经济收入284万元，转移农村劳动力8450人次，实现劳务收入4896万元[3]。

（二）特点

第一，从经营范围来看，仅限于农村土地承包经营权和农村集体土地使用权的流转，主要涉及农村土地承包经营权的转让、互换、托管、出租、承租、转租、转包等服务和农村土地的适度集中、规模经营。

第二，从资本来源来看，呈资本来源多元化特征。“土地信用合作社”可由村委会和企业法人的货币资金、荒地、闲散用地以及其他资产出资，经评估作价后，由法定验资部门验证后作为注册资本金。例如，平罗县姚伏镇土地信用合作社，作为全县唯一的镇级土地信用合作社，镇政府以所有荒地1177.5亩作价出资，占该社注册资本的31.7％。

第三，坚持存贷自愿原则。为了保障存地农民和贷地大户的对等地位和合法权益，由县农牧局统一设计内容和格式，发给存地农民“存地证”和贷地大户“贷地证”。

第四，土地信用合作社的本质是土地承包经营权流转的交易平台。土地信用合作社实际上是土地承包经营权出租者和租入者之间的中介组织，促成土地承包经营权流转业务的规范完成，并不是通常意义上的金融机构。之所以采用土地信用合作社的形式，是因为一方面农民把承包的土地存到信用合作社获得存地费，而另一方面需要耕种者从土地信用合作社贷出土地并支付贷地费，农民形象地称其为“土地银行”。

第五，地方政府在土地信用合作社的成立和推广过程中起主导作用。首先，在土地信用合作社性质的认定、章程的设定以及获取上级政府的认可等方面平罗县地方政府积极推动。其次，在土地信用合作社具体的申请、审核、审批以及注册过程中，地方政府相关部门直接负责审批。最后，在全面推广过程中，地方政府大力宣传，实行政策、资金“双扶持”。例如，地方政府给予新成立的土地信用合作社3-5万元的启动资金，工商税务部门对土地信用合作社进行税费减免；地方政府将土地信用合作社试点工作纳入乡镇工作考核，并设立单项奖，给考评优秀的土地信用社以物质奖励。此外，地方政府的公信力有助于存地农户和贷地大户双方形成稳定的预期，促进土地信用合作社的规模经营。

二、平罗土地信用合作社的运作模式

（一）土地信用合作社的运作主体是村委会

首先，在土地信用合作社设立前，须由村委会向所在乡镇政府提出农村土地信用合作社的设立申请。其次，土地信用合作社的理事长和监事长基本上分别由村委会书记和主任担任，村社基本上合一。再次，土地信用合作社所存、贷之地也需要经村委会的认定。最后，从规模连片的角度来看，也需要村委会的介入。对于土地需求方而言，往往要求土地连片，这样才能开展机械规模化经营。在土地零碎化比较严重的情况下，土地的连片必然涉及到地块的调整，而村委会是解决村民地块调整的理想主体。因此，平罗土地信用合作社是集体主导型的土地承包经营权流转制度模式[3]。

（二）土地信用合作社的运作机制

根据平罗县委、政府发布的《土地信用合作社章程》（以下简称《章程》），土地信用合作社运作机制一般为：农户按照自愿的原则，在保留土地承包经营权的基础上，将土地像银行存款一样存入土地信用合作社，土地信用合作社根据土地的地理位置、肥沃程度、升值潜力等确定级差性的“存地租金”，定期向农民发放。由“储蓄”而集中起来的土地经过土地信用合作社的整理和公开招标竞争，出租给种田大户或乡镇企业进行规模经营，非耕地可用于办企业、建市场、搞规模化种植和养殖等。贷地方要按照所贷土地的地质地力差异和期限长短缴纳“贷地租金”。由于“贷地租金”高于“存地租金”，其差额部分为土地信用合作社的经营收入。因此，土地信用合作社实际上是土地承包经营权出租者和租入者之间的中介组织，促成土地承包经营权流转业务的规范完成。

（三）土地信用合作社的经营模式

土地信用合作社作为土地承包经营权流转的中介组织，其具体运作流程是吸收“存入”土地（承包经营权），并经过整理形成连片，再“贷出”土地（承包经营权）。但与一般农村金融信用合作社实行以存定贷的经营模式的不同之处在于：土地信用合作社实行以贷定存的经营模式。土地信用合作社得以顺利运作的前提是存在贷地方和明确的贷地需求，包括具体的土地需求数量、地块等。因此，土地信用合作社的经营模式实质上是以贷定存，即先有贷地需求，再成立土地信用合作社，然后再吸收存地、整理连片，最后贷出。

（四）土地信用合作社盈利的基础

在以贷定存的模式下，贷地需求是整个土地信用合作社成立并成功运作的起点。零散的小规模土地经营无法达到规模经济的盈利点，因此，如何形成土地规模化经营的贷地需求是贷地方和土地信用合作社盈利的基础。显然，传统的农户经营方式无法形成大规模的贷地需求，可能也无法承担高额的贷地费。而以涉农企业或者种植大户为经营主体的农业产业化项目才有可能实现土地的规模化经营。从平罗县目前运转较为成功且被立为典型的土地信用合作社的实践来看，贷地需求方均从事农业产业化项目。例如，姚伏镇小店子土地信用合作社的理事长叶立国从信用合作社贷地2200亩，和两家种子公司合作搞水稻育秧，形成规模化、产业化、机械化种植方式。此外，平罗县黄渠桥镇万家营子土地信用合作社理事长刘学贵从土地信用合作社贷地360亩建立和盛花卉园林实业发展公司，发展苗木花卉产业。

三、创新价值

（一）土地承包经营权流转制度创新

宁夏平罗土地信用合作社的实践在没有触动土地家庭承包经营这个农村基本经营制度的前提下，创造了一种新型的土地承包经营权流转运营模式，在一定程度上实现了土地的规模化经营。从平罗县各土地信用合作社的章程来看，均明文规定遵守《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等涉及到农地制度的法律规定。此外，还特别提出了保持农民土地承包权的稳定，集体土地存入和贷出要严格执行土地利用总体规划，不得擅自改变土地性质，不得擅自改变土地用途。

（二）存地证可以用作质押物的意义

从金融角度来看，农村最多、最主要的资产集中在土地使用权，但这却因种种历史原因没有形成国家统一的证明，难以进行转让或抵押。宁夏平罗县土地合作社的章程规定：“本社的存地证可以用作质押物”。尽管平罗县目前并无以存地证抵押贷款的先例，但存地证抵押在目前农地承包经营权不能抵押的前提下仍具有创新价值。“土地信用合作社”的建立，在不改变土地所有权和承包关系的前提下，使得土地使用权得以流转。

（三）农地“资本化”的意义

在市场经济条件下，一切生产要素都是可以资本化的，作为稀缺性生产要素的土地当然更不例外。目前，我国大部分的农地仍然作为农户家庭保障的基本工具，土地的未来收益无法贴现。宁夏平罗县土地合作社的实践使得农民“存入的土地”有了“存地费收入”，这就在某种程度上实现了土地未来收益的贴现，而农地“资本化”的意义也恰恰体现在此处。农地“资本化”的意义首先体现在金融方面，通过农地“资本化”实现土地流转，以存地费作为存地证未来收益保证，使得存地证能够成为“三农”贷款的有效抵押物。其次，农地“资本化”的经济意义体现为城镇化，大部分的农民将从农村转移到中心城镇去，人口居住的相对集中将会给服务业带来巨大的发展空间。农民可以通过土地信用合作社，将土地存入“合作社”，凭“存地证”获得“存地费收入”，这可以解决农民的基本生活保障，大大增强农民在地域上的流动性，逐渐从农村转移到中心城镇，专心从事非农工作，达到劳动力资源的高效流动和利用。

四、结论及建议

（一）土地信用合作社的未来发展方向

首先，土地信用合作社应定位于金融机构，而不能只局限于土地存贷中介，要充分发挥土地信用合作社对农村土地流转、农业规模化经营、农业产业结构调整、农民增收的促进作用。其次，土地信用合作社服务的目标物只能是农地。土地信用合作社的主要业务应是土地的“存贷”业务，合作社按存入土地的自然等级、数量及正常年收入支付给农民利息；按贷出土地的质量和数量收取一定的利息；同时，可办理土地抵押、土地开发、土地购买、土地改良等贷款。考虑到我国人均耕地很少的实际，10户以上的农民或以村为单位可成立土地合作社性质的组织，集中与银行发生信贷关系，这样做可以部分化解贷款风险，降低贷款的成本。

（二）全面开展农村土地权证化，提高“三农”贷款的抵押能力

农村不是没有抵押物，而是难抵押。农村最多、最主要的资产集中在土地使用权，就象城市的房产证，但这一块却因种种历史原因没有形成国家统一的证明，难以进行转让或抵押。“土地银行”的建立，在不改变土地所有权和承包关系的前提下，使得土地使用权得以流转，如果能以此开发成为金融机构普遍认可的抵押物，那么多年来农业贷款难和难贷款的问题将会得到有效解决。

（三）要明确土地信用合作社的法律地位

加快土地制度改革，明晰土地产权，延长土地承包期限。加快土地存贷流转的中介服务体系建设，为土地存贷双方提供民事仲裁、办证、法律咨询与服务。

（四）深入进行“土地资本化”改革

应认识到以“土地资本化”为手段来解决农村土地流转的土地信用合作社对于农村金融改革，农村人口转移及未来城镇化发展的重要意义。适时推进土地制度改革，为土地信用合作社的发展创造良好的制度环境，充分发挥土地信用合作社的“资本助推器”作用。

（特约编辑：罗洋）

参考文献：

[1]冯子标，王建功.以土地银行主导农地使用权流转[J].当代经济研究，2009（11）.

[2]郑有贵.又一次土地制度创新的探索——比较视角下的平罗县农村土地信用合作社[J].农村经营管理，2008（2）.

[3]杨杨.在社会主义新农村建设中稳步推进土地适度规模经营——宁夏石嘴山市平罗县农村“土地信用合作社”考察与启示[J].中国农村经济，2007（3）.