新泰市农村矛盾社区化解的创新研究
——从社会管理角度

张雪婕

新泰市农村矛盾社区化解的创新研究
——从社会管理角度

张雪婕＊

当前我国正处在经济和社会转型、各种社会矛盾和问题日益凸显的时期，各地因地制宜，创新性地化解社区矛盾的方法层出不穷，山东省新泰市平安协会的建立就是成功的一例。新泰市为解决现阶段问题，以平安协会的建立为载体，主动从管理理念、管理主体、管理环节和管理手段四个方面加强了社会管理和创新，有效地化解了农村矛盾，也以此为各地新时期社会管理创新工作提供了借鉴。

社会管理 管理理念 管理主体 管理手段

改革开放以来，我国的社会安全问题明显增多，这是一个我们无法否认的事实。一个社会的安全问题出现是不以人的意志为转移的，是社会发展与社会治理不同步而导致的一种客观存在。也就是说，经济发展水平提高了，但社会管理水平仍然滞后；市场经济条件下，广大群众的法制意识、维权意识提高了，但一些政府工作人员的社会管理水平仍然停留在计划经济时代。因此传统的社会管理的理念、方式、手段，已经难以解决与百姓生活联系最密切的基层社区的公共安全问题。这时，社会管理创新应运而生。社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程[1]李景玉.县域社会管理创新研究[D].沈阳师范大学硕士论文,2011.。社会管理创新主要包括管理理念创新、管理主体创新、管理环节创新和管理手段创新。本文通过对山东新泰市平安协会在这四个方面的创新分析，引发对社会管理创新在农村矛盾化解方面的思考。

一、管理理念的创新

发挥社区公民的主动性。要准确把握当前我国社会建设和社会管理领域出现的新情况、新问题，坚决改变那些片面地认为社会管理就是单纯“管控”的思想观念和思维模式。随着经济社会的发展，网络通讯的迅速传播，公民的维权意识不断增强，不能再单纯用“官管民”的思想对社区公共安全进行管理，公民不仅是被管理的对象，更应采取相关手段发挥公民的主动性，使之参与到维护社区公共安全的行动中来。

变堵为疏，因势利导。社区公共安全的管理创新，一定要适应本地区经济社会发展变化的现实，把握社会发展的总体方向。中国社会历来在治理或管理上有两种完全不同的思路，即“堵”的思路和“导”的思路。历史的经验证明，“堵”的思路往往积蓄矛盾，不是高明的办法；而“导”的思路，则是因势利导，是一种好的治理策略。目前很多地方靠花钱买平安和以高压手段处理社会矛盾尤其是突发事件，不仅难以化解矛盾和问题，而且有可能使问题增生、矛盾激化。

社区公共安全的维护要从维稳向创稳转变。在被动地“维稳”的状态下，政府是“维稳”的主体；而在主动地“创稳”的状态下，社会是“创稳”的主体。实现从被动地“维稳”向主动地“创稳”的转变。维稳是为稳定而稳定，通过压制性的手段实现暂时的稳定。其特点是稳定成果不易巩固，易生反弹；而创稳通过社会全面发展和社会积极性的调动，达到自然的稳定的结果。其特点是社会稳定更具根本性，稳定成果能够得以持久巩固 。[1]刘京西.实现可持续稳定必须创新社会发展模式——以山东省新泰市“平安协会”建设为例[Z].在“维护社会稳定促进社会发展机制创新暨新泰市平安协会理论研讨会”上的发言,2011.

平安协会的建立起源于基层，发展于实践。新泰市汶南是三县交界及矿、库、山、城区聚汇之地，人口多，地域广，社情民意较为复杂，夜间偷盗案屡打不绝，并且随着社会不断发展进步，群众对平安的要求越来越高，企业的发展又急需一个稳定的环境。但新泰市警力不足，难以承担起沉重的维护安全的任务。

2005年12月，汶南镇党委、政府领导班子成员带队，义务夜间下村巡逻，为群众看家护院。一些企业老板对此深受感动，他们迫切盼望企业发展有一个和谐稳定的环境，同时也对社会荣誉感和认同感十分看重，普遍有富裕后回报家乡、回报社会和乡亲的心理渴求，于是主动提出无偿提供部分治安经费，用于资助建立专职巡逻队伍。汶南镇2006年2月在全市第一家组建了平安协会，由协会会员出资，对贫困村的治安巡逻提供经费赞助，扶持建立夜间专职巡逻队伍，并与公安部门配合，在镇区主要部位安装了电子监控设施。协会运行三个月后，全镇可防性案件下降了80%。市委、市政府因势利导，尊重群众首创精神，2006年5月召开现场会议，在全市20个乡镇街道大力推广平安协会建设。为在更大范围、更宽领域统筹抓好平安协会建设，加强对基层平安协会建设的业务指导，2008年6月10日成立了全市的平安协会，这也是全省第一家县级平安协会。截至目前，全市共建了20个乡镇街道平安协会、93个村级分会以及电力、卫生两个行业协会，共发展单位会员816个，个人会员3286人，建立起了市、镇、村、行业四级网络化组织体系，并逐步向各个层级、各个领域进行全方位覆盖。

从平安协会的创建我们可以看出，这是公民智慧的结晶，为了社区的安全，也为了本区域经济社会的稳定发展，群众不等不靠，发挥了主动性积极性，主动参与到维护公共安全的过程中去，由传统中的被管理对象变为了社区安全的管理者。“平安协会”实现社会治安社会管，走出平安建设人人参与、人人建设、人人享有的群防群治新路子。政府在创建过程中，也是因势利导，以积极开放的心态接受协会的建立，并大力推广传播。平安协会的建立，由于成立在民间，更易发现和解决社会的矛盾。既能将问题的出现遏制在萌芽阶段，又能从根本上解决矛盾，稳定成果更易巩固，逐渐实现从“维稳”向“创稳”的转变。

二、管理主体的创新

社会创新管理要从单纯重视政府作用向社会共同治理转变，从传统的社会管理向现代社会治理转变。社会管理创新一个明显的转变就是由管制向治理转变，二者最大的不同就是主体的不同。传统的社会管理中政府是“大政府”，事情都由政府去管，政府是唯一的主体。而治理强调的则是共同治理，是由政府、社会、公民多方合作来实现。“平安协会”的治安维稳模式一方面符合“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理要求，是社会管理模式的一种创新；另一方面，也是对“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”要求的贯彻落实，是科学发展观在社会稳定领域的成功实践。

为明确平安协会的性质和定位，新泰市委制定出台了《关于深化平安协会建设的意见》等文件，明确平安协会是在党委、政府领导下，由社团登记管理部门审批，群众自愿参与的自治组织，以自我教育、自我管理、自我服务、自我监督、自我发展为宗旨，依法自主开展活动。协会会长、副会长、理事人选由综治部门推荐、党组织审查、会员选举产生。村级协会会员由村民推荐，注重吸纳有威望、能主事、办事公道、善于协调的人员，增强协会的权威性和凝聚力。会长是协会法定代表人，会员大会是协会最高权力机构，理事会是协会办事机构。协会定期召开理事会，通报工作开展情况，决定重大事宜。

党组织在组织、行动和方向上实现了对平安协会的领导和监督。协会会长、理事由党组织研究推选后再由会员大会选举产生，多由老党员、老干部、老模范等“三老”人员担任。社区疑难纠纷、突发事件处理，由党委、公安、村两委与平安协会联合行动。2010年7月份开始，探索把党支部建在平安协会上，协会党支部隶属于市社会组织党工委和乡镇党委，强化了党作为群众社会组织的领导核心地位，从根本上保证了协会发展的正确方向。而政府的综治办部门平时加强对平安协会的业务指导，定期向协会通报综治工作情况，协调协会的工作和活动，提高了平安协会的社会公信度。协会的职责主要是参与社会治安防范、矛盾纠纷化解、突发事件处置、法制宣传教育、参与社会管理等，特别在突发事件发生时，发挥快速到位、迅速灭火、劝散群众、消化矛盾的作用，是政法综治力量的有益、有机、有力的补充。平安协会的经费大部分来自于社会各界的捐助，公民则可以通过积极加入协会为社区的公共安全贡献一份力量，也就是说协会的建立为公众有序参与到社会管理中提供了一条有益的渠道，将个体的作用创造性地整合到了整体中去。

三、管理环节的创新

维护社区公共安全，社会创新管理中管理环节要从偏重事后处置向更加重视源头治理转变，把工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头治理，使社会管理关口前移。平安协会的独特价值在于实现了在中间环节、细微之处和日常生活层面对社会机体的日常保养、维护和调适。为解决基层治安警力不足、基层警力薄弱的难题，平安协会主动参与建立以人防、物防、技防、心防为内容的社会治安防控体系建设。2008年协会总结推广了保安专业化巡逻、村村联动网格化巡逻、专职人员巡逻、联户联防义务巡逻、地企联动联防巡逻五种模式；在市委市政府的大力支持下，平安协会实施了“万盏平安灯进农村”工程，市平安协会会员单位供电公司拿出900万元的专项经费，负责提供线路、灯管等器材，乡镇平安协会、政府出资解决电费，不向群众收取一分钱，原定三年完成的任务去年一年完成，3万盏“平安灯”2009年春节前在全市所有行政村亮起；在705个村开通了平安互助电话，在镇区及重点要害部位建设电视监控和报警系统，在此基础上，采用市场化运作模式，与泰安市联通公司合作，总投资5000余万元，全面启动“天目工程”，用两年时间，在全市农村布点1200个，实现市乡重点控制部位全面覆盖、实时监控。“天目工程”与已投入使用的“平安灯”、“平安互助网”有效整合，与已经建立的农村五种巡防模式有机融合，构筑起了“四位一体”的社会治安防控体系 。[1]新泰：“三跳”理念下的“四化”防控新模式[EB/OL].中国警察网（2009-10-13）. http://cpd.com.cn/gb/newspaper/2009-10/13/content[EB/OL].

平安协会主动参与矛盾纠纷排查化解。各级平安协会拿出专项经费以奖代补，支持全市大排查大联动大调处格局的建立。充分发挥平安协会会员联系面广、信息灵敏、熟知情况、群众工作经验丰富的优势，不断强化法制宣传和矛盾调解职能，进一步畅通群众反映和解决诉求的渠道，及时发现、调处苗头性问题，使大量的不稳定因素化解在了基层萌芽状态。

平安协会的建立也使得社会管理的关口前移，将矛盾化解在萌芽阶段。平安协会能够避免突发性事件和群体性事件，发挥及时预警功能。任何不稳定事件的发生都是事出有因，突发性事件也不例外。由于平安协会的成员来自于村镇中有声望的普通群众，因此平安协会会员一般能够在第一时间知道社会上事情的发生，并能结合当事人的性格特点、社会背景、家族关系等，在第一时间做出判断，对事件的大与小、急与缓了然于胸，从而能在平时的工作中就帮助群众顺气消火、减缓突发事件的迅速蔓延与矛盾激化，避免群众与政府正面冲突，并听取群众意见、掌握信息、发挥反映群众合理诉求的“桥梁”作用。这是党政部门的工作人员所不具备的优势。

长期以来，电力线路下树木清障难成为困扰供电企业的老大难。市、镇平安协会出面协调电力线路通道治理，引导村民学习宣传《电力法》，组织“线路在前，还是植树在前”的讨论，讲明电力线下树障对国家、对个人都有的危害，疏通电力企业与群众沟通互信渠道，六个月无偿清理移栽电力线路下树木57万株，创造性地解决了供电公司和群众之间的矛盾，为供电公司项目的正常运行扫清了障碍。市供电公司认识到了平安协会的作用，2008年9月20日，率先成立了全市第一个行业平安协会——新泰市平安协会农电分会。农电分会继续发挥供电企业与社会、群众之间的桥梁纽带作用，共为全市20个乡镇917个行政村（社区）安装了3万盏平安灯，提高了全市治安防控能力，降低了刑事治安案件的发生。[2]李锦.社会组织维稳机制创新:新泰平安协会经验,2011.

四、管理手段的创新

管理手段的创新则是要从偏重行政手段向多种手段综合运用转变，更多地运用法制规范、经济调节、道德约束、心理疏导、舆论引导等手段，从偏重管制控制向更加重视服务、重视协商协调转变，更多地运用群众路线的方式、民主的方式、服务的方式，教育、协商、疏导的方式，化解社会矛盾，解决社会问题。

在工作手段上，平安协会巧妙运用“调解”这一东方文化解决冲突、化解矛盾的传统，将依法办事与民间调解结合起来。平安协会将民间的调解行为进行了规范和提高，并将其作用发挥到了极致。民间调解、人民调解、司法调解、行政调解“四联动”，相互配合，相互促进，相得益彰。“平安协会”首先坚持依法办事、依法调解，运用通俗的语言向当事人宣传法律知识，按照法律规定澄清是非、厘清责任，从而使一些矛盾纠纷得以圆满化解。同时他们又意识到，许多问题又不是单靠法律条文就可以解决的，还必须依靠思想政治工作和道德感染的力量。尤其在广大农村，如果凡事都诉诸法律，动辄打官司，不仅成本高，群众负担重，而且很有可能伤了感情，造成难以弥合的心灵创伤。因此“平安协会”成员常带着感情、信任和友谊去做工作，努力从矛盾的非对抗性上寻找共同点、扩大相通性，用群众的语言、情理、方法去沟通协商，用法律的、政策的、道德的以及乡规民约等多种手段综合调处，使矛盾纠纷得到有效化解。也就是在机制上或解决矛盾的方式上，变政府性为民间性，变过去的硬约束为现在的软约束，变过去的硬方式为现在的软方式，变事后的干预为事先的预防，变过去的强制为现在的感化，变过去的堵截为现在的疏导[3]刘京西.实现可持续稳定必须创新社会发展模式——以山东省新泰市“平安协会”建设为例[Z].在“维护社会稳定促进社会发展机制创新暨新泰市平安协会理论研讨会”上的发言,2011.。但是这种民间性的软约束又不同于一般的民间调解组织，它是在一定程度上实现了以法治的强制力为后盾，来进行的一种准司法调解。从领导机制上来看，平安协会接受综治委这一稳定机构的领导和业务指导，这就和国家的强制力、党委政府实现了一种联系，因此要比传统的一般意义上的调解更有效。

在协调调解过程中，协会会员现场说教，现身说教，讲明事理，以案释法，能够起到教育一个、影响一片的效果。协会以第三方身份参与当事人的调解活动是一种完全的协商过程，是协商民主形式在实践中的具体运用，有利于群众民主意识的提高和民主参与能力的提高；此外，协商调解的过程是法律法规的宣传学习过程，结合实际问题领会法律法规和政策的精神实质，是很好的法制教育宣传方式。在平时日常生活中，平安协会也注重通过倡导社会公德和普法宣传，树立良好社会风气，市平安协会扶持出版了《平安文化漫画系列手册》——乡村里的法律故事，将书中故事制作成贴瓷画，在全市120个村建成“平安文化墙”，组织编写了《平安文化漫画系列手册》，总结创造了“和为贵”、“情理在心中、万事好沟通”、“众人是圣人、人要凭良心”等一系列平安文化，提高了群众的法制意识。 平安协会配合有关部门在农村、企业定期开展法律宣传、法律服务，教育引导群众依法合理表达利益诉求，把调处矛盾、化解矛盾的过程变为教育群众、提高群众、密切与群众关系的过程。

服务经济发展、维护基层政权。各级平安协会积极响应党组织的号召，找准促进经济社会发展、维护社会稳定与维护群众利益的结合点和着力点，拓宽了新形势下以党组织为核心的基层组织服务群众、促进发展、维护稳定的新途径。汶南镇借庄村把平安协会建在黄花菜基地与市场之间，协会会员通过法制教育，维护市场交易秩序，打击欺行霸市行为，有力地推动了全村黄花菜产业的发展，仅此一项全村人均年增收6000元，汶南镇也成为中国黄花菜第一镇。

五、总结

总之，山东省新泰市为维护社区公共安全建立平安协会的做法，成为了一种社会管理创新模式，在管理理念创新、管理主体创新、管理环节创新和管理手段创新等五个方面为我们提供了很好的借鉴和启示。但是，平安协会的持续性、与党政机关的关系、与媒体的关系、可推广性与复制性等方面的问题仍是我们需要认真思考的。

[1]李锦、包心鉴、刘玉、张新.“共建平安 共享平安——山东省新泰市依托平安协会促进社会管理创新和社会平安发展的调查与思考”[J].求是，2010,(22).

[2]李锦.新泰市平安协会调查[J].中新社 内部消息，2008,(7).

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[4]石佑启.论公共行政与行政法学范式转换[M].北京：北京大学出版社，2003．

[5]中共新泰市委、市人民政府.关于平安协会建设的情况报告[R].2009.

[6]黄晓军、靳永翥.“善治：一种社会和谐的美好愿景”[J].新学术论坛,2008,(9).

[7]费孝通.乡土中国[M].上海：三联书店,1985.

[8]刘熙瑞.“服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择”[J].中国行政管理，2002,(7).

[9]袁曙宏.建构法治政府：全面推进依法行政实施纲要读本[M].上海：法律出版社,2004.

流媒体时代的检察宣传

检察日报社社长李雪慧来闸北检察院调研指导

5月15日，检察日报社社长李雪慧、中国视频台台长程海燕一行来闸北检察院调研指导工作，视察闸北检察院“检察机关楼宇数字视频”项目运行情况。闸北检察院党组书记、检察长丁嘉，副检察长江静良等出席了座谈。

座谈中，李雪慧社长详细了解并高度肯定了闸北检察院自4月27日开通检察楼宇数字视频以来，数据测试、内容更新、网络连接等方面工作的开展情况，并指出，闸北检察院积极响应最高人民检察院要求，率先开展检察楼宇数字视频试点工作，充分发挥了新兴媒体尤其是流媒体在检察宣传中内聚合力、外建形象的先导性作用。

文·图/闸北区检察院 编辑/刘雨濛

*张雪婕，中国政法大学行政管理硕士研究生。