在城镇化进程中通过创新加强社会管理
——闵行区“大联动”的经验

周建明凌燕

在城镇化进程中通过创新加强社会管理
——闵行区“大联动”的经验

周建明＊凌燕＊＊

闵行区在“大联动”中所做的探索，坚持了“党委领导，政府负责，多方参与，共同治理，统筹兼顾，动态协调，既有秩序，又有活力，立足国情，改革创新”的基本原则，首先针对行政体制中所存在的弊病，通过工作机制的创新，破解了在政府部门中所存在的“条条分割，条块分割，资源分散，职责分离”的痼疾，在城市管理和社会管理中，把源头治理、动态协调和应急处置三个层面置于大管理的框架内，努力构建更为健全的城市和社会管理体系，从而取得了突破性的进展。

城镇化社会管理 大联动 应急管理 信息支撑 动态协调

一、 社会管理“大联动”机制的创新

快速的城镇化进程导致上海城乡结合部的产业结构、城市形态发生了巨大的变化，人口大量集聚，社会结构也发生了重大转变。尤其是作为城乡结合部的闵行，既是中心城区的产业转移区和人口的导入区，也因城镇化、工业化发展而成为外来人口的集聚区。据统计，闵行区的常住人口从2000年第五次人口普查的121.7万，其中来沪人员41.2万，占33.8%，到2010年第六次人口普查常住人口达到242.9万，其中来沪人员120.37万，占49.55%。10年间，人口年增长率为7.15%。这种变化，按照三级政府，三级管理的体制，对于负责公共服务和社会管理事权的区镇政府都提出了巨大的挑战。这种挑战表现在三个方面：

第一，从人均公共财力来看，随经济发展而实现的财力增加，在很大程度上都被人口的增加消耗了，人均公共财力难以得到较大的增长；

第二，作为上海的城乡结合部，原来政府部门的编制是按照农村地区和户籍人口规模配置的，不仅同级别政府机构从事行政公务人员的编制要少于中心城区，而且负责属地化管理的地域面积、人口规模都要大大超过中心区；

第三，要提供公共服务和社会管理，必须要使用建设用地指标。但是，城镇公共建设指标一般都与行政级别与户籍人口挂钩，难以满足常住人口的大规模膨胀。

这些问题表现在公共服务和社会管理上十分突出，政府承担公共行政职责的资源，要远少于城镇化过程所产生出来的实际需要。特别是对于社会管理而言，政府部门通常存在条条分割，条块分割，资源分散，职责分离的弊病。各部门之间虽有分工，但遇到问题却容易形成职能部门的相互推诿， 谁都有责任，但谁都不负责的状况。 如何使有限的公共服务和社会管理力量整合起来，形成合力，是加强社会建设、维护社会和谐稳定的必然要求。

2009年，上海市闵行区委按照中央关于加强社会建设，创新社会管理的要求，提出以“整合资源抓源头、服务民生谋发展、综合治理保稳定、化解矛盾促和谐”为目标，用新思路破解社会管理难题，在社会管理方面开展了“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”的探索，把源头治理、动态协调和应急处置三个层面的工作有机结合起来，建立起在社会管理和应急联动方面的“大联动”机制。经过三年多的发展，“大联动”也逐渐通过机制创新和制度完善，在社会管理能力上有了进一步的提升，并探索出了颇有成效的城镇社会管理的经验。

所谓“大联动”，就是在纵向上建立区、街镇、村居的三级网络，在横向上建立各个社会管理职能部门之间的行政执法联动机制，形成一个自下能把有关社会管理的信息集中到一个统一平台，及早发现社会管理中的问题、苗子；自上能把管理的力量整合起来，统一指挥，有效协同，能及时解决问题的管理机制。闵行区的具体做法是：成立实体化运作的城市综合管理与应急联动中心，由公安、消防、建设交通委员会等城市管理的主要职能部门常驻联动中心，由区政府授权对城市日常管理和各类公共危机事件处置工作实施统一指挥。“大联动”这种管理机制不改变现有的行政管理组织体制和职能，而是通过区政府的整合与授权，做到“社会协管力量整合与统管”、“管理信息集中采集与共享”、“行政执法条块协调与联动”，形成了“执法条条联动”、“管理上下联动”、“问题条块联处”的在社会管理上的“联动”，它有效地打破了“条条分割、条块分割、资源分散、职责分离”的局面，形成了在多面向、大跨度的社会管理上的工作合力。由此，我们可以看到，大联动的工作机制首先体现出了现代化城市管理中的一大特点，即以信息技术为支撑，通过城市网格化管理，加强政府管理部门的职能整合，实现了城市社区管理重心下移，源头治理。

二、 “大联动”实现城市网格化管理

随着社会信息化发展，当今社会较之以往的传统社会，人们的社会生活丰富而复杂，与此同时，政府必须不停地丰富和发展每时每刻需要应对的公共事务，无论是在内容上还是在反应度上，对政府所要提供的公共服务也有了更高的要求。可以说，信息化的时代让城市的社会管理处于一种动态的变化之中，政府必须要对瞬息万变的社会内容迅速做出反应，必须要懂得通过新的通讯技术使公民和团体更容易参与到公共管理之中，其组织及其运作过程必须实现变革。闵行区“大联动”机制中一项重要的改革内容就是为实现政府各部门数据库的信息共享，依托政务网搭建的闵行区城市综合管理基础信息采集系统，将区、街镇、居村委三级管理主体之间的信息在各管理部门之间采集、流转、反馈，通过整合公安、建交委、安监等部门与城市管理有关的信息数据，建立了集通信、计算机、网络、地理信息系统、图形图像、视频监控、数据库与信息处理等多技术为一体的信息化指挥系统，初步实现了管理信息采集不遗漏，集中能共享。同时还进一步严密整合了图像监控资源，提高智能程度，提高城市综合管理的科技化水平，并在此基础上推动和实现了城市网格化的管理。

所谓城市网格化管理，是现代城市管理的一种创新，它依托统一的城市管理以及数字化的平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格。通过加强对单元网格的部件和事件巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式。闵行区“大联动”机制就是对这种管理模式的深化和完善。它主要是以主动发现为核心，在不打破现有的管理权限的前提下，梳理各类执法规程，在街镇全面重新梳理现有各类城市管理网格，实现多头合一、多网合一，形成纵向到底、横向到边的城市管理责任网络。并通过同网同责，改变以往条与条、条与块各自为政的局面，从而实现城市和社会管理的智能化、精细化。

在社区管理中，以居委会和村委会为网格单元，建立“大联动”工作站，整合就业援助、社区助残、房屋协管、社区保安、综合协管、社区公共文化服务6支队伍，对小区内人口、房屋、环境等各类城市综合管理基础信息进行集中采集和分类整理；对各类维稳、治安安全隐患进行排查；梳理汇总各种信息。在城市管理上，以道路为网格单元，建立城市网格化管理联动机制，将市容环境协管和治安辅助巡逻两支队伍纳入城市管理网格化联动机制进行统一管理，加强街面巡管力量，对街面、门面、立面“三面”进行管理；对乱设摊、乱倒垃圾废物、乱贴广告和跨门营业“三乱一跨”和违章搭建等行为的管理；参与治安巡逻和设卡盘查等工作，做到及时发现、及时汇报、及时控制、及时处置。这样，在现有管理权限的前提下，充分发挥现有管理队伍的力量，在“条”上对职能部门充分放权，在“块”上对街镇、社区先行受理、及时处置。实现了多条合一、条块结合，形成纵向到底、横向到边的城市管理责任网络，将过去的传统、被动、定性和分散管理转变为现代、主动、定量和系统管理，同时也改变了以往条与条、条与块各自为政的局面。例如，依托“大联动”机制，闵行公安分局协助区委、区政府整合各类协管力量，使得全区社区民警的直接依靠力量从原先的4700人增加到目前的3.6万多人，各支辅助力量按照“基础信息共同采集、相互补位”的方式运作，将治安管理、人口管理、城管、矛盾纠纷排查、无证经营等行政管理职能全面纳入管理范围，并由各街镇划定网格、按比例调配各种管理力量协助开展城市综合管理工作，使社会管理实现了闵行区372平方公里的范围全覆盖、全天候的管理。

同时，通过社区居民的共同参与改善了街道负担过重、资源匮乏的问题。例如，闵行区开展的“联动护校、百姓放心”活动，得到了广大居民的认可和支持，很多教师和家长由此自觉加入到了护校的队伍中。现在，每个社区的志愿者、楼组长、保安、物业、社团负责人等都成了大联动工作的好帮手，成了保证社区安全的重要力量。

三、“大联动”机制下的应急管理模式

现代危机是一个从渐变到突变的过程，危机的发生与发展都会经历一种动态的演进，在矛盾产生或系统失调之后，多数情况下如果能得到干预或控制，造成危机的显性形态的可能性就会大大降低。因此，在一定程度上可以说，危机的出现往往是在失调之后，因缺乏干预或者干预乏力，导致了矛盾的累积，加大了失调的程度，从而发生从渐变到质变，最终爆发出显性危机的形式来。由此，社会管理的应急管理应该是对一切具有可能发展成危机事件的情况进行预防控制，减少危机事件的发生。按照危机发生的过程，我们可以将应急管理分为三个阶段：第一阶段是在危机征兆出现以前提前介入。应急管理需要采取各种有效措施来消除危机隐患，避免危机发生；或者在危机来临前做好充分准备，包括思想准备、组织准备、制度准备、技术准备和物资准备。第二个阶段是在发现危机征兆，确认危机可能爆发， 或者是危机已经在相邻地区爆发时，应迅速采取果断措施，把危机消灭在爆发之前, 或者阻断危机蔓延到本地的途径，避免危机在本地发生。第三个阶段是即使不可能把危机消灭在爆发之前， 或者消灭在萌芽状态， 也要尽可能采取措施缓解危机，即尽可能把危机的强度控制在一定的范围以内， 避免危机迅速扩大和升级， 造成惨重的人员伤亡和财产损失。如何有效地加强三阶段的应急管理，我们认为闵行区的“大联动”机制是一个值得借鉴的经验。

首先，它把社会管理的常态管理与应急管理结合了起来，也就是加强了第一个阶段的管理。他们在管理流程上， 以“寓服务于管理”的理念，按照“先服务、再管理、后执法”的原则形成常态管理格局。在管理方式上，以信息化平台为支撑，将区、街镇、居村委“大联动”三级网络串联起来，把信息排查常态化，对城市管理中的问题，按照应急管理“早发现、早报告、早研判、早处置、早解决” 的“五早”原则进行先期处置，并从“处置问题”向“发现问题”延伸，从“事后执法”向“前端服务管理”转变， 防止苗头性、倾向性的问题演变成城市管理和社会管理中的“顽症”，把应急管理的原则融入常态化管理中，在常态化管理中提高应急管理的能力。同时在依托大联动机制的 “三级管理、四级网络”，以有效应对和处置突发公共事件为重点，建立了覆盖全区的应急管理工作网络，形成了应急预案体系。这样，各个政府职能部门就可以依托大联动机制对各类问题发现早，及时抓，能从源头上发现和治理影响社会治安和公共安全的问题，避免了公安忙于被动“托底”的局面，同时也体现了行政管理从静态、粗放管理模式向动态、精细管理模式的转变。2012年，通过公众反映和基层队伍采集等途径，区联动中心受理各类案（事）件共计24万9千余个，同比2011年增加26.9%。年内，共立案22万6千余起，办结案件21万5千余个，办结率为94.9%。其中，采集安全隐患信息9617条，立案9567件，办结8039件，奖励案件2541件，在早发现、早解决方面取得了显著的成效。

其次，依托大联动平台，全区发动联动力量开展不安定因素滚动排摸，大大强化了对矛盾纠纷的大排查，将危机更多地消灭在爆发之前，或者消灭在萌芽状态，同时有效增强了政府化解矛盾、促进社会和谐的能力。他们的具体做法是：要求社区综合协管员收集影响社会稳定的各类信息，并及时报告居村委大联动工作站和社区民警；街面巡管人员发现有可能引发群体性事件的信息，立即上报街镇“大联动”分中心，由分中心指派相关职能部门予以处置。从源头上堵塞了城市管理的漏洞、弥补管理过程中的薄弱环节，避免了政府忙于被动“应急”的局面。从“大联动”机制建设以来，全区影响社会治安的前端管理难题破解能力明显增强，公安机关基层基础工作明显增强，社会和谐稳定因素明显增强。

总的来说，闵行区“大联动”机制能够较好地把社会管理的应急管理与常态管理结合起来， 形成无缝衔接网格，在不打破管理权限的前提下，充分发挥现有管理队伍的力量，提高了常态化管理和应急管理的能力。

四、 对“大联动”机制的总结与思考

闵行区“大联动”机制既是在城镇化、工业化大背景下，经济结构、人口规模、社会结构的大转型与大变动，也是在政府面对的社会管理任务日益艰巨的条件下，闵行区党委政府按照中央关于建立“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与，法治保障”的社会管理格局的要求，和深化行政体制改革的要求，在城市管理和社会管理方面的重要创新。

闵行区在“大联动”中所做的探索，坚持了“党委领导、政府负责、多方参与、共同治理、统筹兼顾、动态协调、既有秩序、又有活力、立足国情、改革创新”的基本原则，首先针对行政体制中所存在的弊病，通过工作机制的创新，破解了在政府部门中所存在的“条条分割、条块分割、资源分散、职责分离”的痼疾，在城市管理和社会管理中，把源头治理、动态协调和应急处置三个层面置于大管理的框架内，努力构建更为健全的城市和社会管理体系，从而取得了突破性的进展。城市管理和社会管理从传统的政府一家管理的模式向政府管理与居民自治管理结合，社区管理与单位管理结合，依靠群众，形成了政府与社会共同管理的合力，实现了向管理与服务融合，整个社会共建共享的新模式转变，为探索时代特征、中国特色、上海特点的社会管理体系做出了有益的尝试。

闵行区“大联动”的经验在于：

坚持党委的领导，提高党委领导社会管理的能力。只有党委才能总揽全局，协调各方，形成政府部门的联动和政府与社会力量之间的联动；

坚持改革，敢于创新。面对不断发展的经济、快速转型中的社会、不断提高的人民群众对公共服务和社会管理的要求，现有的行政体制已不能适应，这就要求各级党委政府勇于改革和创新，打破原有体制机制所造成的束缚，从中释放和提升管理的能力。闵行区的“大联动”正是这样一个典型。

依靠群众，共管共建。“大联动”不仅是政府职能部门之间的联动，也是政社、政群之间的联动。“大联动”机制不仅把基层群众自治组织结合进来，也把社会工作者、社会团体、企事业单位融合进来，成为政府进行城市管理和社会管理的依靠力量。实现了城市与社会的共管共建。

“大联动”在今后的深化中应加强服务群众的理念，加强对人民调解工作的业务指导和监督，并完善与健全责任考核机制使联动效应发挥最大。■

1．孙潮. 平安世博催生社会管理创新[J].行政管理改革，2010，（10）.

*周建明，男，上海市社会科学院社会学研究所所长。

**凌燕，女，博士，《检察风云》杂志社记者、编辑，上海法学期刊研究会理事。