我国新型城镇化道路的实现路径

专家/宋林飞 采访/凌燕

我国新型城镇化道路的实现路径

专家/宋林飞 采访/凌燕

如何实现中国特色的新型城镇化，克服城镇化带来的“城市病”？如何创新与完善大城市建设中的市场机制，发挥大城市反哺农村的示范作用？带着这一系列问题，本刊记者在参加今年中国社会学年会“美丽中国：中国城镇化与社会发展”学术会议上，采访了中国社会学会会长、江苏省人民政府参事室主任宋林飞教授。

记者：宋教授，您好。非常感谢您在如此繁忙的会议安排中拨冗接受我们的采访。我们知道，您多年从事中国城镇化研究，刚才您在会上强调要走出中国特色的新型城镇化道路。那么，您能具体跟我们谈一谈目前我国的城镇化是处于什么样的阶段？

宋林飞教授：我国目前的城镇化仍然处于快速发展的阶段。据2013年3月5日新华网官方披露，过去5年，全国共转移8463万农村人口，城镇化率由45.9%提高到52.6%，社会结构发生了历史性变化。今后5年，相似数量的农村人口将转移到城镇；今后20年，城镇化水平将继续快速地提高20个百分点左右，增加相当于一个美国的城镇人口。这是我国经济社会发展的又一个黄金发展期，引起了全世界的高度关注。

当前，中国经济面临着居民消费不足、产能过剩、收入差距过大等突出问题。积极推进城镇化可以有效应对这些难题，促进中国经济实现可持续发展。扩大内需最大的潜力在城镇化，未来城镇化将带来巨大的公共服务、基础设施以及相关产业的投资需求，还将扩大对房地产、现代服务业的投资需求。

美国诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨提出，21世纪对世界影响最大的有两件事：一是新技术革命；二是中国的城市化。这个观点反映了中国城镇化对于推进世界经济的重大意义，也表明中国城镇化面临新技术革命一样的艰难突破。面对这一严峻挑战，我们各级政府要科学引导城镇化进程，即在尊重城镇化规律的前提下，因势利导、顺势而为，而不盲目干预，也不过度干预；正确处理政府与市场的关系，合理选择发展战略，优化实现路径，走出一条中国特色新型城镇化道路，推动中国经济持续发展和社会不断繁荣。

宋林飞：

江苏省人民政府参事室主任、中国社会学会会长、南京大学教授

记者：什么是具有中国特色的新型城镇化道路？

宋林飞教授：这要从我国当前的经济、社会特点来说。中国特色新型城镇化道路，是既不简单模仿西方发达国家的城镇化模式，也不重复过去我国不完全城镇化、粗放型城镇化模式，又吸取一些拉美国家在工业化与城镇化进程中跌入“中等收入陷阱”教训的城镇协调发展之路。其基本的内涵可以概括为：以人为本，公平共享，四化同步，多元形态，功能完善，集约低碳，绿色智慧，城乡协调。中国特色新型城镇化道路的“特色”是以人为本，从偏重土地城镇化向注重人的城镇化转变；核心目标是公平共享，注重解决农村转移人口的身份转变问题，使他们享受到基本均等化的公共服务，在义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗、保障性住房等方面与城镇人口同等待遇，并且在生活方式、精神文化的方面也使他们逐渐城镇化，促进城镇新老居民的社会融合。

实现中国特色的新型城镇化道路，我认为有一个战略，即为：大城市的主体带动战略。改革开放以来，我国城镇化主要是吸纳农村转移人口、农民进城的过程，其中大城市的聚集效应最显著。以江苏为例：2000～2012年，按照现行城市划分规模标准，特大城市人口增长超过1000万人，在全省新增城镇人口中占比55%以上；大城市人口增长超过300万人，新增城镇人口占比为16%以上；中等城市、小城市与小城镇吸纳新增城市人口占比为28%左右。显然，特大城市与大城市是吸纳农村转移人口的主体，是城镇化的主要引擎。

我国先发展地区已经出现了大城市的聚集效应，后发地区需要培育大城市的聚集效应，防止分散化倾向，吸取乡镇企业发展初期分散化的教训。当年，从苏南队队办厂、村村冒烟，后来进行了“工业向园区集中”的二次创业。现阶段，推进中国特色新型城镇化不要引向遍地开花的“小城镇化”。同时，也不是大城市、特大城市越多越好。应该建立符合中国国情、区域经济发展阶段性特征，因地制宜、科学合理的城镇化体系。

发挥大城市的龙头带动作用、改革创新示范与反哺农村的作用，是新型城镇化的重要内涵。也就是说，新型城镇化应首先由大城市发挥带动、示范与反哺作用。城镇化的最强大动力，是大城市“聚集与扩散”双重效应。“小马拉大车”怎么折腾都不可能走快，“大马拉大车”才会走得顺畅。这个道理，是新型城镇化战略选择的基础。同时也必须注意，不要拍脑袋、盲目铺摊子，不能为了追求与炫耀政绩而“人造”大城市、特大城市。推进城镇化必须与产业发展及其提供的就业机会相协调一致，避免缺乏必要的产业基础而出现的畸形城镇化。

建立科学的城镇化体系，依托不同区域经济发展水平形成大城市与城市群、中小城市与小城镇的合理布局。走出一条以大城市为主体的多元城镇化道路，提高中小城市与小城镇在城镇化体系中的地位，建设一批具有强大带动力、集约高效的城市群。提升已初具规模的东部沿海三大世界级城市群发展水平，注重内涵与质量，建设以上海、南京、杭州为中心的长江三角洲城市群，以广州、深圳、香港为中心的珠江三角洲城市群，建设以武汉、长沙、南昌为中心的长江中游城市群，以重庆、成都为中心的西南城市群，以西安、郑州、太原为中心的中部城市群，以沈阳、长春、哈尔滨为中心的东北城市群等，使之成为中国经济增长的新引擎、对外开发新平台。

记者：今年国务院常务会议上提出，城镇化的核心是推进人的城镇化，这是我国今年的重点工作之一，那么，什么是推进人的城镇化，怎样才能做到推进人的城镇化？

宋林飞教授：我认为，人的城镇化问题首先要考虑的是如何解决身份和权利的城镇化问题，这其中就涉及社会管理中一个长期存在的户籍制度问题，可以说它对城镇化进程构成了最大的障碍。上世纪60年代，因城市人口增长与经济发展不相适应，出现农产品短缺，迫使城市大规模精简职工和城市人口，国家制定“控制大城市”发展战略，实施城乡隔离的户籍管理制度，阻碍人口流动的不利影响至今还没有完全消除。农民工大多没有享受同城市民待遇，人进了城，但户籍固定的身份却没有转变，怎样把农民工转变为城镇居民，如果还是把重点放在小城镇与小城市的户籍制度改革思路上就已经不适应时代的需要了。因为就目前来说，外出农民工多数是在大中城市，少数是在小城市和小城镇，所以只有大城市带头推进户籍制度改革，“不完全城市”的难题才能得到彻底解决。具体措施有：

第一，放开小城市与小城镇户籍限制。小城市和小城镇是联系大中城市与乡村的纽带，是农业转移人口的蓄水池。只要有合法稳定职业和合法住所（含租赁）并且参加社会保险的人员，就可以根据他自己的意愿举家迁入或者个人迁入。同时，开放城市群内特大城市周边的中等城市的落户限制，这有利于减轻特大城市中心城区人口集聚的压力，有利于促进特大城市周边城镇的发展；放开举家迁徙、长期在城市就业的农民工落户的限制，他们在城市具有稳定的就业，已经具备城市生活能力，并且已成为城市的有机组成部分。

第二，降低大中城市的落户门槛。中等城市中有合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）并且参加社会保险达到一年以上的人员，本人及共同居住生活的直系亲属，可以在当地申请登记落户。大城市有合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）并且参加社会保险达到两年以上的人员，本人及共同居住生活的直系亲属，可以在当地申请登记落户。

第三，实行特大城市居住证积分制落户。明确规定落户特大城市的条件，公开透明，避免暗箱操作。实行积分制，对有关条件进行计量。积分制包括基础分、附加分、减扣分。其中基础分包括受教育年限、技能水平、居住情况和在本市缴纳社会保险年限；附加分包括特殊技能和特殊贡献 ；扣减分包括不诚信记录和犯罪记录。根据积分高低，逐步让符合条件的农村转移人口落户。

第四，构建有利于人口集聚的财税管理制度。“钱随人走”，中央财政按实有人口规模补助地方公共服务资金，避免地方政府过度依赖“土地红利”而继续以“高地价推高房价”，降低农业人口转移的生活成本。

记者：快速城镇化的过程导致了如空气、水严重污染，公共服务不足等“城市病”，这在建设中国特色的新型城镇化过程中会如何克服？

宋林飞教授：日益严重的“城市病”，是新型城镇化面临的严峻挑战。我认为其中有四个问题最突出：一是城市人居环境质量下降，空气质量和水环境恶化的趋势没有得到根本性转变。二是公共服务不足，涉及市民的就业、就医、就学、养老的民生问题。三是城市的基础设施不完善，造成交通拥堵，排污、排水系统不畅。四是城市建设用地浪费严重。近十年来，我国城镇人口增长了13%，而城市面积扩展了60%，城市规模越大，往往“城市病”越严重。

首先，解决严重影响城镇居民健康的污染问题。有些城市大气污染严重，全国二氧化硫、氮氧化物排放总量位居世界第一，二氧化硫、可吸入颗粒物年均浓度是发达国家的2～4倍。与世界上相关城市相比也存在不小的差距，上海、北京和天津总悬浮颗粒物分别是65、80和112微克/立方米，而东京、纽约、巴黎、伦敦等城市的总悬浮颗粒物分别只有35、18、10、17微克/立方米。兰州、乌鲁木齐、北京等城市可吸入颗粒物浓度较高，空气质量达到二级以上天数偏少。最近，环保部公布了全国污染十大城市：石家庄、邯郸、郑州、保定、平顶山、开封、西安、三门峡、荆州、哈尔滨。其中，重度污染城市为石家庄、邯郸、郑州、保定；中度污染城市为开封；轻度污染城市为西安、三门峡、荆州和哈尔滨。

为什么这些污染城市分布在中西部地区，而不是在东部沿海地区？结论是原来污染问题突出的东部沿海地区质量污染取得了阶段性的成果，而中西部地区接受国内外比较落后的产业转移加剧了环境污染。为此，工业化后发地区必须提高环保门槛、加大治理污染的力度。以人为本，首先是以保障人的健康作为第一位的工作。今年我先后调查了六个省的城镇化情况，听到一个久久不能忘怀的呼声：“生态救亡！”这种忧患与危机意识不仅是需要的，而且急需各级政府转化为切实有效的对策行动。

第二，大城市和特大城市的规划建设不仅仅要考虑与城市规模、人口数量相配套的基础设施，还要考虑城市管理者本身提供公共服务的能力，以及提高城市环境质量的重任。应加大财政投入，引入社会资金，把治理“城市病”作为今后城市管理的中心任务。在推进城市开发建设和完善基础设施的同时，全面加强城市管理，提高城市管理的精细化、法制化、信息化水平，最大程度地满足广大人民群众日益增长的物质、文化和精神需要。推进城市管理的数字化、智能化、智慧化与人性化，建立标本兼治“城市病”的公共信息平台与公众参与机制。

第三，集约使用土地资源，是推进新型城镇化的重要路径。一些工业园区、高校新区、休闲度假场所过度占用城市建设用地。据媒体有关资料计算，吉林大学占地9615亩，浙江大学占地6759亩，清华大学占地5841亩，复旦大学占地3665亩等。而哈佛大学占地约2300亩，伦敦大学学院占地约2000亩，芝加哥大学占地约1300亩，麻省理工大学占地约1100亩，耶鲁大学占地不足1100亩，加州理工大学占地不足350亩。中国大学校区追求大而全、重复建设、占地过多的现象，必须尽快扭转。应建设开放型大学城，收缩大学教育区域，开辟社会共享设施区域。

第四，解决好快速城镇化带来的城市部分居民与农业转移人口住房困难问题，应尽快建立“自有产权房+私租房+公租房+廉租房”的有效住房体系，实现全体城市居民“住有所居”的目标，避免城市“贫民窟”的大量出现而陷入一些拉美国家曾经出现并且至今仍然没有走出的“中等收入陷阱”。

第五，除了运用法律、规划与其他行政手段，还要建立增强城镇活力的市场机制。政府引导、多元投资、市场运作，拓宽城市建设资金渠道。建立由各方资金参与、市场化运作的规范可持续、稳定的投融资体制，以满足打规模城镇化建设的资金需求。积极引导民间资本参与城镇化建设，地方政府在做好基本公共服务和基础设施建设领域的纯公益性项目的同时，开放准公共产品生产。从公益型开发供给转向经营性生产供给，依靠市场运作形成“以路养路，以桥养桥，以电养电，以水养水”的自我积累、自我平衡、自我补偿的新机制。

此外，应积极推进集体土地市场化改革，健全农村财产处置市场化机制。出台农村产权交易管理的政策和办法，突破现有的法律法规和政策对农村产权制度改革的限制，建立农民宅基地、住房市场化退出机制和市场交易机制。集体建设土地可以出让、转让或出租用于非农建设，农村宅基地使用权可以异地流转，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权可作为农业经营的抵押物，促进农村产权流动，全面激活农村产权市场。通过增加土地要素供给，实现地价、房价和房地产泡沫软着陆，降低地方政府对房地产的杠杆利用和依赖。

改革创新房地产宏观调控的机制。切实提高政府对于房地产市场宏观调控的能力，防止房地产市场泡沫继续扩大。目前，中国的房地产泡沫突出地表现在一线城市。未来中国城镇化将使更多地农民进城，但大多数进城农民承受不了一线城市的房价，而他们能够购买得起的主要是中小城市与小城镇的房子。因此，今后决不能让城镇化变成房地产化，谨防城镇化造就新一轮房地产泡沫。

记者：您刚才提到了城镇化进程中要率先发挥大城市反哺农村的示范作用，在这里能具体跟我们谈一谈吗？

宋林飞教授：所谓城市反哺农村，是对2004年胡锦涛同志在中央经济工作会议上提出的“我国现在总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段”的发展路径。城市反哺农村从何处入手？首先，是人才反哺。实施城市人才资源反哺农村的战略。目前，农村社会结构日益“空心化”，人才资源严重不足。留守农村和农业的大多是低人力资本的劳动者，城乡劳动者受教育水平的差异过大。2005年1%人口抽样调查微观数据表明，16岁及以上农村劳动力中。51%的人仅受过小学及以下教育，41%的人受过初中教育，仅有不到8%的人受过高中及以上教育。而在城市劳动力中，受过小学及以下教育的人只占25%，受过初中教育的人占39%，受过高中及以上教育的人占35%。应借鉴发达国家的经验，城市要为农村培养技术人才。法国规定，只有经过农业技术培训的人员，才能取得农业经营者资格并享受国家的农业补贴与优惠贷款；瑞士要求，至少接受九年教育，并且从业前必须进行技术培训和实习，才能成为农场经验人员；日本开设“营农大学”招收高中毕业且有农业实践的农民入校学习培训。我国必须开放城市优质教育资源，在高等院校、职业技术院校培养农村专业人才，对农民进行多种形式的技能培训。

其次，是创业反哺。使用行政力量推动城市反哺农村，加大财政对农村人才创业的支持力度，加强金融对农村人才创新创业的支持。鼓励城市居民到农村创业，引导和鼓励外出打工的农民工回乡创业，帮助农民发展新型农业、农副产品加工业等。同时，也需要市场力量推动反哺。城市对农村的创业反哺，发挥人才资源在各种要素组合中的乘数效应，带动资金、科技、信息、管理等关键要素向农村流动。

第三，是产业转移反哺。加快城市产业向农村的转移，鼓励企业将劳动密集型产业向土地价格、劳动力价格更低的农村地区转移。通过建立工业园区等方式，引导城市产业向郊区与农村的特定区域集中，避免产业转移时分散化而造成资源浪费、效率低下、竞争力不强的弊端，促进农村工业化发展。发挥大城市的辐射扩散效应，按照城市对于产业结构的要求来配置相关产业，参与小城市培育，促进农村中心城镇发展，加快农村城镇化进程。

第四，是公共服务反哺。加快城市公共服务向农村的延伸，加大城市支持农村力度，把公共服务向农村延伸，公交进村、农村社区化和公共卫生、市政、公安安全服务和社会保障延伸至农村，让农民能够享受到和城市人一样的基本公共服务。把城市社区理念引入农村，把农村公共服务职能与经济管理职能分开，强化农村公共管理服务职能。推进农村社区化，建立社区服务中心、社区活动中心和社区综治中心，让农民享受基本社区服务。实行“大市政”管理模式，将城市基本市政服务延伸到农村。

第五，是社会保障反哺。加大中心城市的财政转移力度，推进社会保障城乡并轨。将乡（镇）村各类企业务工的农村劳动力全部纳入城镇企业职工社会保险制度、将农村养老保险和城镇居民养老补贴整合为城乡居民养老保障制度。加快实行城乡统一的居民医疗保险制度，建立城乡统一的大病补充保险和医疗救助制度，缩小城乡居民医保待遇的差距。

总的一句话，城镇化进程必须尊重城市发展的客观规律、科学引导。