振兴东北老工业基地与社区管理创新

赵东霞(辽宁师范大学 管理学院，辽宁 大连 116029)

振兴东北老工业基地与社区管理创新

赵东霞
(辽宁师范大学 管理学院，辽宁 大连 116029)

以社区管理创新为目标，针对东北老工业基地影响社区管理的若干因素进行分析，提出振兴东北老工业基地、创建和谐社区的新举措：加速变革，创建自治宜居社区；促进公平，缩小社区分化差距；关注民生，完善综合保障体系；提升意识，引入绩效管理。

东北老工业基地；社区管理；管理体制；创新

东北老工业基地的振兴重在“变革”，如何将越来越有限的资源开发转化为长效的经济发展已经是这些老工业城市积极探索的课题。此外，从党的“十七大”报告再次重申社会管理体制改革的基本目标来看，社会管理体制创新已成为建构国家与社会关系转型的新模式。可见，除了经济增长模式的变革，振兴东北老工业城市，更需要社会管理模式的变革。其中，城市社区作为承接社会公共事务和满足公民需求的载体，对于实现党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，将具有重要的战略意义。因此，本文以振兴东北老工业基地为目标，通过探讨东北特有的地情和制约社区建设与治理的因素，从社会管理创新视角提出振兴东北老工业基地、创新社区管理体制的有效策略。

一、东北老工业基地发展现状影响城市社区管理的因素分析

1.优势因素分析

东北曾是我国社会主义工业建设的摇篮，号称“共和国长子”和“装备部”，是国家最早建立的重化工业基地，在很长的时期里，曾经是全国工业固定资产原值最高、生产总量最高、产品调出最多的地区，是重要原材料供应基地和“天下粮仓”，为支援全国经济建设作过突出贡献，创造过辉煌历史。

(1)丰富的自然资源。在东北广袤的黑土地上，有广阔的宜农平原、宜林山地、宜牧草原、宜渔海洋，有丰富的石油和煤炭等资源，有丰富的有色金属矿和各种非金属矿。东北三省还是粮食生产大省，素有“东北粮仓”之美名，2011年，粮食产量占全国的比重达18.9%，其中黑龙江粮食产量跃居全国第一[1]。东北地区的旅游资源也独具特色，有众多的海洋旅游胜地，有著名的长白山天池，有千山、本溪水洞和北国冰雪等奇特的自然景观。各类丰富的自然资源，构成了东北地区实现振兴的雄厚基础，也为创新社区管理提供了物质条件。

(2)明显的区位优势。东北处于东北亚的中间地带，与俄罗斯、朝鲜、韩国、日本等国往来便利。以黑龙江为例，从近5年平均值来看，黑龙江省对俄贸易占全省对外贸易总额的40%以上。[2]此外，东北还具有发达的交通运输条件。东北铁路运营线里程长达15 948.9 km，占全国的22%，铁路密度是全国平均密度的2.2倍，大连港和营口港的货物吞吐量占全国沿海主要港口吞吐能力的8.8%，高速公路四通八达。[3]伴随着世界经济全球化以及日、韩、俄等国发达的经济状况，东北老工业基地的经济、文化、社会等必然会在与周边各国的合作往来中得到良好的发展。

(3)国家的政策倾斜。为改变东北地区经济地位弱化的现象，2003年10月，国家做出了“振兴东北老工业基地”的发展规划，并在政策上不断向东北倾斜。这使得以重化工业为主导、以资源型产业为基础的东北地区经济在全国区域分工和市场环境方面得到较大改善，并提供了相应的发展机会。如今，在国家全力推进社会管理创新这一重要举措之时，也必然会对东北地区在社会管理方面提出新目标、新希望。

(4)充足的人力资源。东北地区的人口教育随着振兴东北老工业基地政策的引导，也得到了前所未有的发展。东北地区有高等院校142所，科研机构700多个，国有企业事业单位的专门技术人员215.18万人，占全国9.9%，他们是发展东北经济第一宝贵资源。[3]与此相适应，东北地区不仅科技人员数量可观，科研仪器设备也较先进，具有为数众多的科研实验基地，取得了显著的科研成果，创造了良好的经济效益和社会效益，为东北老工业基地的发展和社会管理创新提供了重要的人才条件。

2.劣势因素分析

东北三省虽然在振兴老工业基地进程中相继制定了一系列政策措施，努力破解难题，保障社会的稳定，但是社会体制转轨形成的矛盾与问题及深化改革出现的新情况、新问题相互交织，仍不断地困扰着社会管理的健康发展。思想观念和行为方法的惯性、结构性矛盾和体制性矛盾、弱势群体规模递增、资源衰退枯竭等问题都在不同程度上影响着基层社会管理，而这些因素直接带来的损害就是东北三省老百姓的生存和发展问题。具体表现在：

(1)经济总体不强导致社区建设与管理投入不足。社区建设与管理需要资金和物质保障，而东北很多城市的大量企业亏损，资源衰竭，使社区建设与管理陷入资源缺乏的境地。首先，社区由国家民政部提出，主要靠政府的推力，但东北三省整体经济落后，以下岗职工为主的弱势群体众多，靠中央财政拨款又杯水车薪，政府也“巧妇难为无米之炊”。其次，东北存在着一些大型、直属于中央各部委的企业集团，比地方政府占有更多的资源，地域上呈封闭独立的特点，地方政府地位弱化，迫使社区在一定程度上依赖大型国企。而转型期，绝大多数企业处于调整期，经济效益不佳甚至亏损，企业不可能拿出更多资源来支持社区建设与管理。再次，非公有制经济发展缓慢，不能对社区管理提供有力支撑，也制约着社区经济的发展，造成社区资源过于依赖政府与企业，无法自治。

(2)区域发展不平衡导致社区管理质量分化。受地域性、经济性和资源性特点的影响，老工业基地在转型过程中出现了城市分化，也使各地社区管理水平出现显著差异。如黑龙江的哈尔滨、吉林的长春和辽宁的沈阳，因其省会地位汇集全省的资源率先开展了社区建设，并卓有成效，成为全国城市社区示范基地，具有推广价值。大连因其沿海城市，又处东北三省的前端，特殊的地理位置、较好的经济基础、很少的历史包袱，使社区管理总体水平全国居前。而更多的资源枯竭型、重工业城市，如齐齐哈尔、吉林、阜新等经济落后，社区仍停留在初级建设水平。此外，同在一个城市，市场经济导致的住房商品化、阶层化以及贫富差距化等也加速社区分化。

(3)老工业基地转型中弱势群体的谋生问题。东北老工业基地转型过程中制造了相当规模的下岗人员。他们大多处于四五十岁，是生产线上的一线工人，技能单一，文化水平不高，再谋职业能力低下。他们又是家庭结构中的中间力量，承担着上养父母、下育子女的任务，下岗不仅意味着自己的生存受到挑战，更意味着家庭成员的生存威胁。弱势群体的谋生需求成为东北三省突出的社会问题，给老工业基地造成了沉重的经济负担和稳定的隐患。目前，对弱势群体的安置主要由社区完成，但很多社区仅为下岗失业人群提供最低生活保障，不能从根本上解决他们的生存问题，究其原因在于社区资源的有限性和支撑力量的薄弱无法保障失业人群的再就业。另外，社会保障和保险体系的不完善、不公平也使弱势群体的生存面临风险。

(4)社区自我变革与适应能力低。首先，由于一直依赖政府投入资源进行社区建设与管理，导致社区在发展创新中出现观念僵化、自我成长壮大能力低下等问题。同时，社区工作人员多数年龄偏大，文化偏低，专业知识偏少，受政府影响，为政府工作，组织行为更多体现在“等靠要”，对社区的本质和科学的管理方法没有准确的认知，难以履行民主自治、服务居民的职能，使社区成员对社区组织缺乏认同感和归属感。其次，社区居民受老工业基地“单位制”的影响深重，居民同单位之间的关系仍然紧密，社区居民在生活中遇到困难往往从原有的社会关系和单位中寻求帮助，观念意识尚未完全从“单位人”向“社区人”转变，居民自治的社区管理任重道远。

二、振兴东北老工业基地，创新社区管理体制

东北老工业基地的振兴不仅仅是要加快经济增长的步伐，更是要促进社会和谐、文明、富饶、美丽。这源于东北老工业的根本问题就是人的生存和发展问题。作为基层老百姓自治组织的社区，其建设与管理的核心理念应该是以人为本，应该是与政府、企业、社会、生态良性互动和协调发展，应该是居民合理的利益诉求得到保障，需要得到满足，各种矛盾及时化解，成员之间相互尊重、相互帮助、和睦相处。因此，创新社区管理体制是振兴东北老工业基地的“减压阀”，是社会问题得以解决和控制的最后保障。

1.加速变革，创建自治宜居社区

首先，东北地区要加快建立开放性的经济体系，形成依靠市场力量来决定资源优化配置的市场化体制，消除“等靠要”等僵化思想。在政府与企业中诱发竞争，促使其打破原有垄断性与管制性格局，加快国企改制、自主创新，主动谋求发展。只有这样才能解决东北地区资金、技术、人才市场等各种问题，经济才能腾飞。其次，面临资源枯竭的状况，东北资源型重工业城市要联合起来，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。再次，重点扶持非公有制经济，在政策和环境上促进非公有制经济的快速发展，使其成为东北老工业经济增长的主要支柱。有了经济的保障，就可以加大社区投入，为社区软硬件升级换代，创建一个办公条件现代化、公共设施多样化、娱乐场所功能化、服务设施配套化、社区环境宜居化、服务项目亲民化、服务质量高效化等居民满意的和谐社区。

2.促进公平，缩小社区分化差距

和谐社会倡导社会公平，意味着资源、机会、发展的公平性与均衡性，而东北老工业城市在社区管理中却出现分化状态。这样的后果是，社区建设较好的城市是以其他落后地区牺牲自我发展、资源和机会为代价的。他们的居民可以享受优美的环境、良好的服务、配套的设施、全面的保障等，而落后地区的居民就只能维持基本的生活，没有质量可言，最终造成“穷者愈穷，富者愈富”的马太效应。因此，地方政府应关注资源型重工业地区，在政策上、资源上对社区建设给予倾斜，帮助落后地区加快社区发展，使社区发挥功能，承担起因资源衰竭、产业转型次生的各种社会问题和弱势群体的安置任务。同时，老工业各城市社区也应自治自强，借助振兴东北老工业基地的契机，依靠自身的力量，求资源谋发展，使居民安居乐业，积极创建自己的和谐家园。[4]

3.关注民生，完善综合保障体系

首先，加强社会福利性保障机制。除政府提供的社会保险、住房、医疗、生活等最低生活保障外，社区还应建立适宜的互助体系。社区工作者通过走访、座谈的方式了解本区居民的构成情况和主要的生活问题与需求。对生活困难、无就业能力的居民，社区倡导有爱心的小康家庭对其一帮一地救助；而对生活富足的家庭，社区可以介绍有就业能力的下岗居民为其提供家政或照料等服务。其次，加强教育、培训等基本的技能型保障机制。教育保障就是根据弱势群体的实际困难，对其及其子女享受教育时给予减免学费，提供助学贷款、奖学金和资助、赞助等多种形式的特别保障；就业培训保障则是根据实际需要，定期或不定期地免费为弱势群体中有就业能力的人提供培训和指导，帮助他们至少学会一种生存技能。再次，加强就业和再就业的生产性保障机制。可以帮助他们就业、再就业，为他们送岗位、送政策，帮助他们自己创业，积极拓展社区就业。

4.提升意识，引入绩效管理

目前国内对社区评价作量化处理的尚不多见，已有的一些相关研究成果，如“社区规划指标体系”、“文明社区创建指标体系”、“和谐社区评估指标体系”等，基本受政府意图和考评者主观倾向性的影响，是自上而下的行为，难以反映民意，也影响评价的客观性、公正性。因此，建立居民满意度评价指标体系，由居民测评社区建设的状况，参与社区事务，既能实现社区自治，提高居民对社区的认同感和归属感，又能规避社区行政化倾向。社区工作的好坏,居民直接具有发言权，社区工作者就会转变意识，真正为民服务。[5]另外，东北老工业城市在转型过程中，出现了比较严重的利益协调危机，许多群体没有自己的代言组织，特别是弱势群体，没有自己的意愿表达渠道。如果居民自治，在社区中建立群体代言机制，就可以适应不同层次和阶层适度表达和维护自己合法权益的要求，引导居民通过社区组织反映意愿，从而减少动乱源，为老工业基地的和谐发展创造良好的社会环境。

[1]2012年东北三省粮食总产量统计分析[EB/OL].(2012-03-14)[2013-03-17].http://www.chinairn.com/news/20120314/415218.html.

[2]尚立惠.东北老工业基地振兴的综合优势及对策分析[D].大连:辽宁师范大学,2006:1-4.

[3]王珊珊，丁文君.振兴东北老工业基地及其发展研究[J].甘肃联合大学学报,2009(12):91.

[4]翟东升.“十二五”期间东北老工业基地振兴发展的几点思考[J].宏观经济管理,2011(12):25.

[5]赵东霞,卢小君.中国城市社区居民满意度评价体系的构建[J].大连海事大学学报:社会科学版,2011(2):46.

2013-05-10

大连市社会科学联合会基金项目(2012dlskyb134)

赵东霞(1979-)，女，博士，讲师；E-mailzhaodx99@126.com

1671-7041(2013)06-0057-03

C916

A