中国共产党党代表任期制探索的历史沿革及启示

王同昌 石本惠

我党十七大首次明确提出要“实行党的代表大会代表任期制”，十八大报告又提出了“落实和完善党的代表大会代表任期制”、“实行党代会代表提案制”的任务。那么，我党在历史上是否曾实行过党代表任期制呢?为了回答这个问题，需要首先明确以下两点：一、党代表任期制与党代会常任制是同一个问题的两个层面，虽然内涵不完全相同，但实际上密切相关，难以分开①张荣臣：《党代表任期制和党代会常任制辨析》，载《理论前沿》2008年第9期。;二、在民主革命时期，虽然我党没有明确提出实行党代表任期制，但由于当时的党代表人数比较少且都是各级党组织的骨干，他们不但在大会期间发挥着重要作用，在大会闭会后仍然能够履行自己的职责，发挥应有的经常性作用。从这个意义上说，民主革命时期虽然没有提出“党代表任期制”的概念，但实际上为实行党代表任期制进行了探索。总体上看，我党对党代表任期制的探索可以分为三个大的阶段：民主革命时期、党的八大前后、改革开放新时期。

一、民主革命时期中国共产党对党代表任期制的探索

建党初期，中共模仿俄共 (布)的模式，基本上实行了代表大会年会制，党代表每年都可以进行活动，发挥作用。1921年7月在上海召开一大时，由于当时党员人数较少，各地的党组织还没有普遍建立起来，因此在一大上没有成立党的中央委员会，只是选出中央局作为党的临时领导机构，并决定由中央局起草一个党章，再交党的二大讨论通过。1922年7月党的二大在通过的章程中明确规定：“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次”①中央档案馆：《中国共产党第二次至第六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1981年版，第31页。。按照预定日期，党的三大于1923年6月在广州召开。这次大会对中国共产党章程进行了第一次修正，重申“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次”。三大党章对党代表的产生办法也有了新规定，由原来的“全国代表大会的人数由中央执行委员会临时决定”改为“每地方必须派代表一人，人数在四十人以上的派两人，六十人以上的派三人，以上每加四十人增加代表一人”②同上，第72页。。这就使各级党组织的代表名额有了制度依据。

党的四大没有按时召开，而是延期了半年，于1925年1月在上海召开。这次大会对党章进行了第二次修正，仍然规定“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次”。这时党员人数已发展到近千人，因此对每个党代表所代表的党员人数进行了新的修订，改为“每地方必须派代表一人，人数在百人以上的派二人，二百人以上者派三人，以上每增加百人加派代表一人”③同上，第129页。。

党的四大以后，革命形势发展很快，党员人数也获得很大发展，由四大时的近千人猛增到五万多人。党的五大本应于1926年召开，但由于种种原因未能按时召开，而是时隔两年零三个月后于1927年4月在武汉召开。这次大会决定对章程进行重大修改。由于当时革命形势急转直下，五大把修改党章的职权授予了中央政治局在大会后进行。因此，1927年6月中央政治局通过的第三次修正章程，是我党历史上唯一不是由党代表大会制定和修改的党章④陈丽凤：《中国共产党领导体制的历史考察》，上海人民出版社2007年版，第23页。。这次修正后的章程仍然规定“全国代表大会每年由中央委员会召集一次”，并明确规定了党的全国代表大会的四项职权：1、讨论与批准中央委员会、中央监察委员会及其他中央各部工作的报告;2、审查与修改党纲及党章;3、决定一切重要问题政策的方针;4、改选中央委员会及监察委员会等。

大革命失败后，国民党反动派对共产党人实行屠杀政策，白色恐怖十分严重，我党已经很难在国内找到一个安全的地方召开党代表大会。为了让广大党员及时认清中国革命的性质、对象、动力、前途等关系中国革命成败的重大问题，中共中央决定，党的六大在莫斯科召开，并得到了共产国际和苏共的支持。1928年6月至7月，党的六大在莫斯科举行，并对章程进行了修改，同样规定党的全国代表大会“按通常规例，每年开会一次，由中央委员会得共产国际同意后召集之”①中央档案馆：《中国共产党第二次至第六次全国代表大会文件汇编》，第364页。。

总起来看，在从一大到六大的七年时间，中国共产党共举行了六次全国代表大会，基本上平均每年开会一次，充分发挥了党代表的经常性作用，使党的各种重要事务能够在党代会上进行讨论决定。尽管六大党章明确规定党的全国代表大会每年开会一次，但实际上并没有得到执行，党的七大直到1945年6月才召开，被推迟了17年之久。因此，党的七大通过的党章对此进行了修改，规定“党的全国代表大会由中央委员会决定并召集之。在通常情况下，每三年召集一次。在特殊情况下，由中央委员会决定延期或提前召集”②《中国共产党历次党章汇编：1921－2002》，中国方正出版社2006年版，第105页。。但实际上，七大党章的规定也没有得到贯彻执行，党的八大直到时隔11年之后的1956年才召开。对此，邓小平在八大关于修改党章的报告中表示了遗憾。

二、党的八大前后中国共产党对党代表任期制的探索

新中国成立后，中国共产党从革命党变成了执政党。为了更好地完成党所肩负的历史任务，提高自身的执政能力，必须更加重视党的自身建设。为此，毛泽东把按时召开党代表大会作为发展党内民主的一个重要办法。他指出：“实现党内民主的办法，是实行代表大会及代表会议的制度。我们党内是有民主的，但是还不足或者缺乏，现在要增加。办法是用代表大会、代表会议代替干部会议。”③《毛泽东文集》第5卷，人民出版社1996年版，第137页。刘少奇也指出：“党委制，党的代表会议与代表大会制，党内批评与自我批评的制度，在党章上已有规定，中央在过去也有过决定和指示，这些，都必须在全国范围内付诸实施，不应再有保留与拖延。”④《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社1992年版，第170页。这是在理论上的重要创新，但在实践上还没有来得及立即认真执行。直到1955年3月，才召开了建国后的第一次全国党代表会议，直到1956年9月才召开了党的八大。

在筹备八大的过程中，以毛泽东为代表的党中央对党代表任期制进行了新的探索。1956年4月28日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上的总结讲话中提出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢?就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。是不是可以考虑采用这个办法，比如五年一任”⑤《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第54页。。毛泽东的设想受到党中央的采纳。1956年9月，党的八大在北京召开，邓小平代表党中央在关于修改党章的报告中对党代表任期制作了系统说明。他指出，为了彻底克服不经常召集代表大会的缺憾，“把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”，“这三级代表大会一律每年开会一次”①《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第233页。。据此，八大党章明确规定：“党的全国代表大会每届任期五年”，“全国代表大会会议由中央委员会每年召开一次。在特殊情形下，中央委员会可以决定延期或者提前召开”②《中国共产党历次党章汇编：1921－2002》，第228页。。从此正式规定我党实行党代表任期制。

在八大关于修改党章的报告中，邓小平还论述了实行党代表任期制的几大好处：第一，“大大减少了代表选举工作的负担，代表大会在任期届满以前，可以随时召集”;第二，“使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的”;第三，“按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问”;第四，“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作……必然可以使党内民主得到重大的发展”③《邓小平文选》第1卷，第233页。。由此可见，我党党代表任期制设计的出发点，在于充分有效地实现党代会的决策和监督功能，体现了我党在社会主义制度建立后对实行民主决策、密切联系群众、防止蜕化变质的良好愿望与制度化追求④陈丽凤：《中国共产党领导体制的历史考察》，第167页。。

根据八大的方针政策，1956年11月，党中央发出了《关于党的第八次全国代表大会以前召开的地方各级党的代表大会实行常任制问题的规定》，1957年10月又发出了《关于党的地方各级代表大会代表名额和代表改选、补选问题的规定》，对地方各级党组织实行党代表任期制进行具体的指导和规范。1957年至1958年初，全国各地方党组织大都召开了本届党代表大会的第一次或第二次会议，但是八大二次会议却没有按时召开，而是被推迟至1958年5月。随后，各省先后举行了省级党代会的第三次年会。

在八大二次会议期间，毛泽东曾明确表示： “明年五月开三届大会，请做准备”⑤《建国以来毛泽东文稿》第7册，中央文献出版社1992年版，第202页。。但八大三次会议仍未按时召开，后来拟定于1960年7月6日举行。但由于此前发生了苏共在布加勒斯特会议上对中共突然发难的重大事件，于是中共中央在6月26日决定继续推迟会议召开，实际上后来再也没有召开⑥高放：《中国政治体制改革的心声》，重庆出版社2006年版，第212页。。党的九大于1969年4月召开时，距党的八大已经13年，距党的八大二次会议也已经11年。九大通过的新党章否定了八大党章的有关规定，决定“党的全国代表大会每五年举行一次。在特殊情况下，可以提前或延期举行”①《中国共产党历次党章汇编：1921－2002》，第288页。。八大前后中国共产党对党代表任期制的探索就此中断。

三、改革开放新时期中国共产党对党代表任期制的探索

十一届三中全会开创了我国改革开放的新时期，但党代表任期制问题并没有随着拨乱反正的完成而及时提出和实行。十二大党章规定：“党的全国代表大会每五年举行一次，由中央委员会召集。中央委员会认为有必要，或者有三分之一以上的省一级组织提出要求，全国代表大会可以提前举行;如无非常情况，不得延期举行。”②《中国共产党历次党章汇编：1921－2002》，第322页。面对各界对党代表任期制的呼声，胡乔木还对为什么不实行党代表任期制的原因作了说明③参见《胡乔木同志就十二大党章答记者问》，载《北京日报》1982年9月14日。。但实际上，由于当时的党代会制度存在缺陷，在实际运行中出现不少弊端，主要表现在：党代表大会作为最高权力机关，其功能和作用的发挥缺乏相应制度空间;党内重大问题往往不是由党代会决定，而是被其他会议 (全委会、常委会、工作会议)讨论决定以后再由党代会进行表决，党代会成了简单的表决机器;党代会对其执行机关难以发挥指导和监督作用，在党代会、全委会和常委会关系上出现了权力倒置现象④陈丽凤：《中国共产党领导体制的历史考察》，第304页。。这些弊端的存在，严重制约了党内民主的发展，影响了党代表和广大党员积极性、创造性和主动性的发挥。为了发展党内民主，从根本上克服党代会制度流于形式的现象，党的十三大后，党代表任期制的改革思路重新被提起，并开始在实践中进行试点。

与历史上的党代表任期制不同的是，这次党代表任期制实践是从地方开始进行的。1988年，中央组织部确定在浙江、山西、湖南、河北、黑龙江、福建等6省、16个县市进行党代会常任制试点工作⑤王勇兵：《党内民主的制度创新与路径选择：基于基层和地方党内民主试点的实证研究》，中央编译出版社2010年版，第117页。。然而，这些地方的试点工作大多半途而废，只有浙江台州椒江区等少数几个地方坚持了下来。对于有些地区没有坚持下来的原因，有学者认为是因为中央或上级没有明确态度，既不反对也不支持，做得好与不好都无所谓，因此对地方来说，理性的选择就是不再坚持党代会常任制⑥同上，第119页。。

2002年11月，江泽民总书记在党的十六大报告中指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”⑦《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第570页。。这就把对党代表任期制的探索提到了一个新的高度。十六大以后，新一轮的党代表任期制试点工作在更大范围内展开。至2005年8月，已经有15个省市的五十多个县市进行了试点。随着这些试点工作的逐步深入，不少地方进行了制度性创新，创造了不同的模式，除原有的浙江台州“椒江模式”外，还有四川的“雅安模式”、湖北的“罗田模式”等。

为了进一步从理论上指导各地党代表任期制的实践探索，以胡锦涛为总书记的党中央总结了各地的创新经验，并进行了理论提升。2007年10月，胡锦涛在党的十七大报告中提出要“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县 (市、区)试行党代表大会常任制”①胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，人民出版社2007年版，第51页。。这是首次在党的代表大会上明确提出要实行党代表任期制，并被写入了十七大党章。为了贯彻落实十七大精神，对各地试行党代表任期制进行具体指导，2008年7月，中共中央印发了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，对实行党代表任期制的目的、党代表的权利与职责、开展工作的方式、履行职责的保障以及代表资格的终止和停止等，都作出了明确规定。2009年9月，党的十七届四中全会再次重申，要“落实和完善党代表大会代表任期制，建立健全代表参与重大决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议、联系党员群众等制度和办法，做好代表联络工作，保障代表充分行使各项权利，充分反映党员意见和建议”②《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，人民出版社2009年版，第17页。。

十七大以后，地方各级党组织认真贯彻落实中央要求，加强了对推进党代表任期制工作的领导和指导，精心组织实施，积极探索创新，基本实现了各级代表有序参与常态化、代表作用发挥经常化、代表联络服务规范化，使党代表任期制工作取得明显成效。截止2012年8月，全国共有27个省 (市、自治区)结合本地实际制定了贯彻落实党代表任期制《暂行条例》的实施办法;365个市 (州)、2684个县(市、区)探索建立了代表提案与提议、调查研究、列席党内重要会议、联系服务党员群众等具体配套制度;20个省 (市、自治区)、174个市 (州)、780个县(市、区)在党委组织部门成立了党代表联络工作机构，分别占全国总数的64.5%、46.5%和27.9%③中组部组织一局：《关于十七大以来党代表任期制工作推进情况的调查》，载《光明日报》2012年8月7日。。

2012年11月，胡锦涛总书记在十八大报告中再次强调，要“完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例，落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县 (市、区)党代会常任制试点，实行党代会代表提案制”④《党的十八大文件汇编》，党建读物出版社2012年版，第38页。。这不仅明确了进一步落实和完善党代表任期制的工作，而且第一次在党代会上提出要实行党代会代表提案制。党代表提案制是对党代表任期制的进一步发展和完善，为党代表作用的发挥提供了新的平台。

四、几点启示

通过对中国共产党党代表任期制历史沿革的考察，可以得出以下几点启示：

第一，党的领导集体的重视，是党代表任期制能够得到逐步发展的直接原因。中国共产党历来高度重视自身建设，毛泽东曾经把党的建设作为中国革命取得成功的“三大法宝”之一。民主革命时期，从一大到六大平均每年开一次党代会，与党的领导人认真贯彻执行党章是密不可分的，尽管当时还没有形成稳定的中央领导集体。1956年党的八大前后，是党代表任期制探索的一个黄金时期，这当然与毛泽东的设想直接相关。在1956年4月28日毛泽东提出党代表任期制的设想之前，邓小平主持起草的八大党章草案第一稿和第二次修改稿中，都没有关于党代表任期制的内容①陈丽凤：《中国共产党领导体制的历史考察》，第216页。。毛泽东提出自己的设想供大家讨论，获得了中央领导集体的认可，最后在党的八大上获得通过。1958年以后，党代表任期制的中断也是与党的领导人在指导思想上逐渐“左”倾密不可分。

改革开放以后，党代表任期制进入新的发展时期。1988年开始的第一轮党代表任期制试点，虽然是经中央同意、由中组部负责实施的，但试点的结果是，有的坚持下来了，有的中途停止了，这也与党中央和上级党组织的重视程度有关。特别是党的十四大、十五大报告，对党代表任期制都没有明确表态，所以有的地方就不再继续试点了。2002年，江泽民在十六大报告中提出要“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”，所以十六大以后党代表任期制试点工作获得了蓬勃发展。党的十七大、十八大报告都对党代表任期制做出了明确部署，相信我党党代表任期制将获得进一步发展和完善。

第二，社会经济利益的多元化是党代表任期制能够获得发展的持久动力。改革开放以来，尤其是上世纪90年代中期以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国的经济结构、就业方式、分配方式、人们的利益关系等都发生了深刻变化，出现了利益主体多元化和利益诉求多样化。这些变化不能不反映到党组织内部。一方面，传统的工人、农民、知识分子党员出现了利益多元化和利益诉求多样化，这些变化促使党员的参与意识、自主意识日益提高，为党内民主和党代表任期制提供了新动力。另一方面，“我国的社会阶层构成发生了新的变化，出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层”②《江泽民文选》第3卷，第286页。，这些新的社会阶层通过他们的劳动和工作，为中国特色社会主义事业做出了自己的贡献，他们在获取经济上成功的同时，也渴望政治上的进步，我们党不该对他们关闭大门。“三个代表”重要思想的提出，使这些新社会阶层中的优秀分子加入党组织有了理论依据，正如有学者指出：“中国共产党已经使自己的党员多样化，从一个完全由工人和农民构成的党变成一个由各种社会群体构成的党”①吕增奎：《执政的转型：海外学者论中国共产党的建设》，中央编译出版社2011年版，第165页。。随着各种新社会阶层的加入，各级党组织充满了生机与活力，但也可能表现出利益多元化。新社会阶层的优秀分子有的还被选为各级党代表，据统计，在十八大代表中有工人代表169人，农民工代表26人，大学生村官24人，民营企业家34人。这些新型党员的出现，是党代表任期制能够获得发展的另一持久动力。

第三，上下互动的方式是党代表任期制健康发展的最佳步骤。所谓上下互动，是指在中央做出实行党代表任期制的决策后，地方和基层党组织要积极进行探索和试点。有学者指出：“发展党内民主，还要讲究科学步骤。党的组织层级，客观上分为上层、中层和基层。实行和发展党内民主，首先要从基层党组织做起，然后像登台阶一样逐级而上，直至实现全党民主。反之，操之过急，欲速则不达。”②许耀桐：《马克思主义党内民主思想及其在中国的实践》，载《新视野》2006年第1期。民主革命时期以及党的八大前后，中国共产党对党代表任期制的探索和实践，都是只有上层决策，缺乏下层的探索，最终都没有能够继续下去。改革开放以后，第一轮党代表任期制的试点工作虽然在部分地方开展起来，但由于十四大、十五大报告都没有明确论述，所以有的地方坚持下来了，有的地方没有坚持下来。十六大以后，党代表任期制获得巨大发展，一方面是由于十六大、十七大、十八大报告都有明确部署，另一方面是由于各地方按照中央的部署进行了积极探索和创新，在实践中积累了丰富经验，为中央制定党代表任期制暂行条例奠定了坚实的实践基础。

第四，有序性与自主性的统一是党代表任期制进一步完善的重要原则。有学者认为，党内民主的有序性和自主性是相辅相成、协调一致的。所谓自主性，是指党员不受任何限制和外界压力，完全根据自己的意志和判断，自主履行党员的各项民主权利。有序性是指在坚持民主集中制的原则下，由党章做出明确、规范的民主程序③李景治：《党内民主的有序性与自主性》，载《学习论坛》2012年第6期。。改革开放以来，尤其是党的十六大以后，党代表任期制之所以获得蓬勃发展并逐渐完善，是因为我党充分认识到“党内民主是党的生命”，党员在党内居于“主体地位”，因此必须保障党员和各级党代表的“知情权、参与权、选举权、监督权”，进一步完善党的代表大会制度。实行党代表任期制是尊重党员和党代表自主性的体现，同时，党代表任期制也是发展党内民主的一项重要制度创新，从根本上说是为了更好地提高党的执政能力。因此，党代表任期制必须在党的领导下有序进行，必须坚持党的民主集中制原则，认真执行《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》。