治理集体产权：农村社区建设中的政府与农民

袁方成

（华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉430079）

引言

农村社区建设，是继20世纪80年代中国政府在城市启动社区建设之后，于2006年推行的另一场大规模的社会建设活动。迄今为止，此项活动已在全国约十分之一的县和行政村展开。按照政策设计，农村社区建设将改变广大农村地区农民居住分散、村庄基础设施薄弱和公共服务缺乏的现状，重新构建新的乡村社会“生活共同体”。对于这一社会实践的动机、价值、过程及成效等方面，学界和社会从一开始就产生了分歧意见。与此相对应的是，不同地区的农民既产生了消极、回避、沉默、抵制、拖延的情绪，也出现了积极、肯定、呼应、支持、参与的意见，这些态度和行动表现出明显的差异性特征。

在全国普遍性的追求地方政绩的宏观背景下，为何不同地区的农民群体的反应差别如此巨大？考察学界的解释，农民的满意或不满意程度既与我国东、中、西部地区的经济发展水平和地方政府的财政投入水平有关，更取决于农民的切身利益和权利是否以及在何种程度上得到了保障。那么，这一社会建设的政策和过程究竟如何引发了农民的利益和权利的变化？其中从政府政策制定到农民行为反馈的逻辑演进又是怎样的？

本文首先评析了既有研究中关于农民态度差异的解释。地方经济差异、政府财政投入水平固然会影响到农村社区的基础设施水平和推进速度，从而影响农民的满意度，受众的感受更与地方政府的政策设计和运作密切相关。本文将农村的集体产权治理作为关键性变量，考察了当前农村从村委会体制向社区制的转换过程。随着农村经济社会的开放性、流动性和异质性的不断增强，既有的村治格局正面临着冲击与挑战。最基础性和核心的变化是乡村集体产权的结构与形态。再次，本文考察了不同地区在农村社区建设中对农民的宅基地、村庄“三资”所采取的政策，这些“模糊化”或“清晰化”的地方政策蕴含着改革思路的内在差异，也在很大程度上影响甚至决定了广大农民的不同态度。继而，本文从社区建设的政策制定、集体产权变革的收益分配以及产权变革的运作方式三个环节，对各地农民的不同意见反馈、行为选择和行动表达进行深入的剖析，由此构建起产权治理变革与农民态度之间的逻辑关联。最后本文对这种关联性进行了总结。农村产权治理的总体发展趋向是乡村产权关系从模糊走向清晰，从封闭走向开放，这将从根本上改变社区的治理结构，重塑农民与政府之间的权利关系。

一、争议中的问题

农村社区建设：一场新的社会实验

按照通常的理解，社区是一定地域范围内的社会共同体。“一定的地域”、“共同的纽带”、“社会交往”以及“认同意识”是社区或共同体最基本的要素和特征。①社区的产生和发展并非完全是自然或自发的过程，也是人们有意识的参与、干预和行动的结果。在中国，社区建设最初出现于大城市，它被定义为“在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”②

农村社区建设起步较晚。2006年10月党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出在全面开展城市社区建设的同时积极推进农村社区建设。党的十七大报告也将“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”纳入阶段性目标中。近年来，农村社区建设成为中国农村改革和发展中的重要目标和任务，被赋予了重要的现实意义。

自2001年启动以来，农村社区建设经历了试点（2001—2006）、实验（2007—2008）和全覆盖（2009—）三个阶段。2009年，民政部决定在全国开展“农村社区建设实验全覆盖”创建活动，标志农村社区建设开始步入加速发展的新时期。迄今为止，民政部在全国已经设立了296个农村社区建设实验县（市、区），占全国2858个县（市、区）的10%。据不完全统计，2004—2011年全国村级社区服务中心累积建立了76122个，占全国594658个行政村的12．8%。③短短几年时间内，成为中央和各级地方政府着力推动的重要工程，快速在农村地区全面展开。

肯定VS质疑：社会与学界的争议

对于这一探索性实践，社会和学界从一开始就存在明显的意见分歧，并引发了较为激烈的争议。从政策初衷和设计的角度来看，相关政府部门和不少学者均赋予了高度的价值评判和现实期望。④他们认为，随着城镇化的快速发展，中国的大部分村庄必须得到改造，农民也有必要改善自己的居住条件。农民迁居新区以后，精神面貌和社区治理结构都会发生变化。⑤这有助于提高农民的组织化程度，改变农民和农村的弱势地位；有利于节约耕地，守住18亿亩耕地的“红线”；可节约农村基础设施建设投资，有效增加农村公共品供给；并通过住房抵押促进农村金融发展。⑥农村社区的文化功能也能够得以彰显。“这些农村社区文化活动改变了农民日出而作、日落而息的单调生活习惯，新文化氛围的改变，丰富了他们的生活。”⑦

批评者的质疑目光主要落在地方政府的政策目的及其实施效果。他们指出，这一场由政府推动的村庄转为农村社区的工程，其目的不纯：通过宅基地置换出大量工业用地，目的不在社区建设本身而是工业建设。农民自主选择权与决定权可能流于形式，公共产品供给的目的难以达到。⑧部分媒体则批评一些地方把新型农村社区建设理解为扒旧房盖新房、拆平房建楼房、撤小村并社区，把新型农村社区建成了华而不实的面子工程、形象工程。⑨这些“消灭村庄”、“大拆大建”及“逼农民上楼”的行为，是“土地财政”及行政机器驱动下的“伪城市化”。⑩

消极VS积极：农民的态度反馈

作为农村社区主体——不同地区的农民，面对这一场浩大的工程实验，其态度和行为也表现出明显的差异性。

山东省诸城市的农村社区建设开展得较早，它是“全国首批农村社区化建设全覆盖示范市”。2007年6月该市宣布，撤销全市1249个行政村，取而代之建立208个农村社区，全市70万农民全部被纳入“2公里社区服务圈”。新的农村社区的兴建，需要对原有居住较为分散的村庄空间进行合理的规划和优化，这就意味着需要地域相近的村民居住更为集中，地方政府往往会采取农户的宅基地置换新建小区住房的方法。相当长一段时间内，有的村庄农民住房的拆迁进度仍不到10%。入住楼房的也只有80多户，剩余1000多户村民不愿搬进楼房。大多采取观望的态度。其“看”、“等”和“拖”等被动姿态，在政府行政力量的强力推动面前，往往会演变为较为激烈的正面冲突。2010年9月16日，村民周洪发拿出村民们针对房屋拆迁置换提出的意见，同时拿出一份按有一百余个村民手印的拆迁反对书，上书：“坚决不拆平房，不住高楼”。不住高楼和换开发商成为共同的诉求。⑪

在经济更为发达的江苏地区，这种因为开发的社区住宅楼而引发的极端冲突也屡屡出现。邳州市坝头村被整体拆迁之后，2009年10月，该村村民徐传玲由于自家财力有限，不能承受补差价购买新的公寓住房而选择自杀。⑫河南商丘的农民则抱怨“这哪是建设新农村，分明是乱占耕地搞商品房开发。”⑬全国的总体性调查结果，也显示农民对社区建设中政府行为及其后果的疑惑、担忧乃至于反对。1999—2011年在中国17个农业大省299个县展开的抽样调查中，对征地“不满意”的人数是“满意”人数的2倍以上，而“很不满意”的群体是“非常满意”的6倍。⑭

然而，面对农村社区建设这一新生事物，不少农民的想法与政府政策不谋而合：农村社区建设，有助于基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，改善农民的居住环境和生活条件，提高农民的生活质量。在全国1150位农民调查中，当问及“您是否愿意合并村庄，建设小区，集中居住”，近半数被访者中有45．7%认为需要，仅有五分之一认为不需要。⑮农村社区建设的必要性得到相当一部分农民的认可。

近年来，政府在农村社区的资金投入力度不断加大，最近一项针对农民的社区建设满意度的调查结果显示，94%的受访者认为国家对农村社区建设的投入越来越大，而自身受益最大的方面依次是社会治安和食品安全方面的改善、农村社区文化教育和环境问题的改善等与日常生活紧密相连的基本的生活条件与环境。⑯浙江省温州市迁入新社区的村民谈到，他们的居住质量大幅度提高，并享受到城市社区才有的公共设施建设成果，因此对新建住宅向中心点集聚的意见比较统一。⑰

社区集中居住的另一层价值，是可以加速农村土地的有效流转。四川省的田野调查中，正在田间耕作的农民高喊着“（社区）这个事情搞得好，欢迎业主（开发商）来投资！”⑱湖北、山东、河南、江西、江苏等地的调查，也反映出“农民”在向“社区居民”转换过程中较为接受、配合和支持的积极心态。

悬疑的解释

面对这一项全国性的试点实验，为什么不同地区的农民群体的反应和评价差别如此巨大？民众通常会首先归结于不同地区经济和社会发展的差异。⑲国家民政部304个“农村社区实验县（市、区）”中，东部地区42个，是中部地区（12个）的3倍多，而西部地区仅有3个。⑳约占总数各10%的发达和欠发达实验县（市、区），其国内生产总值和财政收入总量相差10 倍乃至更高。这与我国农村地区经济社会发展的地域特征相吻合，也不妨作为东中西部发展差距的一种反映。然而，这些实验县（市、区）本身并非是所在省份最富裕的地区，其经济收入水平和农村社区财政投入的作用和影响，主要体现农村社区的建设进度、硬件服务设施的规模、管理运行的效率等差别方面。并没有权威性的统计数据来直接说明，各地农民对社区建设所持有的不同态度。也没有总体性的数据证明，发达地区的农民对待农村社区建设的总体态度倾向，较不发达地区有明显不同。

除了地区经济差异外，政府和学界最具共性的解释，是关键在于农民是否从改革中得到实惠。换言之，农民的切身利益和权利在农村社区建设过程中是否得到了保障和增进。农民在社区建设中对政府政策措施怀有疑惑、抵触情绪，消极抵制甚至发生正面冲突，主要是由于现行征地补偿标准偏低，征地补偿费分配操作缺乏规范、农民缺乏参与权和知情权、征地费被少数人贪占等。迁入社区后，农民的生活成本上升、经济补偿不到位、缺乏稳定的就业预期。农民在改革中所遭受的这些不同境遇，又是因何而生呢？

一般而言，受众感受与政府的政策设计、具体运作及政策效应密切相关。各地农村社区建设短短几年的发展，已经出现了各具特色的实践典型。之所以能在短期内取得明显的进展和成效，其共同点在于行政组织体系“领导高度重视、统一指导思想、建立领导体制和运行机制、采取有效的工作方法以及加大财政投入”等举措。与之比较，在若干矛盾冲突比较激烈的地方出现的“超越了当地经济社会发展承载能力的、由政府强制推动的村庄撤并问题”，被归纳为是“某些地方政府出于政绩的考虑和对政策的误读造成的结果。”由于没有处理好政府、村民、社区之间的各项关系，造成村民与当地政府的冲突。农民参与社区建设的积极性不高、对社区事务态度冷漠甚至抵制，与地方政府采取强制拆迁的手段也有紧密关联。很显然，政府的政策操作方式产生了直接的效果。

但更为吊诡的是，同一地区地方政府的多重作为，产生了农民“热烈支持”与“激烈反对”矛盾一体共存的局面。2007年河北省廊坊市香河县将新民居建设作为“三年大变样、推进城镇化”的重要载体，形成了以建设新型农村社区为导向、全面提升农村三化建设水平的“香河模式”，全县280个村街已纳入新型农村社区建设改造序列。在调查中，不少农民对新的生活方式表示接受和欢迎。然而，该县从2008年以来，打着城乡统筹、建设新农村的旗号，通过“以租代征”等方式，大规模“圈占”耕地，老百姓表现强烈不满。

客观上看，“压力性体制”下政府采用“运动型治理机制”来追求地方政绩，是地方政府具有普遍性的运作特征。上级政府通过以自上而下、政治动员的方式来调动各种资源、集中各方力量集中“攻坚”和“攻关”，农村社区硬件设施和管理制度建立和完善的速度较快，短期内能达到较为直观和外在的效果。而追究地方政绩、扩大城镇建设用地面积以及拉动地方经济增长为目的，也可能在操作中造成对农民群体利益的损害和侵犯。既然是各地政府在同一种体制运作和行为模式下，为什么获得的回应和反馈差异如此巨大？换言之，当社区建设被导入乡村社会，农民的权利和利益在新旧体制变迁中如何发生改变，并由此带来不同的反应和行为？

很显然，学界既有研究并未能形成从政府的政策制定、执行从而到农民反馈的总体解释，无论是“经济决定论”、“政策模式”还是“政府行为”的角度，其结论和发现是个案性的、局部的、非连贯而不充分的，未能将各种似是而非、自相矛盾的个案和观点，纳入到完整而一致的标准中衡量和评判。

但上述讨论仍具有重要的启发价值：政府政策制定的动机、政策执行到最终的农民反应环节，并不是单向度的线性决定关系。无论是政府的政策初衷的界定、政策设计特征与执行效果的评估，抑或对农民的反应行为的评判，都需要置于完整的制度转换和制度变革过程中去比较分析和讨论。围绕着这一过程中对农民的反应与行为的深究，本文所力求回答的是：在从村委会制向社区制的转换过程中，农民的态度反应和切身利益的分化，是如何产生和传导的？哪种因素发挥了关键性的作用？其内在的生成逻辑如何？

二、产权治理与社区变迁

Lipset很早就洞察了经济发展对于政治和社会稳定所具有的决定性作用。正如面对着中国农村快速变化的现实，学界局限于村民自治体制本身的讨论，已经无法充分解释已经出现的新变化和新问题一样，对于当前农村社会矛盾问题的形态及其变化，也需要从其基础性的经济结构入手。

产权治理：一个关键性变量

产权通常被理解为指通过法律界定和维护的人们对财产的权利。它是一束权利，是所有权、转让权、收益权和处分权等权利的统一。并由此构成一定的产权结构和制度安排。在这一体系中，所有权和占有权是产权组合中最为基础和重要的部分。它们的性质决定了产权结构的基本性质，并支配着财产的运用及其他方面的权力。

乡村集体产权的治理需要明确两个问题：第一，集体产权的构成如何？其边界和范围是什么？第二，集体经济组织的产权主体性如何体现？或者说，集体经济组织在多大程度上以及如何体现产权主体的人格化？在中国的广大农村地区，农民生产资料的集体所有是乡村集体产权的本质性特征。乡村集体经济既是经济形式，同时也是社会组织形式。通过发展乡村集体经济，可以扩大乡村公共组织的经济资源和组织资源，从而强化乡村集体组织的社会动员、社区管理以及公共服务的能力。此外，集体经济的发展对于凝聚农民的集体意识，进而强化乡村公共生活和基层治理的认同感，也发挥了重要的作用。

乡村集体产权的治理，是农村社区治理的核心内容和重要形式。在乡村社会和社区多种生产资料和经济资源中，对农民生产和生活有决定意义的生产资料的所有权制度，决定和支配着乡村社会和社区整个产权结构及权力结构。生产资料所有制关系的变化必然导致人们在生产过程中的相互关系以及交换关系和分配关系的变化，从而引起社会权力构成发生变化。不同时期的农村社区产权结构及社区经济的经营和管理方式，在相当程度上决定和制约着社区权力资源不同的配置和运用方式，进而形成不同的社区权力结构和治理方式。围绕着以农村土地制度为核心的集体产权结构及其治理，对农民生活及社会和社区的社会政治及经济结构具有决定性的影响。

因此，乡村集体产权的治理，是理解乡村经济和社会结构变迁的关键性变量。然而，学界对20世纪中国乡村社会政治结构及治理方式的发展和变迁的研究中，这一命题往往被忽视和遗漏。正如同西方学界在对中国改革和乡村发展的研究中，所有权问题并没有作为一个中心论题来分析，因而得出不少错误和片面的结论一样，由于对乡村集体产权及集体经济结构的忽视，学界对中国乡村社会的构造及乡村治理的方式，往往难以作出准确和全面的评判。值得注意的是，当讨论中国1980年代乡村经济的发展动力时，乡村产权结构问题重新得到研究者的重视。Jean认为地方和基层政府犹如“经济公司”，而基层干部则相当于“政治企业家”。她将此归结为一种“地方政府法团主义”（Local State Corporatism）。近年来，学者们逐步注意到乡村权力结构、权力运作及乡村的民主与权力资源及村的经济背景等的关联，特别是乡村产权结构尤其是乡村现存的集体产权的作用和影响。由此看来，对于乡村集体产权治理的考察，不仅要关注产权变革后集体化程度的高低，更需要重视由此所呈现的结构性变化及其差异。

村民自治的终结？

新中国成立以来，建立于土地等生产资料集体所有制基础上的人民公社，既是国家下沉到乡村社会的政权机构，又是乡村经济和社会生活的组织形态，全面渗入并控制着村庄的政治、经济和文化发展之中。在高度封闭的地域范围内，公社通过控制集体资源来开展政治动员，并支配广大农民的农业生产和日常生活。广大农民的经济和社会权利受到很大程度的约束和限制。

20世纪70年代末期，人民公社逐渐瓦解。家庭联产承包责任制的实施，意味着农民被赋予了更多的生产经营自主权，村庄集体经济的经营方式发生了重大改变。这种历史性变迁，特别是村庄集体经济基础的内在变革，催生了村庄治理的制度创新。以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督“四大民主”为鲜明特征的村民自治制度逐步建立起来，成为人民公社制度解体之后的新的制度安排。与人民公社不同的是，村民通过法定的选举权利和方式决定村庄的自治组织和领导者，来实现对村庄地域范围内公共事务的管理和服务，他们与村集体组织之间的权利和义务关系得到明确。新的土地集体所有基础上的村庄集体经济，成为村民自治产生与运行的重要经济和社会基础，也为之提供了重要的公共权威资源和财政基础，并在制度运作中发挥出至关重要的作用。

随着农村市场经济的深入扩展，农村地区的工业化、城镇化速度进一步加快，对城乡土地的合理利用提出了新的要求。沿着完善农村土地承包经营制度，以促进农村土地资源的优化配置的思路，党的十七届三中全会提出了“推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变”，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”在新的制度创新过程中，诸如单户分散经营、大户规模经营、企业下乡经营、合作社经营等多种土地承包经营方式，在全国各地大规模出现。农地流转的加速，使其所蕴含的产权关系和人－地关系愈加复杂，以土地征收和流转为主线而衍生的各种矛盾纠纷也日益频繁和激烈。农地关系的调整，推动着乡村治理格局以及政府和农民关系的深刻变化。

另一方面，市场化条件下村庄的经济结构和经济组织的多元化，促进了乡村社会地域、人员、资源、信息等全方位的开放性和流动性，也冲击着村庄治理的制度安排。在农村经济体制改革的初期，村集体经济的组织架构、集体资产的占有和处置等方面高度统一，农民利益趋同化。这一时期作为村集体组织载体的村委会在实质上拥有对土地等集体资产的占有、处置和收益分配权，具有较高的权威性。在家庭联产承包责任制及统分结合的双层经营体制架构下，村庄集体与广大村民之间的关联较为紧密，村民对村集体的依赖性较强。因此，产生于后人民公社时代的村治制度能够对逐步分散和分化的村民利益维持有效的统合，村民对村集体的认同度仍然较高，村庄的凝聚力和聚合性也相当强。

然而，随着乡村工业化的加速，各类非农产业迅速兴起，大量农民日益从传统农业中脱离出来，离开生产领域进入城镇。村庄的经济结构从过去的单一化的农业形态，逐步转换为农业产业和非农产业并存的格局，转换为个体经济、私营经济、股份制经济、合作经济与村庄集体经济并存发展的格局。村庄经济结构的多元化和多样性的经济组织的出现，进而促成了村庄内的阶层分化和群体利益分化。一种经济制度在它包含的利益格局发生变化，或者说当一种经济制度的潜在收益丧失殆尽时，其内在就会形成一种要求变迁的动力。乡村经济发展的内在变迁动力，正体现在多样性的经济组织、资源要素和经营方式，对传统集体经济模式的突破，已经远远超出了村民自治赖以存在的特定基础和范围。

考察村庄治理的经济基础和社会条件，我们可以看到，当前的村治制度的主体是具备了本村村籍的农民，其经济基础是土地和资产的集体所有制，其边界为行政村地域范围，其成员的维系纽带是户籍—地籍关系，其显著特征是村庄的集体经济组织和集体组织具有高度的同一性。这就决定了村民自治是一种封闭性、排他性的自治模式。如前所述，当村庄治理的经济和社会基础已经开始发生实质性变化时，既定体制逐渐无法吸纳、平抑和消解由此变化引起的各种分化和矛盾，是否会由此诱发制度自身的根本性变革呢？

农村社区：开放性挑战

卡尔·波拉尼深刻认识到“人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中。将非经济的制度包容在内是极其重要的。对经济的结构和运行而言，宗教和政府可能像货币制度或减轻劳动强度的工具与机器的效力一样重要。”既然农村的集体产权制度必然与“一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则”相适应，这一制度安排的运行机制和现实功能必然对当前农村社会的治理绩效具有重要的影响力。一旦制度安排的发展滞后于经济和社会的发展水平和要求，制度“失衡”和“失灵”的消极效应就会显现出来，诱发乡村社会各种矛盾，甚至于影响到社会稳定与和谐。社会面对来自宏观环境的压力，以及人们在应对外部环境过程中提出的改革与创新的要求，应当按照自身的结构做出相应的修正和改变，进行新的制度安排。新中国成立以来在不同阶段的村庄治理中所出现的诸多问题和矛盾，与其产生和运行的经济和社会基础具有内在的必然联系。

当前，随着村庄经济和社会开放性的日益增强，特别是农村土地流转交易逐步放开，原来划定的个人和集体土地的边界、个人与集体之间的土地权利关系发生了重大变化，这就使村庄的地域和户籍边界都发生明显的变化。原有的村庄边界已变得相对模糊，超出了原来土地和行政规划的范围。具有多种身份的社区居民、多样性的社区组织、多种行业的企业和多元化的经营方式、多重社会关系等内涵的新型农村社区正在形成之中。这些新型农村社区的规模不尽相同，有的与之相吻合，有的大大超过原有行政村的范围，还有的集中于自然村的范围，但它们都已经明显有别于既有的村庄集体组织，人员、资源、组织、信息等方面日益增强的开放性和流动性，成为这些社区的重要特征。

据此，我们可以回应学界的分析和解释，新型农村社区体现了乡村社区高度开放性、流动性和异质性的基本特性。而这一过程中出现的种种新矛盾和新问题，并非是村民自治制度自身所孕育和派生的，它们来源于村庄的经济基础变革与村治制度之间的摩擦与碰撞，也恰恰体现了正在发生的广大农村地区经济和社会结构的根本性转型。

抽象上看，在乡村政治、经济和社会层面的治理活动中，政府和农民的行为选择具有不同的动机和目标。对于农民而言，他们选择的行为方式主要是基于能否带来收益的最大化和风险的最小化。包括经济上的利益、个人的自尊和社会声誉、个人自由及政治安全等等；而政府同样也是基于自身的利益，强调和推动政策目标的实现，但它们所主要考虑的是行政效能和治理成本。在既定条件下，哪一种方式是最易于达到政府目标且成本最小的组织管理方式，无疑是政府的首要选择。因此，理性的政府与理性的农民在乡村治理中的行为选择上存在着利益的分歧和矛盾。在乡村经济社会的改革过程中，农民不断获得了经济上的相对独立性和较大的社会政治自由，农民更加经常和积极地维护自己的权利。干群之间的矛盾也愈加直接化、表面化和激烈化，直观地表现为种种形式的农民上访和抗拒行为不断。

当我们把这种矛盾和分歧嵌入到当前农村社区建设的场景之中，从集体产权治理的角度来看，与之相紧密的是问题是：在当前既有的村治格局面临着开放性的社区发展的冲击与挑战背景之下，乡村集体产权的治理是否发生着变化？以及发生着怎么样的变化？这些变化如何传递给农民以至于农民做出不同的行为选择？换言之，集体产权治理的变化是否以及在何种程度上维护和实现了农民的权利和收益？由此是否以及在什么程度上对政府目标的实现产生了何种的作用和影响？以及乡村社会和社区的总体发展？

三、“模糊化”抑或“清晰化”：产权治理的地方政策

不可否认，“土地财政”是当前中国城镇化发展的重要特征。在新一轮地方政府主导的城市和城镇规模的快速扩张中，土地财政扮演了重要的角色。据统计，目前我国建设用地总量已经超过4．7亿亩，其中村庄用地（不含独立于村庄之外的乡镇企业用地）高达2．5亿亩，且呈逐年增加的态势。很显然，政府要获得更多的土地资源，必须考虑并解决生活在其上的众多农民的居住需求问题。

为此，通过土地和房屋等一系列置换政策，促成村民的相对集中居住格局，成为农村社区建设的基础性环节。社区这种新的生产和生活单元的产生，不仅仅意味着农民能够获得像城市社区那样的平展硬化的街道、统一处理垃圾的地方、使用便利的供水和排水设施、可以娱乐和学习的公共场所、看病方便的村卫生室、能够收看到更多更好的电视节目等等。更重要的是，随着农民居住空间格局的变化，农户的宅基地、耕地以及其他“集体”资产的产权性质和状态也发生着不同的变化，“人—地”关联进入一轮新的“集体化”进程之中。

地权改革的地方样本

在农村社区建设中，不同地区开展了大规模的迁村并点，推动农民从分散零居转向集中聚居，相当部分的农村社区被规划为集中居住型社区。对于农民新旧居住条件转换关系的处理，主要有三种方式：一是利用土地出让金，对搬迁的农户给予经济补助，促其向“中心村”聚集；二是运用各种配套政策，鼓励农村居住聚集融合；三是利用城郊村、镇（街道）中村改造的机会，引入市场招标机制，通过旧房改造和完善基础设施来吸引农民集中居住。

表面上看，各地的社区建设方案的差异主要体现在拆迁补偿的水平、集中居住的标准以及其他辅助性条件方面。一般而言，经济发达地区的补偿标准和条件要优厚一些，但这并非是政府政策推进是否顺畅、农民是否接受的关键。当我们把这些具有代表性的方案和实践，嵌入到各地不同的发展格局之中，特别是将与之相对应的土地和集体资产的处置并列起来观察，其改革思路和内涵则显现出显著的差异。

山东：“五不变”

山东的农村社区建设在全国起步较早。集中居住型是山东大部分地区的农村社区规划类型。在迁建新社区的过程中，对于农民宅基地，基本上沿用了过去的管理制度。2009年省政府提出要开展农村宅基地有偿取得和退出试点等改革，但其政策重心在于强调确认和规范农民的土地权利，“保障农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有”，“加强宅基地管理制度，即执行‘一户一宅’，依法保障农户宅基地用益物权。”“五不变”政策具有延续性和稳定性的特征，即在组建农村社区的同时，原建制村组的土地承包关系不变；原建制村的各项承包、租赁合同及合理优惠政策不变；原村级资产、债权债务关系不变；原自然村村名不变；原村民的福利待遇不变。

农村社区建设过程中的宅基地置换和土地流转，在一定程度上缓解了城市建设用地紧张、农村建设用地大量闲置的矛盾，也改善了农民的生活条件和生活水平。但宅基地在置换过程中的权属关系发生了重大变化，不同县市的农民迁入新居后，失去对原有宅基地的处置权，获得的是具有集体产权或个体产权性质的房产证，其交易受到相当大的限制。有的地方规定，社区新建住宅属于原村集体资产，其所有权属于村集体。另外一些地方则规定，农民拥有新建住宅的产权证，但一旦计划出售，则必须出售给原村集体。原村集体资产处于“悬置”的状态。

重庆：“地票”制度

2008—2009年期间，重庆的全国和市级农村社区建设试验区县每年分别选择10个以上的村开展农村社区建设，2010年全市新农村建设“千百工程”实施村全面开展农村社区建设，2012年在全市所有行政村全面推行。同一时期，重庆市开始着手建立“地票”制度。对当地农民而言，当“地票”交易成功后，他们的土地收益和保障体现在三方面：一是根据当地征地拆迁补偿的标准获得房屋及其附着物的补偿；二是获得购房补助，标准是复垦区县100平方米乡镇房屋市场价的20%；三是仍然保留复垦所增加的耕地的承包权。

为了打通城乡之间的户籍障碍，重庆还明确提出“鼓励转户（申请由农村户口转为城市户口）农民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。”“地票”的核心价值，在于土地从不可转移的实物形态的资产，通过市场交易，转化为可流动的、可增值的资产，从而使农民的土地权利得以确认和明晰。这在很大程度上可以避免过去不少地方屡屡出现的政府行政强征而引发的官民冲突。对于农民提出农村宅基地及附属设施用地复垦的申请，必须提供证明其具有稳定的工作和生活来源，这样就可以避免可能出现的“失地”农民后续生活困难的局面；对于村集体经济组织提出农村建设用地复垦的申请，必须经过该组织三分之二及其以上的成员或成员代表同意，并签署书面协议，避免集体利益可能受到的损害。

四川：土地确权

四川于2007年开展农村社区建设的试点实验。随后，2008年1月，成都市确定以市场化为导向，以“还权赋能”、“农民自主”为核心，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。通过明确界定村民地权（长期）并建立农村产权交易市场，实现还权赋能，为村民自主决策做了权利和市场的双重准备。

成都的做法与重庆相比，都是进一步明确农民的土地权利。而最大的差异在于，两者实施土地确权的方式和内容有异。重庆主要是以基层干部包村到户的方式，通过政府行政权力实施确权，容易造成官民之间或农民之间的分歧和冲突。成都充分考虑到农村土地历史遗留问题的复杂性，在实施土地确权时，除政府提供土地测量服务和政策配套外，涉及村民之间的争议纠纷，主要交予村内村民自主设置的自治机构——村民议事会来处理。凡有争议的地块，通过议事会议定。确权原则是，在登记农村房屋和土地时原则上按现有户主登记，承包地确给现有经营者，农房确给现有户主，宅基地确给现有使用者，如果需要变更权利主体人的，双方必须签订各类标准协议书。政府对农民所确认的土地使用权等权益，予以充分认定，在“农村土地承包经营权证”上的使用年限一栏，登记为“长久”，并将集体土地所有权明确到村民小组一级。

浙江温州：“三分三改”

2006年年底，温州市在各县（市、区）选择1－2个乡镇或3－5个村作为农村社区建设试点单位，全面开展试点工作。2007年底完成试点任务，基本形成了试点经验和社区模式。截至2012年5月，新的农村社区布点规划覆盖到全市所有行政村范围，5405个村被合并调整为691个农村新社区。

新社区的政策指向是“三分三改”。其中，“资地分开”是把集体资产中的非土地与土地这两个部分分开，以此作为其分类处置的基础，以便于各类资产按照市场运作的方式实现自由流动和优化配置；“股改”是对村庄非土地部分的集体资产采取股份制的改革方式，并按现代企业的制度要求运作。对于村庄土地资产，则建立土地合作社进行管理；“地改”，就是在权属关系不变、用途范围不变、数量品质不变这“三不变”的前提下，推动农用地的入市流转。农民宅基地的用益物权可助其进镇入城，农村集体建设用地则进入市场获得经济收益。

产权改革使得农民获得更大的自由度。温州农户可以跨行政村直至跨镇，以镇为单位异地建房，以农村宅基地置换城镇住宅。对搬迁聚集到中心镇、规划新社区的农户，政府给予办理集体（国有）土地使用权和房屋所有权登记。取得集体土地使用证和房屋所有权证的住房，可以设定抵押权，变住房财产为资本。农户既可以自愿以合法宅基地（房屋）有偿置换新社区的公寓房，也可作价领取货币补偿自行购买商品房。

从宅基地到“三资”

从一开始，社区建设中宅基地置换新住房就充满了争议。在当前农地制度下，农民对宅基地拥有实质处置权。而在社区建设中地方政府面对国家土地政策的层层限制，往往通过促使农民集中居住到多层住宅中的方式，获得农民的宅基地面积和搬迁后居住面积中间的差额，来增加城镇用地指标。按照我国法律规定，农村宅基地属于集体所有、家庭使用，是农民的现实财产。宅基地和房产是农民财产的两个性质和功能不同的组成部分。农民在宅基地上可以新建和修缮自己的住房，拥有较为完整的处置权。而当农民迁入新居后，只拥有或者名义上拥有房产，并不能自行处置。单纯地以拥有独立宅基地的房产换取没有独立宅基地的房产，对于农民不仅是经济利益损失，而且是土地权利的丧失。

农民土地置换后集中居住，面临着两个问题：一是集中居住的土地的性质是什么？这些用于新建社区住宅的土地，如果属于国有性质，则可以进行市场交易。如果属于集体建设用地，农民迁入新楼后，仍旧需要土地证，而其所居住房屋则不能买卖。或者需要按征地手续，缴纳土地出让金，使其转换为国有性质后，才能进入市场。实际上，很多农民集中居住的小区并未办理相关手续，大量住房面向市场出售；二是置换出来的宅基地的性质是什么？《土地管理法》规定，集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。从调研的情况来看，迁腾出来的宅基地在复垦后主要用于置换建设用地。而农民集中住楼后迁腾出的部分宅基地，则被用于房地产开发，在市场交易中土地性质已发生了根本性变化。

由此看来，政府要征用农民的宅基地和耕地，表面上看，是征地补偿的标准和内容是否公平的问题。从根本上说，从行政村到社区转化过程中，“人—地”关系的变更，农村社区建设中的土地权属调整和利益分配问题日益突出，土地权属复杂、土地调整形式多样、集体土地用益物权的种类发生变化，特别是土地所有权、使用权、承包经营权等权属调整和利益分配问题越来越突出。因此，政府所要真正面对和处理的，是以怎样的方式来处置以土地为基础的农村集体产权。

无论是政府还是农民，现实中所面对的村庄“集体”是日益“模糊”的概念。长期以来国家实施的农村土地集体所有制，其特征主要是农地的所有权属于村民集体，在保证国家和集体利益的前提下，它通过承包合同等形式分配给农民土地，农民依法拥有承包经营权。但谁是村庄集体的真正代表？现行法律或对农村土地所有权主体未能作出明确规定，或虽有所规定但与相关法律存在矛盾。就当前的土地法权体系而看，存在着主体的多级性和不确定性、所有权和使用权的相互替代，以及国家对农民集体行使所有权的超法律限制等缺陷。产权主体的模糊性使征地问题复杂化。农村集体资产的复杂性，决定其处置的复杂性，也决定了在搁置产权争议的条件下，对农民的补偿毫无标准和难以操作，农民利益的受损必然屡屡发生。

除了农民的宅基地和耕地之外，另一块重要的资产是其他属于集体所有的资源性资产（包括各种滩涂、水面、荒山等）、非经营性资产（村办公楼、公益设施等）和经营性资产（集体企业、固定投资和其他无形资产），也包括行政村的债权债务关系。在社区建设的过程中，各地的政策也有明显差异。

山东、湖北等省主要是维持原有“集体”的处置权和分配权。山东规定，原来各村5%内的机动地、宅基地、建设规划预留地、“四荒”地、集体积累等集体资产由新的社区管理组织进行统筹整合和使用。社区建设项目和基础建设的用地由社区管理组织以原行政村人口和土地面积作为参照，采取原行政村土地“滚动”的方式聚集、开发和使用。村集体所有的商贸用地、机动地、林权、水利项目及原行政村办公场所等资产，经村民代表会议讨论，并通过政府部门的资产评估和产权界定，按照国家政策进行拍卖、竞价发包。湖北的政策大致相同，是推行农村集体“三资”委托代理服务。坚持集体资产所有权、使用权、审批权、收益权“四权”不变，与村集体经济组织签订书面委托代理协议，在代理服务中心设立统一的银行账户，由代理服务中心对农村集体资产实行统一管理。

重庆则实行集体资产股份化，把农民变成股东，建立较稳定的分红机制。全面清理村集体资产，列出详细资产清单，摸清资产状况，并经村民代表大会认定。对村集体资产进行股份化，确定股权份额，对集体资产收益分配采取预算制，实现收益到人。村社一般在年初或年末，将集体资产收益扣除村两委开支、福利支出、提取村集体经济发展资金后，按股权份额分红，对集体资产实行公司化运作，村民通过股东大会对公司进行监督，以确保资产保值增值。

成都的“确权”改革也全面覆盖到村集体资产。在此基础上，鼓励集体经济组织通过参股、控股、收购、兼并等方式，打破原有的区域界限，实行跨区域的合并、重组；鼓励股份经济合作组织通过产权出让，吸引外来资金、人才，提升股份经济合作组织经济发展实力；探索有利于农村经济发展的各种新型经济合作组织的培育，加快构建现代企业法人制度，实现集体经济组织转型，制订农村集体资产抵（质）押贷款条件和资产评估办法，允许以农村集体土地使用权进行抵押。

温州对集体资产的处置则更为精细和彻底，分类进行用益物权改革。在“三分三改”中，实行农民户籍与集体产权分开，对村级集体经济中除了土地之外的其他资产进行股份制改革。股改以后，农民对其所有股份享有自由处置权，宅基地的用益物权可以变现，农村集体建设用地进入市场。同时，将集体经营性资产与变现后货币资产全部按股量化到户；可以先不清产核资，直接确定社员在集体资产中所占的股份；也可以根据经营性资产的状况，由社员依量化的股份现金配股。建立集体资产资源的登记清查制度、民主管理制度、公开招标制度、合同管理制度和责任追究制度。实现农村集体“三资”管理组织网络化、产权明晰化、监督多元化、运行公开化、管理信息化。

由此可见，从宏观总体层面看，在从行政村转向社区的过程中，农村集体产权的治理逐步走向明晰。这一过程的实质是集体产权发生了内在的变化和转移，土地的权利并没有清晰地、完整地界定到个人。尽管如此，不同地区的“模糊化”或“明晰化”政策及其操作，反映了各地政府对待这一过程的不同理解和态度，影响着制度变革的进程和绩效，也在很大程度上决定了作为村庄集体的主体——广大农民的不同反应。

四、多样性抉择：理解农民的算计

政府主导下的社区建设，在实践中推进速度比较快。围绕着农村社区进程中农村集体产权的处置，地方政府有各自不同的考虑和政策设计，在土地利用、收入分配乃至于社会稳定层面造成一系列复杂的影响和后果。农民新住房的置换成本高还是增值更明显？住宅质量有无保障？农村存储空间有无规划？能否满足生产生活需要？生活习惯难以改变还是享受完善基础设施？住楼后生活成本增加还是就业机会扩展？各地农民看似杂乱无序的争议及行动，仍然是由集体产权治理这一条主线所牵引。

规则谁主导

农村土地的征收和置换过程中，虽然《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等均规定，应听取农村集体经济组织和农民的意见，但审批征地的市、县人民政府拥有研究、采用不同意见的最后决定权。法律虽赋予被征地农民对土地征收的目的、方案等表达意见的权利，但这种权利并不能保证农民对拟定的征地补偿、安置方案的参与权。考察各地的改革政策，最为直观和明显的差别，主要体现在宅基地拆迁中农户的补偿条件，或者农民迁入新社区居住的面积标准。而最为重要的规则制定和决策过程，则大多由地方政府唱“主角”，普通农民的关注、参与和讨论往往被排斥在外。

地方政府在改革中，对村庄集体产权所采取控制态度和“模糊化”政策，直接体现于农民的知情权、协商权和参与权被忽视甚至置否。村民对于征地补偿的“多”与“少”、是否“优厚”或“公平”的主观感受，除了与当地经济发展状况和自身的收入水平相关，在很大程度上取决于其对政策规则的了解或者参与的范围和程度。征地后收入不降反升的发达地区上海市7村2281户失地农民仍不满，其原因正是在于他们不能完全参与征地过程，充分表达意见，程序不公平。

尽管各地政策都反复强调要保障农民利益。如宅基地置换新住房必须以农户自愿为原则，在置换过程中，必须由农民个体或者集体自愿提出申请，与村委会签订书面协议之后，才可以开始下一步的操作。村委会必须召开村民代表大会对新的社区规划或建设方案进行表决，由村民或村民代表在方案上公开签字画押，并提交公证处公证，以保证相关的方案和协议具有法律效力。但在实际操作中，不少地方农民的合理意愿和诉求很难得到重视、尊重和保障。当被问到新型农村社区建设搬迁居住、建设新房是出于自愿或者其他时，仅约四成的农户回答是自愿，相近比例的农户态度模糊，认为“说不清”。还有12%的农户是政府做“思想工作”，6%的农户认为是被“强制的”。有的地方规定原则上老百姓同意拆迁的意愿率达95%以上，才正式制定政策。实际的政策实施中，“欢迎支持”率一般为60%；“随大流”率为35%；“不满对抗”率达到5%。

农民被排除在政策制定的过程之外，而达不到他们的预期目标时，他们会以各种方式来对抗：“磨”，即不管基层干部怎么做沟通工作，就是不签字；“闹”，即个体或者集体上访区、县政府或市级政府；“拖”，即抱着拖到最后，得利最大的心态来应对；“缠”，即要求政府工作人员帮助解决其附设的其他诉求，就签协议。

这些政府眼中所怀有“不满”、“对抗”态度的“钉子户”，主要的代表性意见一是诉求太高，漫天要价；二是拆迁可以，但须附设条件，如落实子女的在编就业，申办各种营业证照等；三是不进安置房，必须在规划区划宅基地自建房屋（这与规划相冲突）；四是怀疑政府得益过高，政策不合理。要在他们之中维护政策的权威性和一致性，对其要么讲道理劝说，要么以额外的利益来诱惑，更有极端的就是各种“威胁”手段，比如在规定时间内不搬迁的就停水断电等。产权规则制定的封闭性，造成并加剧了政府、村集体与村民之间的摩擦和紧张，更增加了地方推进社区建设的阻力和难度。

重庆、成都等地方对农村集体产权的明晰化和人格化，有助于农民群体更加明确自身的权益意识和边界，进而去考虑和追究规则安排的合理性。重庆市的农民认为“地票”交易好，但对土地确权的过程不满意。他谈到房前屋后从哪里到哪里属于谁家，并不是由村民协商划定。宅基地面积多划少划等问题，无法讲理，多出的面积会划给村集体。“（成都）做法不一样，都是（农民）自己做主公平。”

在产权变革的过程中，农民会更加关心自己所具产权的使用和收益，更加关注改革规则的制定和细节，并加强对权利和利益相关者的监督。2011年10月河南省焦作市吸取了其他地方的经验教训，在制定该市温县温泉镇后上作村的新型农村社区规划设计方案、外迁安置补偿方案、安置房建造标准和村民福利方案的过程中，充分征求村民的意见。村民小组会议、党小组会议和群众代表会议都有专人负责，村民充分讨论后，再集中汇总，由村干部和镇领导综合意见集体商讨对策。

农民在关系到自身利益的各种问题上，更具有发言权，参与的程度和范围都更为拓展。如对于农户生活取暖用的煤球房，原来的设计是在居住楼外建造，不少村民认为不美观，影响环境，于是村干部带着村民代表去考察邻县的做法。经过多次集中讨论，最后改为半地下室的存储结构，便于采光、防潮，以及维护环境整洁美观。由于这些方案的征求均以广泛的民意为基础，村民的意愿反映渠道较为顺畅。对于村民所关心的工程质量问题，还由村民自行推荐的群众代表组成“工程建设监事会”，全程监督建设情况。同时，及时张贴公告公开建设的内容、形式、工程进度、账目资金等情况，确保各环节工作公开和透明。

蛋糕怎么切

收益分配是产权的体现。任何一种产权的拥有抑或变化，都要从经济上获得收益从而得以体现。而人们利用财产获利的能力大小，取决于产权的实现程度，产权的变化会引起到经济利益的波动。毫无疑问，建设用地意味着巨大的经济利益，获取建设用地指标是地方政府推动农村社区建设的内在动力之一。假使政府花费力气所复垦的农户宅基地面积，不能折抵为地方建设用地的指标，温家宝总理所一再批评的并非少数的“少数地方”“片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模”的行为，就不会屡禁不止，地方政府显然不会有那么高的积极性去推动大规模的运动式的整村拆迁复垦。其含义是：具有集体产权性质的农村土地，在从农业用途向其他城市土地用途转换中，其大部分增值收益被政府和用地单位（村集体或房地产开发商）分享。

在中国的沿海发达地区，建设用地指标的“含金量”相当高，政府拥有多少指标就意味着可以征收多少农地，其间所获得的土地出让金则可高达几十万甚至几百万。山东省济宁市邵庄寺社区包括住宅及其他社区公共设施，总投资接近2亿元。社区规划的总户数为2100 户，住宅面积15万平方米，按每平方米800元，仅出售住宅房将得到超过1．2亿元的收入。如加上出售生产用房的收益，将产生数千万的盈余，其中建设成本仅占土地指标收益的一半。有的地方规划区内农民的土地全部予以征收（征收标准按省、市公布的标准执行较低，只有3万元／亩，而政府拍卖价为200万元／亩，差距近70倍。政府以低价征（用）收土地后，一经出让，增值高达数十倍。利益分配的巨大失衡，很容易引发失地农民的不满情绪。

村民的土地收益，受到当地政府和原行政村村委两种组织力量的介入和影响。集体土地所有权在实践中被高度抽象，土地的集体所有权与农民使用权均具有不确定性，最终诱发农村土地产权被反复界定。主体范围和客体范围不明确，缺乏可操作性，就直接导致土地补偿费的使用缺乏规范。有的地方将农村社区建设中结余的国有建设用地性质的土地纯收益的80%拿走用于城市基础设施建设，村集体经济组织仅获得剩下的五分之一。乡（镇）、村层层截流，不当的使用又往往给农民造成更大的损失。全国性的调查显示，除了认为征地“补偿少”之外，农民对政府征地不满的另外两项重要原因正是“征地费被少数人贪占”和“少数人说了算。”不少村集体把理应用于安置的资金（土地补偿费）和土地（安置用地）挪作他用或营私舞弊，也有的将土地补偿费用来建村办公楼。

如果说，在产权变革的规则制定环节，农民的参与度尚不能明确的反应农民的意见，正如农民的沉默在政府看来是默认、承认和同意政府的决定。站在农民的角度，沉默则往往是对政策不清楚或被排斥对政策制定发表意见的质疑或反对的表达方式。那么，在集体资产变更的收益分配环节，农民切身利益的得与失，与其态度和意愿的表达，关联性则更加直接而明显的呈现出来。邵庄寺社区楼房均价800元每平方米，除去抵扣老房补偿，每户平均花费3万元住上120 平方米左右的新楼房。农民不由得不去质疑“160—550 元每平方米的价格拆了我们的好房子，再让我们以800—1000元的高价购买楼房，还要我们背负那么高的债务。这对我们来说是进步，还是倒退？”

政府认为，而老百姓看问题往往只看数学概念上的绝对“相差数”，对政府的拍卖成本不去了解或持怀疑态度。各地政策中，对农民的土地征收补偿标准的确定，一般都是依据《土地法》第四十七条及配套实施细则。政府征收后拍卖价高，一种解释是政府付出的成本也高。这些成本主要包括被征收人的社保支出、土地整理项目置换征地面积支出（较大）、社区基础公共基础设施建设支出以及政策规定的各种基金支出（如教育基金、权利基金等）。也包括一定比例的土地财政收益。农民从自身的利益计算，当土地增值收益归政府所有后，自身不但失地，安置房再怎么升值，为了有住房，也不可能出售。之所以出现抵制和反对，拆迁户得利和政府得利不对等；失地农民的后续保障（医保、社保、低保、就业等）政策滞后，标准较低。正是因为农民被排斥在产权变革的规则制定过程之外，不能了解和掌握与之相关的重要信息，才导致这种不信任或者怀疑的结果。

政府也承认“群众工作很不好做，村民关注的是自身的切身利益，总认为自身吃亏，别人收益，政府受益。村民……认为政府在欺骗他们，不信任，这类工作很难做。”“虽说政策越明确、越细化，越利于操作，确实有利于征地拆迁工作，但这不是根本。最根本的因素在于政府本着‘政绩’和长远利益，敢于不得当前利益，最大限度让利于被拆迁户的理念来制定政策。”

如何让利于民？很多地方都强调要制定优惠政策，发挥政府主导作用，同时尊重群众意愿、注重群众自主，后者与前者紧密相关。经济发展较好的地区往往会加大对村民的优惠力度。河南省焦作市农民的土地置换后，每家可获赔2—5套置换房，社区（水、电、太阳能热水、天然气、地暖、装修入户）幼儿园、社区医疗中心、老年活动中心等“五个一”工程建筑、祠堂等基础设施齐全。县政府制定多项优惠政策，如：免除国土、城建、人防、电力、文体等部门的行政事业性收费，经营服务性收费按最低标准的30%收取。新型农村社区建设所征收的税款，地方留成部分全部返还社区，用于社区公共服务设施建设。“所以很多人都比较支持。”有的地方则考虑对村庄弱势群体的扶持和补助。浙江温州行政村改社区后，修建了一定数量的廉租房，出租给整村搬迁或集中连片搬迁中无能力购买公寓房的低收入农户或低保户。这些优惠政策，确实在一定程度上调和了政府与农民之间的关系。

除了提供建设生活便利、基础设施完善、就业机会多的环境和条件外，根本上，只有明晰产权、明确主体，才能确定农民的个体权利边界，从而确保在资产增值过程中分享到发展的成果，也能够获得更为积极的反响和支持。四川省芦山县城东社区开发骆家营居民小组地块，涉及拆迁户510户，土地征收67亩。其农户房屋采取产权置换（房产证和国有土地使用证）并奖励20%安置面积，外加按时签订协议的现金奖励（2万元）和配套的搬家费、过渡期安置费、营业损失费等补助政策，还要享受政府对失地农民和房屋被征收人的相关政策。其临街商铺的补偿安置也类同房屋安置政策，即产权置换加奖励。老百姓对开发商前去开发是持欢迎态度。他们普遍认为，大环境得以彻底改善，自身居住条件或经营条件有大的改变，并不吃亏，房产权证在手，还有前景，何乐而不为。

市场化

社区建设中，政府并没有明确规定财政投入的标准和依据，尤其是没有确定各级、各部门的财政分摊比例及支出责任，中西部经济不发达地区的经费投入严重不足的问题较为明显。不少地方“化缘型”投入及“拆东墙补西墙”现象突出。这与政府在很大程度上把大部分精力都花在如何搭建新的社区架构，忽视了产权改革的推进，制约了产权改革在社区发展中的功能不无关系，这种思路使得改革被锁定在低速的发展状态。

农民所拥有的集体土地权益，决定了在征地中所能获得的补偿额度。政府垄断征地这种具有行政行为的市场交易，诱发了集体土地产权安排的缺陷，结果是农民利益受到损害。在河北香河县的土地纠纷中，香河县乡政府不仅通过公权支持具有官员背景的企业垄断市场，还通过村委会用集中流转的名义把农民的土地经营权收走，导致农民无法参与市场行为，无法参与定价，只有被动受损。如果香河也像成都一样，做到了“确实权、颁铁证”，开放农村产权市场，香河不会出现其后那些混乱与纠纷。

当然，要达到这一目标，就首先需要构建起产权明晰基础上的平等交易市场。以“确权”为前提和基础，界定农民拥有房屋及土地的权利，才能使土地按照农民自身自由的流转，通过非农建设用地和农用地空间置换的方式，来实现土地资源的优化配置，让农民真正享受到城市化过程中的土地增值收益，也有助于缓解工业化、城市化用地压力，减轻地方政府的财政压力，市场化的运作方式被广泛运用到各地的社区建设中。2011年4月，河南省焦作市温县温泉镇后上作村与开发商郑州同泽投资有限公司签订了《温县温泉镇后上作村社会主义新农村建设项目合作协议书》，由该公司负责社区住宅和基础设施的建设，总投资约8亿元人民币，安置区总投资为1．519亿元。商品房建设投资4．58亿元，资金来源为开发商自筹。

如何促使集体产权的改革与市场对接？在河南省洛阳最新的改革方案中，主要采取三种方式解决产权问题。第一，在集体建设用地上的住宅，按国家有关政策办理集体土地房屋所有权证；第二，在划拨国有土地上的新型农村社区居民自用住房，居民领取房屋所有权证后，享有长期居住权。可以出租、赠与、继承、抵押和转让；第三，在出让国有土地上建设的新型农村社区房屋，办理国有土地房屋所有权证。此房产为完全房产，土地使用期限70年。居民可以进行出租、赠与、继承、抵押和转让。当农民获得了实质意义上的土地产权时，最重要的就是其中的处置权。

集体产权的明晰，有助于各种资源要素更为顺畅的进入交易市场，不仅有助于保证集体和农民个体的自主权和独立性，也可以在相当程度上消除政府行政力量对市场经济活动的直接干预，进而明晰政治与经济、政府与社区集体和村民的权力边界。四川省邛崃市羊安镇界牌社区成立后，原来村庄所有宅基地已颁发给农民由成都政府统一制定的地籍和户籍两类产权证。社区运转后，通过村民大会讨论、村民议事会通过，向外租赁和发展村庄企业，老百姓普遍支持。近年来，村庄事业的发展为他们带来福利，收入持续增长。产权的清晰化，推动了农村清产核资的进展通过农村资产的合理流转来实现农村和农民的更高收入。

五、结论

在当前，中国正处于从城乡分割走向城乡一体和城乡融合的过程之中。从村民自治到社区制，是这一过程中农村基层组织体系的内在变革。农民的独立性、选择性、流动性、多变性、差异性明显增强；村落与集体从单一、静止和封闭的组织向多元、开放和流动的社会转变；新型农村社区的地权关系、居民关系日益多元化和复杂化；社会利益和社会群体日益分化、价值观念及人们的需求日趋多元化；传统村级组织的社会生产体系、分配体系、管理体制、控制机制、整合机制趋于解体。

需要明确的是，农村社区建设不是“大拆大建”，而是按照城乡统筹发展的需要和社区的需求，在各利益相关方共同参与、协商合作下进行的社区规划和社区建设，是在原村庄的基础上进行的区位调整、结构调整、公共设施建设和原居住环境的改建，以及社区组织结构、管理机制、服务机制等诸多方面的改变。最为重要的是，在这一过程中，不仅仅涉及农村公共服务设施和各项制度的建立健全，更涉及以集体土地所有制为基础的社区经济基础的内在深刻变化，这一变化与农民的个体权利和利益的实现密切相关。产权治理成为农村社区建设的首要和基础问题。

各地的农村社区建设呈现不同的效果，集中体现在政策受众——农民群体的反应——消极、抵制、观望、等待、欢迎、支持、参与等反映出明显的差异化特征。为什么作为社区主体的广大农民会产生不同的反应和感受？从农村社区建设中的“产权治理”——农村土地和集体资产角度切入考察，不同地区地方政府所采取的不同改革模式和政策措施，产生了差异性较大的客观效果，从中可以得到合理的解释，并由此呈现出农村社区产权治理的逻辑。

产权制度的治理和变革，是政府、村集体和村民的权利和利益的确认和再调整过程。农民在集体产权制度安排中的地位，决定了其在征地中所获得的收益水平。在经济活动中，农民对成本和收益的计算是其进行决策的前提。合法权利是否得以界定，以及如何界定，直接影响着他们的成本和收益。产权治理的目标归根结底是清产核资、产权明晰，保障集体经济组织成员的合法权益，在集体资产保值增值的过程中，让农民分享经济发展的成果。

在各地的社区建设实践中，出于不同的考虑，政府对社区土地和集体资产采取了不同处置方式。由产权治理的变化引发了农民居住条件、经济收入、未来预期等方面的变化，在不同程度上损害或维护和实现农民的权利和利益，从而形成了各地农民不同态度和反应，在这些态度所驱动下的行为，反过来又成为地方政府推进社区建设的助动力或者阻力。

通过对山东、四川、重庆、河南、浙江等地的实证考察，当一些地方政府政府对社区集体产权采取较为“模糊”的态度和“悬置”的处理方式，农民的个体权益和预期无法得到较为明确而有保障的实现，则在社区建设中会产生程度不同的阻力和反对。尽管政府在短期内获得较为明显的经济和政策收益，却产生诸如激烈对抗、上访等大量而显性的社会群体性行动。表面上看，是对农民的征地补偿不到位。实际上，是集体产权不清导致交易过程中出现的摩擦和障碍。在当前的产权制度框架中，地方和基层政府既是土地流转规则的制定者，也是集体土地资源收益的管理者，也是农村社区建设的投资主体，还是参与这一收益分配的利益主体。受到短期政绩的和经济利益的驱动，地方政府对农地产权的不当限制，直接侵害了农户的土地权益。因而难以获取农民的支持与合作。这一过程中所引起农民的不满和抵制，大大增加了社会成本和政治风险。这并不是地方政府希望看到并乐于接受的结果。这也从反面证明，只有当产权被完整的界定时，政府与农民之间围绕着集体资产的“交易成本”也才能降到最低，双方的收益才能真正实现最大化。

日前，国家《土地管理法修正案（草案）》已经获得通过。侧重对征收补偿制度的修改，大幅度提高补偿标准、拓宽安置渠道，让被征地农民分享土地收益。无论主动还是被动，各地都认识到这一点的重要性，并纳入议事日程之中。实践证明，倘若政府能进一步细化和规范农民的集体产权的权利边界，以明晰和维护农民的合理收益，则能获得其较为正面的回应和支持。当集体产权日益明晰，则农民获得产权收益将得到实现和保障。将集体资产问题和农民的土地权利问题解决好，则地方政府的目标越容易达到。政府所主导的社区建设能较为顺利的推进，其经济收益并未因此而减少。

总体上，我国农村产权治理的基本态势，是土地产权关系由模糊逐渐走向清晰、从封闭走向开放的趋势。改革初期，个人在集体经济中的股份只能参与分红，没有处置权，不能转让、买卖或抵押等。不少地方的产权结构均未发生实质性的改变。产权不能流转，意味着离开村集体就等同于个人产权的丧失，阻碍了行政村内部和外部各类资源的交换和融通，形成强烈的地域封闭性。而现在，不少地区对农村集体所有各类资源性、经营性资产实行股份制改造，发展农村集体资产股份合作、农村社区股份合作。通过不断明晰农村承包地和集体资产的产权关系，有助于合理划分个人与集体、政府的权力边界，从而奠定土地要素按照市场化原则进行优化配置的制度基础，农民、集体经济组织和地方政府等不同利益主体的权利，都不断在新的土地制度框架内得到分割和明晰，也可以避免因社区组织和农民身份的变化因集体产权变化而出现新的利益矛盾。

与土地产权的变迁对中国城市经济和社会发展发挥巨大的作用类似，乡村集体产权结构的治理，将大大改变乡村社会的资源配置方式，从而使农民拥有平等的地位分享改革和发展的成果。重新构建农民与集体、政府的权力和权利关系，也将对乡村社会的组织和权力结构及基层政府的职能及行为产生重大的影响，这也将成为“中国乡村走上了一条既不同于西方国家，又不同于中国过去的经济发展和政治发展之路”的有力佐证。

注释

①George A．Hillery，Jr．Definitions of Community：Areas of Agreement．RuralSociology20（1995）：194－204．

②国家民政部：《关于在全国推进城市社区建设的意见》，2000年11月3日。

③村和乡镇社区服务中心数据来源于国家民政部和各省民政厅相关统计，http：／／cws．mca．gov．cn／articletjsj，2012年5月10日，以及民政部基层政权和社区建设司：《中国农村社区发展报告（2009）》，西北大学出版社2011年版；全国县级和村级统计来源于《中国统计年鉴（2011）》，中国统计出版社2011年版。

④《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过，2006年10月11日；民政部：《关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知》（民函［2006］288号），2006年9月22日；项继权：“农村社区建设：社会融合与治理转型”，《社会主义研究》2008年第2期；项继权：“中国农村社区及共同体的转型与重建”，《华中师范大学学报》2009年第3期；管义伟：“农村社区建设：逻辑起点与人文关怀”，《社会主义研究》2011年第1期。

⑤党国英：《如何看‘迁村并居’热潮》，《人民论坛》，第6页。

⑥邓聿文：《为了那些即将消失的村庄》，《第一财经日报》2010年8月24日；李昌平：《撤村改社区、宅基地换住房，我顶》，《东方早报》2010年8月27日。

⑦约翰·奈比斯特、多丽丝·奈比斯特著，魏平译：《中国大趋势：转型社会的八大支柱》，北京：中华工商联合出版社2009年版，第128页。

⑧章伟国、刘红：《关于农民土地权益若干问题的思考》，《复旦学报（社会科学版）》2007年第4期；肖屹等：《土地征用中农民土地权益受损程度研究——以江苏省为例》，《农业经济问题》2008年第3期。

⑨杨明生：《新型农村社区建设要谨防‘走偏’》，《中国建设报》2012年8月21日。

⑩王贵仁：《山东诸城推行农村社区化 宅基地换房屋农民住楼》，《瞭望》2010年第47期。

⑪《20余省市农民‘上楼’路线图》，《新周报》2010年11月5日。

⑫《多省市强行撤村换取建设用地以扩大土地财政 二十多个省市农民正在‘被上楼’》，《新京报》2010年11月2日。

⑬李钧德：《封丘‘新型农村社区’：商品房啃耕地》，《新华每日电讯》2009年12月23日。

⑭Landesa （Rural Development Institute，RDI）．China's Farmers Benefiting From Land Tenure Reform —finding from 2010survey of 17－provinces in rural China show that reforms have boosted farm incomes but significant challenges remain．02－24－2011．

⑮⑲袁方成、王剑虎：《社区建设中的农民：认知、意愿和公共需求——基于一项全国性的主题调查》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2009年第3期。

⑯李长健等：《基于农民满意度的我国农村社区建设成效评估研究》，民政部2012年农村社区建设理论研究获奖报告，2012年8月8日。

⑰2012年6月26日浙江省温州市的访谈。

⑱2008年10月28日四川省南充市的访谈。

⑳全国“农村社区实验全覆盖示范单位”具体分布是：东部地区（42个），山东（17）、江苏（12）、浙江（5）、辽宁（2）、广东（2）、上海（2）、北京（1）、天津（1）；中部地区（12个），吉林（3）、黑龙江（2）、湖北（2）、江西（2）、安徽（1）、河南（1）、河北（1）；西部地区（6个），甘肃（2）、四川（2）、重庆（2）。