社区矫正监督检察与社会管理创新

汪浔

社区矫正监督检察与社会管理创新

汪浔＊

检察机关开展社区矫正法律监督工作,既是检察机关履行职责的重要内容、发挥职能作用的重要领域，也是检察机关承担的重要社会责任。现实中社区矫正工作存在诸多不符合法律规范和法治精神的行政性行为，应建立健全社区矫正工作的立法进程，完善矫正措施。同时，检察机关应加强社区矫正工作的检察监督，从监督对象、监督措施等方面完善监督机制。

社区矫正 行政执法 检察监督 立法完善

一、社区矫正现状

社区矫正工作是积极利用各种社会资源、整合社会各方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造工作。[1]张绍彦.社区矫正在中国——基础分析、前景与困境[J],环球法律评论,2006,28(3).做好社区矫正工作，是实现对缓刑、管制、剥夺政治权利、假释及暂予监外执行等各类对象管理和改造的一条重要途径。

在我国，社区矫正工作开展得比较晚，而且还只是试点，没有全面推广。2003年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下达了“两院两部”《关于开展社区矫正工作的通知》，并将社区矫正解释为：将符合社区矫正条件的罪犯于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。这是我国刑罚执行理念的一次重大变革,也是我国刑罚执行工作的一大特色。社区矫正工作是在我国宽严相济刑事政策指导下进行的刑罚执行制度改革，检察机关开展社区矫正法律监督工作，既是检察机关履行职责的重要内容、发挥职能作用的重要领域，也是检察机关承担的重要社会责任。

安徽省蚌埠市龙子湖区检察院自2010年以来接收社区矫正对象300余名，充分发挥检察职能，严格落实矫正工作各项措施，认真做好社区矫正法律监督工作。

（一）建立健全社区矫正工作制度

根据开展社区矫正工作中积累的实践经验，制定各项制度、措施，保证社区矫正工作的顺利开展。如《社区矫正人员奖惩制度》、《社区矫正教育工作制度》、《档案管理制度》、《社区矫正工作请示报告制度》、《社区矫正日常管理制度》、《社区矫正工作者学习培训制度》、《龙子湖区社区矫正工作例会制度》、《衔接工作制度》，使社区矫正工作制度化、规范化。

按照社区矫正工作流程，与区司法局共同印发《龙子湖区社区矫正手册》，建立并实行“四位一体”包保责任制，对社区服刑人员实现动态跟踪管理，规范落实社区矫正对象管理、监督、考察等措施，施行个案矫正、心理矫正，确保管控到位。如及时督促监管对象按时进行思想汇报、及时参加公益性劳动、及时对他们进行心理疏导和行为指导，为回归社会奠定思想基础。

（二）开展关心帮扶活动，延伸矫正触角

在对社区矫正人员加强监管教育的同时，与司法所、社区等单位按照工作流程，做好社区服刑人员的稳控工作，使他们能安心在社区服刑并接受矫正。如在开展信息核查的同时，对每户家庭都走访一遍，一方面掌握他们的思想状况，另一方面掌握他们的生活状况，对摸排出的生活特别困难又暂时没有工作的，及时给予适当的帮扶，解决生存问题。通过开展活动，使社区矫正工作既做到了底数清，稳控到位，同时又稳定了矫正对象的思想情绪，使他们对以往的违法行为有正确的认识，达到矫治的目的，提高了社区矫正的工作质量。

为进一步贯彻落实省委政法委、省司法厅及省监狱管理局关于对一批改造积极、家庭困难的服刑人员子女进行“阳光救助”的文件精神，以“三个确保”的工作态度，积极协助相关单位，认真做好服刑人员子女“阳光救助”的相关工作：一是认真调查核实服刑人员子女的家庭情况，确保信息真实客观；二是了解和征求社区居委会的意见，确保信息准确无误；三是提高工作效率，确保信息及时反馈，及时落实救助行动。

二、开展社区矫正工作存在的问题

由于人们对社区矫正工作的认识不足，社区矫正法律体系不够成熟，使社区矫正工作并不能完全启动起来，在一定程度上制约社区矫正工作的进一步推广，无法完全体现出社区矫正与社会管理创新的有机结合。

（一）缺乏法律依据

目前社区矫正的规范依据只是2003年7月“两院两部”《关于开展社区矫正工作的通知》及2004年5月司法部《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，而且也只是原则性的规定，没有关于社区矫正应当如何具体开展的程序性规定，虽然刑法修正案(八)首次将社区矫正作为一种刑罚的执行方式确定下来，但是没有明确规定社区矫正的性质和范围。因此，在实际操作中难免出现不衔接的现象，不能从根本上解决社区矫正工作中存在的问题。此外，在这种没有关于社区矫正应当如何具体开展的程序性规定的情形下，如何体会立法精神，决定了社区矫正效果大小。

（二）执法主体与工作主体相分离

由于我国处于社区矫正的试点阶段，没有统一的管理机构，具体性工作很混乱，执法权与工作权的不统一，即是一大表象。目前我国社区矫正工作由司法行政机关负责，但司法行政机关又没有执法权；而对5种社区矫正对象实施监督管理权的为公安机关，但公安机关并不负责社区矫正工作。这种工作权与执法权相分离的现实问题，导致社区矫正工作难以顺利开展。

（三）对社区矫正的认识误区

社区矫正是将符合社区矫正条件的罪犯于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。在实践中，矫正人员多是注重管理、教育，只要被矫正对象安分守己，好好地待在家里，不再惹是生非，就是完成了矫正任务。而忽视了社区矫正的根本目的：促进其顺利回归社会。

（四）社区矫正工作措施单一

一是受传统的刑罚观念的影响，社区矫正还主要表现为对被判处非监禁刑或被适用非监禁措施的人应当遵守的法律、明确要求遵守的事项的监督，事实上，这种监督的效用并不理想，因为世界观、人生观、价值观的改造不是罪犯在社区矫正这一环境、这一时间内所能实现的，所要做的，是要求他们做一个正常人，使其顺利回归社会，而非对思想的改造，变成一个思想道德高尚的人。就笔者所知，社区矫正对犯罪人进行积极的教育改造的成分较少，就是有，也只是简单的做思想工作或参加公益劳动，矫正效果并不理想。二是因为没有具体规定，有些时候，想开展一项工作时，却没有法律依据，社区矫正对象有时还会反诘：凭什么要我这样那样，有规定吗？三是社区矫正工作中涉及的人力、物力、财力也制约了工作的开展。如前所述，对此五种人的改造，并不能只注重于思想教育上，更多的是让他们顺利回归社会，而回归社会就是使其有一技之长，回到社会上能有谋生的手段，不至于因生活压力再次走上犯罪道路。这就需要对他们进行一定的技能培训，但事实上，因为人力、物力、财力的不充足，想进行这样的培训，也只能是“心有余力不足”了。四是对社区矫正罪犯没有禁止性或义务性的规定，不仅使刑罚的力度减弱,同时也弱化了社会正义感，难以赢得公众对社区矫正工作的认同和支持。同时，对一些表现较好的矫正对象，在法律上没有规定相应的司法奖励措施，也无法推动社区矫正工作向纵深发展。

（五）法律监督力度不够

社区矫正作为刑罚执行权力，同样需要法律监督，它也是人民检察院法律监督的一项重要内容。当前，检察机关也在开展这项工作，笔者所在检察院的监所部门每年都开展对监外罪犯执行情况的检察监督，但是由于法律对于检察监督规定过于原则，缺乏可操作性，监所部门也只是与相关职能部门进行对监外执行人员的监管、帮教工作，只能对在检察中发现的问题以及需要改进的方面提出纠正违法通知书和检察意见。具体到对社区矫正组织在执行法院和监狱管理机关作出的已发生法律效力的缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行的判决、裁定、决定执行情况是否合法，在具体操作过程中则存在一些问题,使该项检察工作流于形式。

（六）参与社会管理创新机制欠缺

社区矫正作为刑罚执行权力，同样需要法律监督，它也是人民检察院法律监督的一项重要内容。笔者所在检察院的监所部门每年都开展对监外罪犯执行情况的检察监督，但也只是对社区矫正组织在执行法院和监狱管理机关作出的已发生法律效力的缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行的判决、裁定、决定执行情况是否合法，对监外执行人员的监管、帮教工作是否开展进行检察监督。至于如何将社会管理创新体现于社区矫正中，却没有实际措施。

三、社会管理创新中的社区矫正措施

社区矫正试点工作实践证明，社区矫正在减少狱内交叉感染，提高教育改造质量方面，具有监禁刑无法替代的优势。因此，社区矫正是实现我国刑罚以改造人为目的，预防和减少犯罪，维护社会稳定的重要工作。

（一）完善法律体系

一是立法的必要性与可行性：社区矫正作为一种刑罚执行活动，必须有一套完备的法律制度作为执法保障。不仅要制定和颁布统一的社区矫正法，同时还应当为制定行政法规、部门规章以及地方性法规等提供相应的法律依据，只有如此才能确保这项工作健康发展。目前，通过9年的试点实践，已探索和积累了许多行之有效的经验和做法，同时由国务院法制办会同司法部，组织中央编办、中央综治办、全国人大内司委、全国人大常委会法工委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部等9部门组成调研组，分赴社区矫正试点省进行的立法调研，也为全面试行社区矫正工作及立法工作提供了坚实的工作基础。二是赋予司法行政机关执法权：司法行政机关有健全的组织体系，丰富的人力资源，容易织成完善的社区矫正网络系统，并且，长期负责社区矫正工作，在教育改造罪犯方面积累了丰富的经验，由司法行政部门履行刑罚执行职责，便于统一执法、统一管理，有利于提高行刑效率，达到最佳的行刑效果。因此，将执法主体和工作主体合二为一，创建统一的社区矫正管理机构显得尤为必要。

（二）形成社会合力

社区矫正工作是一项综合性的社会系统工程。一方面，社区矫正工作繁杂、琐碎，仅靠司法行政人员的力量远远不足。同时，社区矫正毕竟是一种刑罚执行制度，仅靠司法行政人员在工作日的教育、监管，显然力度不够。另一方面，政府职能部门“居于庙堂之高”，矫正对象 “处于江湖之远”，难以“互动”。因此，需要社会团体、民间组织及社区、社会志愿者的大力协助。实践也已证明社会力量参与社区矫正的重要性：社会团体、民间组织及至社区、社会志愿者参与社区矫正工作，不仅可以缓解司法行政人员的工作强度，更可以增加资金和场地的投入，为社区矫正对象提供更多的教育、培训机会，使其拥有一定的技能，顺利回归社会。再者，全社会参与社区矫正工作，也能够让社区矫正对象真正融入这个社区，使全身心都得到改造、锤炼和提高，通过全社会成员的通力合作和相互协调，避免了社区矫正对象放入社区后处于放任自流的状态，使社区矫正的工作真正落到实处。

（三）正确认识社区矫正的功效性

从走访调查的情况看，矫正人员往往注重的是如何防止矫正对象重新犯罪，只要在矫正期限内保证平安无事，哪怕天天将其关在家中，不与外界联系。诚然，将一个人管束在家，不与外界有瓜葛，是减少了“惹是生非”的机会，但随之而来的却是惰性的养成，不愿工作或畏惧工作，变成依附家庭生活的“寄生虫”，这样的改造对家庭、对社会起不到任何积极作用。相反，一旦矫正期限届满，没有了矫正组织的说教、管束，将其置于社会上，很难保证本来就没有改造彻底的思想再复苏，更难保证没有一技之长的人能够自食其力。这样是无法实现社区矫正的最终目的：让其顺利回归社会。

（四）加强检察机关对社区矫正工作监督力度

社区矫正作为刑罚执行工作，必然要对其进行监督，但是社区矫正工作本身属于一项全新的工作，存在法律制度不完善、机制不健全等问题，致使法律监督工作难以进一步开展。随着《刑法修正案(八)》将社区矫正纳入法律，我国的社区矫正工作必将得到更大的发展，这对于检察机关的法律监督能力提出了更高的要求。为更好地发挥检察职能，需要建立相关的法律制度，加强法律监督，以推进社区矫正检察监督工作的开展。

1.加强检察机关的监督权。作为法律监督机关，检察机关的监督权应当是强有力的，但司法实践中，检察机关对社区矫正的监督力度显然是不够的。比如对在检察中发现的问题以及需要改进的方面，能够提出纠正违法通知书和检察意见，但是对于纠正违法通知书和检察意见的执行情况则无从监督，对不执行的后果更没有相应的制裁措施。致使纠正违法通知书和检察意见成为一纸空文。

2.建立健全检察监督机构。检察机关在监狱、看守所等羁押场所都设有检察室，而同样处于刑罚执法环境的社区矫正，却没有建立相应的监督场所，势必影响监督力。因此，要建立健全社区矫正检察监督机构，完善监督工作程序，增强监督工作力度。

（五）社会管理创新下的社区矫正措施

社区矫正不仅仅是一种刑罚执行制度，更主要的还是一种特殊人群的生活状态,我们应当为其营造各种良好氛围，让其拥有正常的生活状态。

1.从教育入手，体会人生意义。从我们调查的情况看,大多的社区矫正教育方式采用的是要求矫正对象每月向司法所上交一份思想汇报,从月月大同小异的思想汇报看,这种教育方式起不到根本作用。因为世界观、人生观、价值观的改造不是罪犯在社区矫正这一环境、这一时间内所能实现的，社区矫正工作所要做的，是要求他们做一个正常人，使其顺利回归社会，而非对思想的改造，变成一个思想道德高尚的人。因此，这里所说的教育不是单纯的照本宣科，讲大道理，更不是将矫正对象关在家里自己改造自己，而是将其带出去，通过耳濡目染，为其提供更多的感性认识。比如针对职务犯罪矫正对象带领其参观廉政教育基地，针对刑事犯罪对其进行见义勇为、乐善好施等先进事迹的宣传。并灌输人生并不仅仅是轰轰烈烈才算伟大的思想观念，尊老爱幼、爱护公物、保持环境卫生一样能够体现人生的价值。因为上述行为是处理邻里关系最直接、最有效的方式，而邻里关系的好坏是矫正对象能否顺利回归社会的关键所在。

2.针对个案，有的放矢。有这样一个案例：刘某，未成年人，因聚众斗殴罪被判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月。因属未成年人犯罪，其所在地司法所把刘某作为相对重点人员进行监管。在矫正期间，司法所通过走访，了解到刘某的家庭情况、个人情况、社会情况，针对刘某平时表现不错，犯罪缘于一时冲动；父母分居，家庭生活困难等情形，司法所采取了必要的教育和监管措施外，积极主动与其父母、学校联系、沟通，帮助其父母解决生活困难，敦促学校重新接纳刘某回归。目前，刘某父亲已分到一套廉租房，生活有了新的起点；刘某也继续着自己的学业，人生亦走上一个新的转折点。通过这起成功矫正案例，我们可以从中得出：矫正措施应当针对不同矫正对象比如从性别、从犯罪性质、从犯罪原因采取相应方法。同时，如果仅靠司法行政人员在工作日的教育、监管，既达不到社区矫正的真正目的，也不符合社区矫正制度的民间特征。因此，应当将矫正的触角延伸至家庭、学校、单位、社区，形成全社会共同参与的社区矫正体系。

3.“以人为本”,注重培训指导。社区矫正工作的开展和实施体现了我国刑罚制度的理性、人道和高效的工作理念，在开展矫正工作中，应当注重把“以人为本”的矫正工作理念贯通始终，助其顺利回归社会。当然，“以人为本”并不是简单地关心他们的生活生产，落实社会保障措施，努力做好帮教和解困工作,因为这些措施只能解决一时之需,难以根除后顾之忧，并可能使其产生工作惰性。因此,要通过相关部门和社会团体组织在就业等方面进行培训指导，使其有一技之长，回到社会上能有谋生的手段，而不至于因生活压力再次走上犯罪道路。同时，通过技能培训时与人群的交流，也是使矫正对象逐步接触社会、融入社会最后顺利回归社会的一种途径。

社区矫正工作意义重大，社区矫正工作又面临着诸多难题，我们必须加强对此项工作的研究，不断创新社会管理机制，使其早日实现法治化、规范化。■

*汪浔.，安徽省蚌埠市龙子湖区检察院。