强化服务民众的理念促进“大联动”机制的长效运作

采访/本刊记者 凌燕

强化服务民众的理念促进“大联动”机制的长效运作

采访/本刊记者 凌燕

城市化进程的快速推进必然会带来外来人口的大量涌入，随之带来的如非法行医、非法运营、违法建筑、乱设摊位等城市社会问题也层出不穷，原有的社会管理因在机制设置、力量配置上存在分散乏力等弊端，对此缺乏行之有效的解决办法。闵行区率先推出了“大联动”工作机制，取得显著成效。随着这几年的运作，“大联动”机制同时也面临了一系列的困境。对如何将这一机制常态化运作，负责此项目的闵行区城市综合管理和应急联动中心有关负责人告诉记者，将来的工作重点会逐步从刚性化管理走向人性化服务，以服务加强管理是推进这项工作机制的深化方向。

记者：“大联动”自2009年运行以来受到了社会各界人士的关注，这项制度是在不改变现有行政管理组织体制，也不改变各部门的行政管理职能的情况下运行的。那么，这项工作机制的主管部门“城市综合管理和应急联动中心”是一个什么样的单位性质，其主要的工作职责有哪些？

答：上海市闵行区城市综合管理应急联动中心为正处级事业单位，隶属于区政府。起源于2009年区委常委会的一个课题，当时区委常委会将“建立城市管理和维稳力量整合联动新机制”确定为年度重点议题，并明确由区委常委、公安分局党委书记、局长牵头负责课题调研组。课题组在区委书记孙潮关心下，历时6个月形成了调研报告，提出以“整合资源抓源头、综合治理保稳定、化解隐患促和谐”为最终目标，以“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”为工作思路，采取建立区、街镇、居村委三级“大联动”网络和基层联动力量网格化运作的模式，充分整合各类管理资源，狠抓社会前端管理，构建集综合服务、综合管理、综合执法为一体的城市综合管理工作新格局。7月，城市综合管理“大联动”机制率先在莘庄镇和古美路街道试点。8月，议题经区委常委会审议通过。10月，区委召开会议，在全区13个街镇试点“大联动”机制。2010年年初，区委、区政府决定全区全面推进“大联动”机制改革。

目前“闵行区城市综合管理应急联动中心”内设4个科室，即办公室、联动协调科、应急指挥科、信息管理科。中心设一个主任、三个副主任，四个科室中28个事业编制人员和32个辅助用工。我们的主要职责总的来说有五个方面：第一，承担区城市综合管理和应急联动推进工作领导小组办公室以及区应急管理办公室的职责。统一受理本区城市和社会管理中服务类、管理类和执法类案事（件）信息（包括区长信箱、区党务信箱、民生服务热线等）。第二，牵头组织设立区、镇和村三级联动网络，负责全区城市综合管理“大联动”机制运行管理，统筹全区街面和社区网格化巡管工作，协调、指导、检查和测评区相关职能部门和各镇、街道、莘庄工业区“大联动”机制实施工作。 第三，按照事项分类，集中派发城市和社会管理各类案（事）件信息至相关职能部门或街镇“大联动”分中心分类处置，并及时跟踪、督查有关处置情况。第四，负责制定本区突发事件和应急工作总体预案，统一受理全区范围内各项突发事件和应急救助报警，指挥、协调、调度和监督联动单位处置全区应急求助和突发事件处置。第五，负责协调全区城市综合管理和应急联动信息化建设，及时收集、分析和研判区有关职能部门、各街镇上报的基础信息，为区委区政府领导统筹社会管理和社会建设提供辅助决策服务。

记者：“大联动”机制发展至今取得了哪些成效？

答：当初我们建立的城市综合管理“大联动”机制，不仅是城市管理的改革也是一项机制创新，我们的目的是要探索和建立符合闵行区情的城市综合管理长效机制。以 “管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”为工作思路，通过设立区、街镇和社区三级“大联动”网络, 条块结合，以块为主，以社会前端管理为重点，充分整合各类管理资源和管理力量，以推行数字化城管为支撑，以建立网格化的责任机制为基础，加强依法行政，促进社会和谐，建立集服务、管理、执法为一体的城市综合管理工作新格局。

首先在组织体系上，我们整合了市12345市民服务热线、公安110指挥中心、城管网格中心、民生热线、党务信箱、区长信箱、区应急值班等城市常态和应急管理资源。并在各个街镇建立了党政领导分工负责的“大联动”组织架构，完成了分中心和工作站建设任务，形成了“大采集”、“大受理”、“大派发”、“大协调”、“大应急”五大工作联动机制。区考核办已将各街镇、各部门工作绩效，纳入区年度考核指标体系。初步形成了闵行区“党委领导、政府负责、条块联动、公众参与”的社会管理新格局。

第二是在运行机制上，完成了协同作战、条块结合、以块为主的转变。主要体现在三个方面：首先，从社区层面上，整合了综合协管、房屋协管、就业援助、文化协管等6支管理力量，街面分别整合市容环境管理力量和治安巡逻力量，整合包括楼组长、物业保安、志愿者等各类人员36000多名。其次，建立了条块联动协调机制。区联动中心委托授权统一指挥协调，以信息系统建设为平台，有效整合各单位、各部门信息资源、执法力量，建立常态化联动机制。区联动中心定期召开条、块联动单位工作例会，协调解决各类疑难问题。第三，各街镇以分中心为平台，整合各类管理力量，强化以块为主管理功能。条线职能部门管理重心下移，逐步形成“条块结合，以块为主”的管理模式。

第三是在管理方式上，从“处置问题”向“发现问题”延伸，从“事后执法”向“前端管理”转变，确保社会和谐稳定。2012年，通过公众反映和基层队伍采集等途径，区联动中心受理各类案（事）件共计249947个，同比2011年增加26.9%。年内，共立案226506起，办结案件215050个，办结率为94.9%，未办结案件共计11456个。其中，采集安全隐患信息9617条，立案9567件，办结8039件，奖励案件2541件，发放奖金265180元。2013年上半年，受理各类案件128881件， 办结122868件，办结率为96.7%。其中，采集公共安全隐患信息4563条，立案4489件，办结4231件，奖励案件880件，发放奖金77930元。同时我们通过信息采集质量等级制，将部分案情简单的案件转至居村委工作站，由一线管理人员及时予以解决，逐步提高社区自净能力，推动隐患问题在基层前端及时解决，尤其是关注民生的问题得到有效解决。

第四在市容环境和治安状况上，通过“大联动”机制进一步整合管理力量，不断拓展网格化覆盖范围，区城市网格化全覆盖面积从2010年的125平方公里拓展至目前的165平方公里。2012年，城市网格化平台共立案159434件，同比2010年、2011年分别上升48.9%、38.3%。部件立案7222件，同比2010年、2011年分别上升37.1%、9.0%；事件立案152202件，同比2010年、2011年分别上升49.5%、40.1%。2009年开始，全区110接处警总量8年来首次下降，2012年全区报警类110接报数同比2011年下降15.9%，其中街面“两抢”案件接报同比2011年下降26.6%，群众安全感和满意度进一步提升。

第五，在管理模式上，我们初步实现了常态管理与应急管理有机结合。“大联动”机制是以信息平台建设为支撑建立的覆盖全区、联通共享的城市综合管理大联动信息平台。目前， 52个区相关职能部门、13个街镇、521个基层工作站均已开通大联动信息系统终端，从而形成了一个比较齐全的应急预案体系，以有效应对和处置突发公共事件为重点，建立了全区应急无线指挥网的常态化联动呼点机制，实现了覆盖全区的应急管理工作网络。

第六，在基层党建方面，完善了基层组织管理网络，延伸了党委政府了解社情民意的触角。通过网格管理，拓展了基层组织与群众沟通的桥梁，了解和处理人民群众反映问题的渠道更加顺畅，政府的服务效率更加提高，由此也推进了基层党建和社会建设工作，促进党的执政地位的巩固。

记者：“大联动”机制在工作运行中还存在哪些不足，遇到了哪些难题？

答：“大联动”机制是一个社会管理的创新机制，在这几年的工作实践中我们一直都不断探索发展，具体而言面对的困难有如下几点：第一，从全区层面来看，“大联动”在重点试点区域运行良好，但在街镇之间、农村与城市化地区上存在发展不平衡的现象，主要表现在认识上、具体措施的落实上还有取得的实际效果上。各街镇更多是在面上接受了这一机制，但是还没有发挥主观能动性，结合地区的实际创造性地开展工作还不够。这其中有一个原因应该是思想认识的转变还不够，积极性不高。我们少数职能部门主动跨前动力不足，存在被动响应多、相互推诿抱怨多、找客观原因多，主动分析、出击查处少的问题，职能部门和各街镇之间的工作关系尚未完全理顺，“条块结合”的联动程度还不够。

第二，政府各职能部门的资源整合还处于初步阶段，未实现全面整合，区联动中心信息积聚功能有待进一步发挥。此外，目前社会服务的措施较少，受众面不够，群众还不能充分享用“大联动”成果。这可能与我们前期的制度设计有关，较多地考虑发现、处置的管理环节，对依托现有联动网络推进政府服务，同时培育社区自治和社会中介组织提供有偿服务的考虑还不到位，而这将是我们深化“大联动”的一个方向。

第三，业务培训有待加强。“大联动”机制是理念的创新、制度的创新和管理的创新。从管理需求和人员素质来看，原先很多条与条、条与块之间的工作流程需要再造，尤其是各种管理力量整合后，很多岗位的职责任务需要梳理完善，一岗多职、一专多能对各支联动力量素质提出很高要求，对各类管理人员、协管队伍业务技能的分层、分类培训机制还需要进一步健全深化。

第四，各部门、各街镇绩效考核和奖惩机制有待健全完善，“大联动”工作的监督形式有待于进一步拓展。目前，“大联动”信息平台上各单位的履职情况主要是领导监督，还需要拓展到人大监督、媒体监督，最终实现群众直接监督，以此推动阳光政府、政务公开。

总的来说，“大联动”机制目前需要的是进一步深化，与时俱进，突破传统思维方式和管理模式，从而推动闵行城市管理从“管理”迈向“治理”。要更加注重管理理念的更新，强调“以人为本”，从以防范、控制为主的传统管理向管理和服务有机结合的现代管理转变；更加注重政府行政效能的提高，强调主动作为，从侧重静态管理、被动反应向动态管理、源头治理转变；更加注重对“大联动”机制的保障，从组织体系、机构编制、运行机制、考核监督等各方面给予强有力的保障。

同时，我国当前处于社会转型期的国情决定了要将社会建设和社会管理摆到与经济建设同等重要的位置，对社会矛盾的疏导化解必须坚持通过加强社会建设和社会管理进行综合治理。在这一大背景下，“大联动”机制的深化应立足通过城市管理体制、机制改革，实现“治理”和“善治”。特别是在完善公共服务体系方面，一方面要在做好应由政府承担的服务职能的基础上，充分发挥行政部门的积极性，拓展服务的内容和空间；另一方面，也要积极探索市场经济条件下的中介服务和有偿服务，满足居民群众的实际需要。通过将更多的主体纳入“大联动”的范围，积极实践社会管理体制的创新，形成多元治理的格局，提高社会的自主治理水平。要进一步发挥居村委“大联动”工作站等基层组织的作用，并将“大联动”逐步向“两新”组织（新经济组织和新社会组织）延伸，推动社区自治，逐步建立起在党委领导和政府主导下，以社区为基础、以社会组织为载体、以市场为依托、以社会领域党建为保障，动员全体社会成员广泛参与的社会管理新体制，建立良性互动的社会自治体系。

记者：能否具体谈一谈深化“大联动”机制的构想和措施？

答：我们有一个“‘十二五’深化‘大联动’机制改革建设项目任务表”，按照时间节点逐步深入和推进大联动的工作。到2015年，我们的目标是要通过建立和完善“三级考核、分色预警”绩效评估体系，深化管理机制改革，推行行政问责制，建立人大、政协、社会公众民主监督机制，打造责任政府形象，确保“大联动”改革的贯彻力和执行力；在此基础上，深度整合社会协管管理力量和管理资源，拓展城市和社会管理主体，建立源头预防、矛盾调处、治安维稳防控体系，实现“大联动”与“大调解”、“大综治”的有机统一，扩展“大联动”的工作内涵，强化基层组织建设。

首先，要拓展“大联动”的增值服务功能，将区联动中心建设成为民生服务指挥中心，让老百姓感受到服务便捷、管理有序、社会和谐，享用政府提供的优质服务和社会发展成果。比如按照事项归类，进一步梳理和整合分散于政府各部门的公共服务和内容，将有关城市管理中民生投诉、服务救助等信息资源，逐步整合纳入区“大联动”信息平台，依托“大联动”三级组织架构形成的服务管理网络，及时为广大群众提供优质服务。将“962349”民生热线打造成为本区政府公共服务品牌，通过制作公益广告宣传片、发放市民联系卡等方式，最大限度动员社会力量参与“大联动”，扩大民生热线在百姓中的影响力，及时联动各单位、各部门有效解决各类民生问题，真正形成“民有所呼，我有所应”品牌效应，实现社会和谐。同时，根据现代化社会的特点，开展虚拟社会管理工作“大联动”，统筹网上网下社会管理。发挥政府网站建言献策、网上评论、意见征集的优势，畅通网络民意表达，为公众提供“零壁垒”的交流方式，及时处理区长信箱、党务信箱、文明在线等网络渠道反映的民生诉求问题，强化问责，加强网上舆情的收集处理。由区委宣传部牵头团区委、区相关职能部门，依托社区论坛“双版主”建设，发动各单位、各部门联动力量，结合日常工作，主动发现、上报互联网上涉及本区城市管理、民生诉求、治安维稳等舆情，通过“大联动”信息平台及时流转派发，由相关责任部门和单位开展舆情核查、处置和引导工作。积极引导网络议题设置，对网民表达的意见、观点及时回应，在互动中引导舆论。建设重大网络事件预警机制，建立健全网上综合防控体系，把网上防范控制与网下落地查处结合起来，严厉打击网上违法行为，切实防止网上非法活动演变为现实社会危害，维护网上秩序，净化网络环境，促进网络虚拟社会的健康发展。

其次，立足于健全和完善城市综合管理长效机制，切实提高政府依法行政的公信力。一是梳理行政事项，各联动单位和部门要对照现行的法律、法规，明确本单位、本部门行政执法和其他行政管理事项。二是各联动单位和部门要编制、规范和公开行政执法工作规程，推进行政管理标准化建设。各单位、各部门要针对每一类行政执法事项进行梳理，明确和规范业务名称、主办部门、办理时限、办理条件、执法依据、审核内容、工作流程等，对接“大联动”信息平台实现电子政务和网上办公，有效杜绝推诿扯皮、不按时限办理等问题，切实提高“大联动”管理的工作效能和执行力。三是抓住重点，分步实施，全面推进城市和社会管理领域依法行政规程电子政务改革。根据本区城市和社会管理的现实情况，先期在建筑领域、黄赌毒、违法搭建、违法用地、群租、无照经营等六个重点领域，通过“大联动”信息平台功能整合，推进依法行政规程改革取得实质性突破，在总结试点经验基础上，再逐步向城市和社会管理其他领域扩展，循序渐进推动公共行政由管制型向综合服务型转变。

第三，以行政规程建设再造工作流程，完善条线专业处置和街镇综合治理的联动机制，有效解决城市和社会管理难题。“大联动”改革能否真正取得成功，社会管理能否真正实现创新，关键在于发现上报、投诉反映的各类民生问题最终能否得到有效解决，最终老百姓是否满意。为此，我们要以依法行政规程建设为契机，在条与条、条与块、块与块之间，理顺或再造城市管理业务流程，理清并逐步解决职责不明、管辖不清、互相推诿问题，努力消除“三不管”现象。在区和街镇层面分别建立与“大联动”机制相配套的条块工作例会制度、指挥协调制度、绩效考核制度等，进行条块联动，坚决贯彻“应处置、尽处置”工作原则。

第四， 建立和完善“三级考核、分色预警”绩效评估体系。“三级考核”是指区考核办对区有关职能部门、各街镇“大联动”工作进行绩效考核；区有关职能部门对专业队伍或派出机构进行绩效考核，各街镇对所属相关职能部门、居村委“大联动”工作站进行绩效考核；街镇相关职能部门、居村委工作站分别对街面和社区巡管人员进行绩效考核。其次，“分色预警”是指运用现代信息技术手段，在“大联动”信息平台上建立覆盖全区的分色预警机制，通过大联动门户网站实时、动态、直观展示区有关职能部门、各街镇、各居村委“大联动”工作站的业务数据完成状态，针对不同状态相应发布绿色、蓝色、红色三级预警信号。再次，绩效评估手段侧重于公民导向和结果导向。坚持内部考核、外部监督和社会评价相结合，在科学合理的内部考核基础上，定期主动邀请人大、政协对各单位、各部门“大联动”履职情况进行监督检查，同时引入市民巡访团、新闻媒体等第三方评价机制，确保绩效考核结果具有客观性、公正性。

第五，推行问责制，确保“大联动”改革的贯彻力和执行力。随着“大联动”改革对现有城市管理机制体制的不断突破，可预见和不可预见的困难和阻力将越来越多，而推行问责制既是深化城市管理体制改革的重要内容，又是建立责任政府和服务型政府的必然要求，有利于提升政府的执行力和公信力。为此，通过情况通报、专项督查、责任倒查、绩效考核等方式，重点对各单位、各部门在“大联动”推进过程中出现的办事拖拉、推诿扯皮、不求进取、平庸无为、工作不力、处置不当等问题，启动权力问责和制度问责。在注重有错问责的同时，更要注重无为问责，使问责制真正成为深化“大联动”改革、实现社会管理创新的有力工具，切实提升城市综合管理效能。

第六，通过加强基层组织建设，深度整合社会协管力量，拓展城市和社会管理主体，提升社区自净能力，实现“大联动”与“大调解”、“大综治”有机统一。通过“大联动”机制建立源头预防体系，矛盾预调体系，以解决群众最现实、最根本、最直接的民生利益问题，并将“大调解”机制下的社会矛盾信息排查、预警、重大事项报告、社会矛盾受理、分流、化解、回访、工作督查、督办等各个环节有机地纳入到“大联动”信息平台和三级管理网络，实现全区各类社会矛盾信息的实时共享，实现人民调解组织与政府各职能部门在矛盾化解过程中的全方位对接，进一步加强大调解机制下人民调解、行政调解、司法调解和仲裁调解的衔接互动，提高区、镇街、居委村三级社会矛盾预防和调处工作网络的运作效率。

在强化基层组织建设上，逐步将居村委现有的社区服务、社区管理、基层组织建设等工作内容，整合叠加到“大联动”三级管理网络中，依托现代信息技术手段形成“一站式”的服务平台，集中发现、采集城市和社会管理基础信息，及时受理、协调老百姓的合理诉求，协助解决各类民生急事、难事，为党委政府准确掌握社情民意，及时传递社会动态。并与社区警务室、人民调解、帮扶解困、物业管理、环卫管理以及治保会、义务巡逻队、平安志愿者搞好协调配合，形成整体合力，使居村委工作站真正成为上联党心、下联民心的桥梁和纽带。注重加强居村委工作站制度化、规范化建设，继续完善工作例会、情况通报、督查督办、台账资料、绩效考核等制度。社区内，继续深度整合6支协管力量，同时进一步梳理可以整合的其他协管力量，通过协管队伍管理体制改革，将社区内协管队伍由条线分散管理向以块为主集中式管理转变，最终由居村委工作站统一管理和使用社区协管力量。街面巡管中，以市容环境协管和治安辅警两支队伍为主体，视情分别整合街面其他协管力量进入网格责任块，推行同网同责。二是统一招录，强化培训。制定协管员统一招录标准，逐步实现协管队伍的更替、重组与优化。建立协管队伍定期培训制度，定期或不定期统一开展业务技能专业培训和交叉培训，提高协管员前端发现处置能力，提升综合协管队伍整体素质。■