社会治理：社会领域制度转型的新路径

郭艳

社会治理：社会领域制度转型的新路径

郭艳＊

从社会管理到社会治理意味着管理理念、制度、手段、方法的很大转变。从“管理”变成“治理”，最核心的变化是治理主体的多元化。传统的管理一般是国家或政府自上而下的行政式的管理，治理则强调作为公共机构的政府和社会力量共同管理社会事务的过程。社会治理改革创新是社会体制改革的重要内容，目的是为了在全面建成小康社会的历史时期，提高我们社会治理水平，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力。

社会转型 社会管理 社会治理

十八届三中全会通过的《决定》，把社会治理体制作为改革创新的重要内容，指出“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”。并且提出了四项重要举措，从社会管理到社会治理，在推进社会领域的制度创新方面，我们经历了一个认识和实践不断深化的过程。

一、社会领域制度创新面临的主要问题

社会管理是实现社会管理秩序的各种政策、法规等规范或原则要求，其目的是规制或约束社会成员和社会群体的行动，以实现社会生活的有序化。推进社会领域的制度创新是一项复杂的系统工程，这一进程必须与我国经济社会发展形势相协调、相适应。当前，我国在推进社会管理中存在的问题主要有以下三个方面：

第一，管理理念落后。随着我国经济社会的快速发展，社会结构变化，不同阶层群体冲突增加；利益格局调整，社会矛盾纠纷居高不下；思想观念裂变，社会价值取向日渐多异；对外开放深入，境外各种势力身影频现；自然灾害频发，突发事件日益增多。这些社会领域呈现出的新特点，迫切需要加强和创新社会管理。社会管理，说到底是对人的管理和服务。只有始终把以人为本作为根本价值目标，努力实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，才能有效减少矛盾冲突、促进社会和谐稳定。然而,目前我国的社会管理的“以人为本”和“社会公正”理念并未得到很好贯彻落实，仍然习惯于“管控式”的社会管理模式，固执于老旧套路，希望继续依靠单一性的、行政化的方式来解决一系列的新发矛盾和棘手问题。不善于综合运用政策手段、法律手段、经济手段、民主协商手段、沟通交流手段来解决新矛盾，不善于用新思维、新办法、新载体来解决新问题。

第二，主体定位模糊。长期以来，我国各级政府尤其基层政府延续计划经济时代的“大政府”、“全能政府”、“无限政府”的管理模式，一些政府部门的职能定位模糊、职责边界不清，习惯于对公共事务“大包大揽”，充当了解决社会问题的主要角色，管了很多不该管也管不好的事情，错位、越位和缺位等情况较为突出，有时甚至异化政府的管理职责，不仅背离了实现管理社会的良好愿望，而且还削弱了社会自治能力，压抑了社会自身的创造活力。因此，近年来我们大力倡导政府职能转变，保证公民、非政府组织等主体参与到社会管理中来，但实践中，政府在社会管理中仍然占据绝对优势，社会组织掌握的权力和资源有限，对政府依然有较强的依赖性，并且缺少相应的制度安排，从整体上看，政府还没有做到适度放权，理论上的多元主体共治的局面还未形成。

第三，方式手段陈旧。与当前我国社会管理面临的新情况和新问题相比，各级政府尤其基层政府管理方式滞后、应对措施乏力。有的管理方法简单陈旧，依赖收费、审批和处罚手段；有的管理过程不够透明，存在“暗箱操作”现象；有的管理程序繁琐，简单的事情复杂化；有的对社会管理面临的新情况、新问题研究不够，应对措施不多，习惯于“突击式”、“运动式”、“拉网式”的社会管理方式，它们热衷于各种名目、层次和范围的专项治理及打击行动，综合运用多种管理手段的意识淡漠，进一步加剧了当前我国社会管理形势的严峻和紧迫程度，放大了我国社会管理“流程长、环节多、成本高、效果差”的尴尬现象。

二、社会领域制度创新的逻辑转向

社会管理的过程既是社会、政治、经济、文化等共生的生态平衡，又是国家、社会、组织、个体等竞合的互动调整，任何链节的梗阻都可能会影响到社会管理的有效实施，从而造成社会失范、生态失衡。中国社会正在发生从旧到新的治理转型，治理转型实际上是一场全球性变革运动。20世纪80年代以来的全球性公共治理转型，是人类社会发展的必然趋势和结果。

“治理”是社会管理的一种新理念。“治理（governance）”最早源于古典拉丁文和古希腊语中的“掌舵”一词,原意是控制、引导和操纵，长期与统治(government)交叉使用，主要用于执行与国家公共事务相关管理活动和政治活动。对治理概念最具有代表性和权威性概括的应该是全球治理委员会（Commission on global governance），该委员会对“治理”作了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津大学出版社1995：2—3.

这一定义主要是在“公共治理”的意义上使用的，它意味着：（1）治理或者说公共治理与政府管理不同，主体并不是唯一的，而是包括政府在内的各种公共和私人的机构；（2）治理权威的运用并不像政府管理那样，采用单一的自上而下的强制性行政命令，而是上下互动、相互协商、彼此合作的方式；（3）治理是对公共事务的网络状的合作管理，是多中心的，目标也是多元的，但最终的目标是以最小的成本最大程度满足公众需求，实现最大化公共利益。[2]钱振明.公共治理转型的全球分析[J].江苏行政学院学报,2009,(1).

由此，对“治理”的内涵可以从以下几个方面理解：

（1）治理主体多元。治理主体和权力中心由单一政府向多元主体转化，不可否认的是，政府在整个社会中依旧需要发挥着非常重要的作用，但它不再是唯一的、独占性的统治权威，政府与公民和来自不同领域、不同层级的非政府组织一起构成的治理主体，在各自不同领域和层次发挥着各自的作用，它们之间由之前的控制与被控制、支配与被支配关系变为相互补充协作、相互监督约束的关系。

（2）治理方式民主。治理强调社会公众对社会事务管理过程的参与和监督，政府不是单独做出决策，而是与非政府组织和公民共同协商，使决策科学化、民主化，从而实现对公共事务的有效管理。整个治理结构呈现出网络结构，主体彼此之间互动协调，彼此之间相互依赖、相互信任以及相互依存。无论政策决策还是执行过程，互动、谈判和协商是保证有效性的前提和基础。

（3）治理结构网状。打破过去单一的自上而下的金字塔结构，建立多元主体互动的网络化结构，进而产生一种新的政府和社会间的平等伙伴关系，形成以信任、合作和互惠为基础的社会治理网络。既实行正式的强制管理，又有行为体之间的民主协商谈判妥协；既采取正统的法规制度，也有自愿接受并享有共同利益的非正式的措施；既有自上而下的命令发布，也有自下而上的政策建议，整个治理呈现出网状治理结构。

（4）治理目标善治。善治就是实现社会发展和公共利益的最大化，其本质特征是政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家和公民社会的一种新型关系，是两者之间的最佳结合状态，它具有合法性、透明性、责任性、回应性、有效性、法治、参与、稳定、廉洁、公正等十项方面的基本内容。[3]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实,2002,(1).

在我国改革开放不断深入发展的过程中，社会环境发生了很大变化，过去行之有效的管理制度和方法难以完全适应，必须加强实践探索。社会治理是由社会管理发展而来的，虽然一字之差，却是一次很大的创新，代表着管理理念、制度、手段、方法的很大转变。凸显了在经济社会发生巨变的现实背景下,社会体制的改革和社会治理的创新已是一项躲不过去的改革,不仅关乎民生的改善、民主的发展，也关乎国家的安全。现行社会治理体制存在的问题和差距,正是社会体制改革的努力方向，“治”更体现了主动迎难而上、各个主体合力而为。

三、社会治理是社会管理创新的方向

政府面对公共服务需求、环境保护、灾害管理、突发事件、国家安全、促进经济发展等多重挑战，必须以积极的方式回应，这就需要改革不适应的管理制度。从政治学的角度看，“在现代国家和市场经济背景下，社会管理有两个基本内容：一是实现和维护公民的社会权利；二是把多元化的社会有效地组织起来，实现国家与社会互动的结构化。后者是以前者为前提的，前者的实现则以后者为条件。”[4]杨雪冬.走向社会权利导向的社会管理体制[J].华中师范大学学报（人文社会科学版）[J].2010,(1).

1.重塑政府理念。如何完成从“管理”到“治理”的转

3型，关键在于理念的转变。因为理念的变革是开展任何工作的先导，具有导向性作用。治理与管理有着明显区别：（1）管理主体是一元的，治理主体是多元的。治理是政府、市场、社会组织，党、人大、政府、政协等多元主体一起进行国家治理，而不是仅仅依靠一种力量；管理是垂直的，治理是扁平化的。治理既有从上到下，也有从下到上，甚至可以从中间向上、向下延伸开来、铺展开来；（2）管理带有随意性，治理方式是法治化的。治理是依法治国，依法治理，建设法治国家、法治政府，而不再是简单命令式、完全行政化的管控；（3）管理常常是单向度的，治理是体系化的。实现“国家治理体系的现代化”，是一个制度化、系统化的改革目标。围绕这一目标，形成政府治理、社会治理、生态文明治理等全面的治理体系。相对管理而言，治理是一个内容丰富、包容性很强的概念，它更强调灵活性、协调性、沟通性，彰显了国家的公平、正义，社会的和谐、有序。[1]刘新如.从“管理”到“治理”意味着什么[N].解放军报,2013-11-26.

2.转变政府职能。进一步转变政府职能，由注重管理转向强化服务。“公共行政面临的核心问题在于，确保公共行政管理者能够代表并回应民众利益。”[2]（美）戴维·H·罗森布鲁姆.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].北京：中国人民大学出版社,2002:15.建设型服务型政府依托于建设法治政府，两者相辅相成，密不可分。因此，我国推进社会领域制度必须与建设法治政府进程紧密地结合起来。要求各级政府部门在法律的框架下，按照“有限有为、廉洁透明、诚信负责、高效便民”法治政府的要求推进社会管理制度创新，营造宽松良好的社会发展环境。[3]马怀德.法治政府特征及建设途径[J].国家行政学院学报,2008,(2).社会管理创新是法治政府的一项重要的职能，它要求政府在社会管理中，依法更新社会管理的理念，规范创新的方式和内容，构建新的社会管理服务模式，努力形成符合公民意愿的社会管理格局，并最终达到政府与组织善治的社会管理状态。推进政府职能转变，需要将政府与市场、社会之间的职能重新调整、配置和组合，政府的基本职能是当好“掌舵者”和“监管者”，其他职能大都应“外移”给市场、社会，即政府按照发展社会主义市场经济的要求，将不应属于自己的职能移交给市场、社会，防止政府越位，同时行使好属于自己的职能，避免政府缺位。同时，要积极培育社会组织，政府难以独自承担和不适合直接处理的纷繁复杂的社会事务，需要由社会组织来补位；要提高社区自治能力，顺利承接政府外移的部分职能，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动。

3.构建多元共治网络。十八大提出并形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。与传统的政府管理模式不同，治理强调政府在治理体系中不再是唯一的权力中心，也不再是绝对权威的拥有者。治理的主体不限于社会公共机构, 还包括私人机构以及私人机构与公共机构的合作。治理不仅在主体方面呈现出多元化的趋势，而且在这些主体之间存在一种权力依赖的关系，其核心机制是信任合作，权力运行向度是多元的、上下互动和相互依存的。多元主体共同参与社会治理是一种全新的决策和治理机制，即政府、公众、社会组织等社会主体共同讨论、共同协商、共同决策社会公共事务，这是一种协商民主，其核心价值在于使政府与民众关系得到持续良性发展，达到最佳和谐状态，以实现政府对社会的良好治理，最终实现善治。在公共治理中，政府、市场、社会的职能是相互补充的。政府作为国家公共权力的执掌者，在公共治理中居于主导地位。没有政府对整个公共治理的主导权，就难以保证公共治理的合理和有序运行。而实现政府职能转变的外部条件是培育社会自身的力量，只有社会组织以及社区自治等社会力量充分发展起来，政府职能转变才能成功。[4]金红磊.政府职能转变与公共治理[N].人民日报,2012-2-20.

4.健全公共治理机制。一是信息公开机制。信息公开是保障各个主体参与事务管理、打造服务型政府的第一步，各地已普遍建立了地方政府公开信息网，但仍有一些漏、瞒现象，因此，要继续积极推行电子政务，加大信息的开放程度；要尽快建立一整套法规保障体系，用法律、法规来保证其网站信息资源发布的正常运转；要不断增加电子政务的“政务”含量，向公众发布信息。二是公民参与机制。公共政策有效实施的前提是要形成社会认同。所谓社会认同，就是对一些社会发展领域中的重大问题，充分听取公众意见形成社会共识。公民的意识、公民的责任，这是一个社会最基础的东西，加强和创新社会管理，就是要重视这些基础性的内容。构建“社会协同、公众参与”的社会治理模式应该成为替代社会管理模式的改革目标。社会治理的目标是实现社会善治，即良好的治理。“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者是政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围来看，善治离不开政府，但更离不开公民。”[5]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社,2000:11.因此，政府要主动为公众和非政府组织创造一个良好的发展环境和平台，让其投身到政策制定、讨论的过程中来，同时还应重视培育参与型的政治文化，创造良好的参与氛围。三是问责监督机制。社会治理模式要求建立问责主体多元化、监督主体多元化的公共服务体系。发挥和完善各级人大作为权力机关对公共服务型政府行为的监督、质询、调查等职能；充分调动公民社会的监督作用，在公共服务提供中，公民的监督问责是非常必要的，特别是在安全生产领域，仅仅靠行政机关的监督是不够的，还必须充分发挥包括企业内部员工、社会公众对安全生产的监督力量，才有可能真正有效地遏制突发性事故的发生；此外，还应充分发挥媒体的舆论监督作用。■

*郭艳，上海市委党校公共管理教研部教授。