如何加强未达起征点纳税人的税收征管

王利民 徐秋明

当前，随着市场经济拉开下行空间，在国务院实施减税、扩大内需的政策背景下，个体工商户起征点又进一步提升，未达起征点户数将会进一步增加。2012年税收征管调研发现，起征点提高后，武汉市江岸区个体工商户实际纳税户数由2011年1453户（含下岗再就业纳税人）减为912户，减少541户（主要减少的户数来源国地共管户541户），上述数字还不包括由于管理难而未办证，未纳入统计的辖区非主流经营地段的个体工商户。

一、未达起征点个体工商户管理现状

增值税、营业税、个人所得税起征点提高后，一批个体工商户成为税收免缴户。截止2012年10月，武汉市江岸区地税局办理税务登记的正常个体工商户为13963户，经过调查测算，有近13000户实际经营收入达不到起征点，可以享受本次起征点调整免税政策，占区局登记个体工商户的93%，经统计，每月与同期减免税款20万元左右。

随着经济发展的减速，增值税、营业税、个人所得税起征点免征额的提高，未达起征点纳税人的数量将会进一步增加，大量个体工商户不达起征点，对未达起征点户的管理，既是税务部门的一项工作，也是维护市场经济秩序，公平税负的一项重任，如何管起来、管住、管好，是税务部门需要重视的问题。

二、未达起征点税收管理中出现的问题

（一）税收征免界线难以确定

个体户的增值税、营业税、个人所得税起征点提高后，征免界线的认定是纳税人关心的“热点”问题，关系到纳税人的切身利益，关系到税收政策的贯彻执行，关系到公平税负。因此，税务部门必须高度重视。但是，在具体操作中确实很难界定，特别是界于起征点或免征额之间的纳税人，税收管理员无法准确界定纳税人收入是否达到起征点的界线。比如：同一个行业，同一个地域、相同的面积、相同的门店的个体工商户，有的善于经营，善于管理，可能每月营业额超过起征点，按规定达到起征点，每月要征税。而另一个纳税人，不善经营，每月营业额达不到起征点可以免税。这使达到临界点以上的纳税户，要缴纳较多的税收而感到不合理，心理不平衡，容易产生矛盾。

（二）办理税务登记难

主要表现在：一是免税户税法观念淡薄。部分免税户认为“税都免了还办什么税务登记证”办了证就得交税，存在抵触情绪，总是找种种借口推诿，不办证。二是假停业逃避办证。不少纳税人仍然存在相互观望和侥幸逃避的心理，擅自营业，一旦追究，则停业逃避，风声过后，又重新开业，有的只办营业执照，而不申办税务登记，即使税务机关上门催办，也故意拖延，逃避税收管理。

（三）发票管理难

无论是起征点以上的纳税人，还是起征点以下的免税户，根据《税收征管法》的规定，税务机关都应当给其提供发票。但起征点提高后，部分业户的发票使用管理意识更加淡化，使得税务机关发票管理工作难度加大。表现为：一是少开或不开发票。一部分接近起征点的个体户尽量少开或不开或延缓开票。二是免征户发票用量多，周期长，监管难、特别是一些直销行业的纳税人，达不到20000元就不用缴税。三是流动性大，发票存根回收难。少数纳税人经常“打游击”，开业、停业“家常便饭”。有的为了购发票才办一个登记证，购到发票后就失踪了，成为非正常业户，发票存根无法收回。有的为了拉生意，代开发票、虚开发票现象严重。有的则是化整为零，让已达起征点的纳税户代开发票，不少已达起征点的纳税户为了少交税不开票或让他人代开票。

（四）税收监管难

由于免征户是特殊的群体，对其生产经营情况、开业、停业情况的监管很困难：一是化整为零，一证多点。少数业户以不同的名字办理营业执照、税务登记证件，一户多证，一证多点，将门店一分为二，人为造成达不到起征点，逃避纳税；二是前店后厂，掩人耳目。有的只在街面上租一个小门面，摆几个样品，从表面上看没有什么产品，收入小，达不到起征点，不被税务人员重视。其实，所办工厂或批发仓库在其它不起眼的地方；三是营私舞弊，弄虚作假。少数业户利用起征点这一优惠政策，腐蚀拉拢税务人员为自己缩小经营收入额，以达免税的目的，逃避纳税。

（五）税负调整难

起征点调整前税收定额的核定、调整已是困难重重。起征点调整后，起征点以上的业户千方百计把自己的收入降到起征点以下，逃避纳税，暂定为起征点以下的业户为了使自己的收入长期位于起征点以下，享受优惠政策不纳税，该记账的不记账了，达到起征点的营业额应该申报，也不申报了，税收征管秩序受到了影响，少数业主在税务人员对其核实计税依据时，常常设置种种障碍，不配合税务人员工作，有的免税户经营情况虽然发生了变化，达到了起征点，按规定应该调整为征税户恢复征税。但是，由于计税依据无法准确核实，在税收管理中容易发生纠纷，而税务机关受诸多客观条件限制，很难及时发现问题，准确的对其进行核定或调整。

（六）税收政策可能被重复使用

目前，下岗职工再就业税收优惠政策还在执行中，由于营业收入处在15000元临界点，税务人员调查具有一定的难度、加上纳税人对税收政策生疏，持有下岗职工优惠证的纳税人申请了再就业减免税，导致再就业税收优惠政策和未达起征点纳税人的认定优惠政策并列使用，弱化了政策效用。

三、做好起征点税收管理工作的建议

（一）严格税务登记管理

税务登记是征管工作的基础和首要环节，依照《税收征管法》和《税务登记管理办法》的规定，起征点以下业户，同样要办理税务登记、纳税申报、发票领购、税收咨询等项工作，并建立未达起征点户的台账，随时掌握免征户的登记情况，建立户籍管理制度，对业户建立户籍档案，做到户户有档案、信息完整齐全，并全部纳入税收征管软件进行管理。同时，加强与国家税务局、工商部门等有关部门的联系，进行数据比对，及时沟通相关信息，利用从工商登记交换来的本月应办税务登记信息，划分到每一个责任区管理员，对达不到起征点的个体户专门登记造册，建立征管台账，登录纳税人名称、地址、营业情况等详细信息，加强源头控管，堵塞征管漏洞。

（二）实行动态管理办法

一是对未达起征点的纳税人在申报上推行“简易申报”即：按季、半年或年申报制，实行分月汇总申报。二是对征免临界线之间的纳税人可推行“淡旺季征收”办法，旺季达到起征点征收，淡季达不到起征点可免税，这样，缩减了临界点纳税人之间的税负差距，就可避免临界点之间的纳税人一个全交税，一个全免税的矛盾；避免造成税负不公，同时又加强了免税户的管理，合理也合法。

（三）加强户籍巡查力度

对未达起征点户定期开展巡查，尤其是要加大对临近起征点业户的巡查力度，及时掌握其生产、经营变化情况。规定每月对业户巡查次数，并采取行之有效的方式，核实临界点业户的经营收入，逐月确定其经营收入，对达到起征点以上的业户，及时转入起征点以上业户管理，迅速恢复征税，并对巡查的情况及时记录在案，以备查阅检查；对月度实际经营额超过起征点的未达起征点户，税收管理员应该依照法律、法规规定向纳税人下达《限期缴纳税款通知书》，对实际经营额连续三个月超过起征点的，应及时下达《核定税款通知书》，重新核定定额，督促其依法纳税。

（四）规范未达起征点纳税人的审批、认定

未达起征点户的认定，首先由达不到起征点的纳税人填写《未达到起征点纳税人申请审批表》，定税委员会调查核实后，制作《未达起征点认定通知书》，汇总后在辖区办公地公开栏进行公示，并在纳税人中分行业选举群众代表进行评议，看是否达到免征条件。避免“暗箱操作”；实行“集体定税”公告制，通过纳税人、群众代表、税务人员三方面的共同监督，增加工作透明度。其次对认定工作实行按季度认定、跟踪管理的模式；第三核定方法和基础资料采集方面要求对同类纳税人采取相同的方法和标准，不能随意变更核定方法和采集内容；第四对测算的基础数据结合辖区经营情况实行浮动变动，例如有淡、旺季度之分的冷食店。

（五）严格发票管理

一是限量供应。对未达起征点户生产、经营所需的发票数量实行有效控制，并制定未达起征点户发票开具、保管和缴销等管理办法。对未达起征点户开具的发票要指派专人逐一审核，加大发票核查力度。未达起征点户如果当月发票开具金额达到起征点的，税务机关应按其发票开具金额进行征税。二是严格检查。定期组织人员对未达起征点户发票领、用、存情况进行检查，对为其他纳税人代开发票或转借、倒卖发票的行为，严肃处理，决不姑息迁就，维护正常的税收秩序。

（六）加强内部考核管理

建立健全各项工作制度，如《未达起征点审批规定》、《免征户管理办法》等一系列配套制度，对工作进行量化、细化、强化监督考核。采取月份考核与年度考核相结合，对不按规定程序进行定额核定、公开，造成税款流失的，严格追究执法过错责任，以增强税务人员的工作事业心和责任心。

（七）加大执法力度

对未按规定办理税务登记、未按规定时间缴销发票或弄虚作假的免征户，严格依法进行查处。同时，加大力度对免征户进行清理，开展不定期核查，依靠社会力量，发挥街道税务服务站的作用，会同工商、公安、城管等部门联合执法检查，对不达到起征点的经核实达起征点的户管要恢复征税，有偷逃税行为的要加大处罚力度。