我国劳教制度改革之路

陈彦羽

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉430035）

劳教就是劳动教养，指劳动、教育和培养。我国劳教制度是从苏联引进，在结合具体国情的基础上发展为我国独有的制度。随着依法治国理念的深入，公民人权意识的提高，近年来，劳教制度受到多方垢病，近期的唐慧案①2006年10月，唐慧的女儿乐乐被诱骗、强奸并卖入妓院。在随后的三个月内，乐乐被逼卖淫100多次。唐慧只身将女儿救出并向警方报案，在长达两个多月的时间里遭到当地警方“无人受理”的不作为对待，直到唐慧“以死相逼”，警方才正式立案。经过漫长的司法程序，2012年6月湖南省高院作出终审裁决：两名被告被判处死刑，四人被判无期徒刑，一人被判有期徒刑15年。唐慧因不满终审判决并为此上访，甚至还在法院办公室滞留和作出一些过激行为。同年8月，当地公安局以“严重扰乱社会秩序，造成了极坏的社会影响”将唐慧送进劳教所。和任建宇案②任建宇2009年从重庆文理学院毕业后，被重庆市选派到彭水县郁山镇担任大学生村官。在他公务员身份处于公示期间，因为在腾讯微博和QQ空间里复制、转发和点评一百多条负面信息而被处以两年劳动教养。2012年11月19日，劳动教养管理委员会撤销了劳教决定，任建宇重获自由。2012年11月20日，重庆市第三人民法院公开宣判“原告任建宇诉被告重庆市人民政府劳动教养管理委员会”劳动教养一案，判决驳回任建宇的起诉。同月28日，任建宇要求法院重审此案。同年12月28日上午，重庆市高级人民法院公开开庭审理，当庭裁定驳回上诉，维持原裁定。，更是掀起一场劳教制度存废的全民大讨论。

一、劳教制度改革势在必行

（一）从劳教制度的确立看改革之必要性

1955年，随着全国肃清胡风反革命集团运动的开展，中共中央批准下发了《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》。指示中规定，对当时肃反运动中“清查出来的反革命分子和其他坏分子……不够判刑、而政治上又不适用于继续留用，放到社会上又增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资”。可以说，这是关于劳教制度的第一份官方文件。1957年8月1日，经第一届全国人民代表大会常务委员会第78次会议批准，国务院出台了《关于劳动教养问题的决定》，第一次以行政法规的形式确立了劳动教养制度，成为世界首创。1982年1月21日，国务院转发了公安部制定的《劳动教养试行办法》，这一办法成为我国劳动教养的基本规范性文件。可以看出，我国劳教制度始于1957年，至今已有50多年的历史。随着中国法治建设的发展和社会各方面的深入变革，《劳动教养试行办法》作为劳动教养制度法律依据的合法性受到各方面的批评和质疑。我国《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯；任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕；禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”《立法法》第8条规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。由此可见，在我国，能够确立剥夺公民政治权利、剥夺或者限制公民人身自由的规范性文件只能是法律；能够决定剥夺或者限制公民人身自由的机关只能是人民检察院和人民法院。《劳动教养试行办法》是由国务院转发的规范性文件，其中明确规定，经由劳动教养管理委员会决定可以对被劳动教养的人员处以剥夺1至3年的人身自由，并且在劳动教养期间停止行使选举权和被选举权。可以看出，劳动教养作为一种剥夺公民人身自由的行政措施，其法律依据违反了上位法的相关规定。

（二）从劳教制度的执行看改革之必然性

1.劳教对象不明确，导致一些案件该放不放、该罚不罚

《劳动教养试行办法》规定：劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人。对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养。对下列几种人收容劳动教养：（1）罪行轻微、不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；（2）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；（3）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为。屡教不改，不够刑事处分的；（4）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安。不够刑事处分的；（5）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；（6）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。首先，劳动教养在对象上主要适用于家居大中城市的人，包括少数的农村人。在实践中，“城市人”、“农村人”的理解还是以户籍性质为标准。这样的规定，符合上世纪80年代的社会环境需要，但是现在我国越来越放松对人口流动的限制，已经有1亿多农民脱离土地，这些流入城市的农村人口，他们的户籍、土地、房屋还在农村，城市只是他们的暂住之所。以这样的标准来判断是否作为劳动教养的对象，有违“法律面前人人平等”之原则。其次，随着刑事法律的不断完善，《治安管理处罚法》等一系列法律、司法解释的出台，这些早期的规定明显同新出现的法律法规相冲突。在实践中，触犯《刑法》的轻微刑事案件、违反《治安管理处罚法》的治安案件和应适用劳动教养的违法案件模糊不清，给了公安机关较大的自由裁量权，出入人罪。最后，经济发展导致社会矛盾突显，一部分缠访、闹访的案件和网上传播负面信息的案件被列入到劳动教养中来，稍有不慎，就会严重侵犯人权。

2.劳教审批不合理，缺乏应有的监督机制

《劳动教养试行办法》规定，省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会，领导和管理劳动教养工作，审查批准收容劳动教养人员。公安机关设置的劳动教养工作管理机构，负责组织实施对劳动教养人员的管理、教育和改造工作。理论上，劳动教养的审批应由劳动教养管理委员会来决定，由公安机关来执行。1984年，公安部、司法部联合发出通知，规定公安机关“受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的案件”，这就意味着审批权限转移到了公安机关。现在劳教审批权完全由公安机关主导，打破了公、检、法相互制约的平衡关系。由于劳教是完全封闭式的汇报审批，既不公开，也不能辩护和辩论，随意性很强，公安机关的自由裁量权过大，这是导致劳动教养制度长期被人垢病的主要原因。

（三）从劳教制度的救济看改革之紧迫性

我们可以从两个案例窥视劳教制度在救济方面存在的问题。在任建宇案件中，任建宇提起行政诉讼，经过二审终审，最终还是驳回起诉。两审中双方争论的焦点问题始终是，在劳教过程中，任建宇有没有条件、有没有能力提起上诉。在唐慧案件中，对于劳教决定，唐慧选择行政复议，最终复议机关决定撤销其劳动教养决定，同时决定不予国家赔偿。如今各级地方政府高度重视维稳工作，而劳教制度被认为是最有威慑力和效率非常高的管制方法，由此必然会出现一定数量的冤假错案。从上述两个案件也可以看出，被劳动教养人员在不透明的教养体制下，在严密的教养环境中，当合法权利和政治觉悟相对立时，他们很难对教养决定提出异议，即使少数案件最终被撤销，当事人也很难获得国家赔偿。在法制健全的国家，这种严重侵犯人权的制度亟须改革。

二、改革之路——完善抑或废除

（一）争议

劳教制度存在各种弊端，改革的呼声从未停息，随着法治进程的不断加速，要求改革的诉求变得越来越强烈。但是如何改，却一直存在极大的争议。一般而言，理论界有以下几种观点：

1.劳教制度保留论。持此种观点的学者认为，劳教制度历史悠久，在新中国的建设过程中发挥了积极的作用，现在看来虽然存在种种弊端，但不能因噎废食，在认识弊端的基础上进行完善更符合社会的需要，适合中国的国情。储槐植先生就是赞同劳动教养保留制度的代表。[1]他认为劳动教养制度具有存在的合理性和运作的合理性。[2]

2.劳教制度废除论。持此种观点的学者认为，劳教制度违反现代法治三权分立的原则，劳教与否由劳教委员会一家独自决定，没有必要的实体和程序制约，缺乏合理性和合法性。劳教制度本身不在刑罚范畴内，但是在剥夺权利上并不比刑罚轻，严重侵犯了人权。赵秉志教授就认为，劳动教养制度存在诸多弊端，是中国法制不健全的产物，容易破坏法制，侵犯人权。因此，从健全法制国家的目标出发，应该彻底取消劳动教养。[3]

3.劳教制度保安处分化。持此种观点的学者建议把现有的劳教制度经过完善后纳入到刑法的保安处分中。改造后的劳教制度主要适用于犯罪轻微者、劳改犯逃跑后又重新犯罪者以及刑满释放后又重新犯罪而被判刑劳改的人，并且劳教应该由人民法院裁决，公安机关执行。[4]

（二）完善抑或废除

在笔者看来，三种观点都有其合理之处。第一，劳教保留论肯定了劳动教养在新中国建立之初以及发展过程中为维护社会治安所做的突出贡献。在当前形势下，社会矛盾突显，社会上仍存在一部分不安定分子，他们通过暴力上访、网络媒介等制造社会冲突，给各级地方政府的执法工作带来极大压力。劳教制度因其快速、灵活的特点能够对这些人员产生一定的威慑作用。第二，劳教废除论看到了劳教制度存在的最大弊端，即使劳教制度在我国当前仍有存在的必要，为了推进中国的法治进程，保障人权，也应加以废除。只有废除劳教制度，才能保障法制统一，执法公正。第三，劳教制度保安处分化是前两种观点的折中，应该说具有积极的意义。但是我们必须考虑它的可行性。我国刑法只规定了刑罚而未规定保安处分制度。从二元论的角度出发，“刑罚和保安处分在内容上必须明确区分，不得混同。”“保安处分可以对完全没有犯罪能力的人，如精神病人、未成年人适用，但也不妨碍其对犯罪人适用……但是，在这种场合，犯罪人所为之罪并非对其适用保安处分的原因……对犯人适用保安处分的原因并非犯罪，而是犯人的危险性……保安处分是对犯人将来再犯的危险所实施的预防措施。换句话说，保安处分的本质是预防，而非惩罚。”[5]劳教制度和保安处分有相似之处，但是，将劳教制度保安处分化首先要将保安处分制度纳入到刑法体系中，否则，此种观点将缺乏实践意义。

2013年1月7日召开的全国政法工作会议明确提出，2013年将推进劳教制度改革、涉法涉诉信访工作改革、司法权力运行机制改革、户籍制度改革等四项重点工作，全力建设“平安中国”和“法治中国”。会议指出，积极稳妥地改革劳教制度已成中国社会的基本共识。劳教制度曾在维护社会稳定方面发挥着重要的作用，但这种“自侦、自审、自判、自执”的集权式制度，不仅涉嫌多重违法，还频频被地方政府扭曲滥用，已经到了非改不可的地步。2012年10月，中央司法体制改革领导小组办公室就曾明确表示，改革劳动教养制度已经形成社会共识，相关部门做了大量调研论证工作，正在研究具体的改革方案。可见，实践部门已有序地准备着劳教制度的改革。但是，笔者认为，对劳教制度的改革不能只停留在局部的修修补补上，没有壮士解腕的决心就不可能有中国法治大刀阔斧的前进。彻底废除劳教制度，用《违法行为教育矫治法》替代现行的劳教制度可以说是一条几乎没有争议的改革之路。这样，既不会因为废除劳教制度而使社会治安恶化，也不会因为劳教制度的集权执法而侵犯人权，能真正做到“让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”。①习近平主席在2013年全国政法工作会议上的重要指示。

[1][4]储槐植.论教养处境的合理性[N].法制日报,1999-06-03.

[2]石艳芳.我国的劳动教养制度何去何从[J].湖北警官学院学报,2 012(1).

[3]赵秉志.中国刑法修改若干问题研究[J].法学研究,1996(5).

[5]马克昌.近代西方刑法学说史略[M].北京:中国检察出版社,2004:243.