加强口岸建设 助推绿色崛起

□周功民

（作者系海南省海防与口岸办主任）

党的十八大报告指出，到2020年要实现全面建成小康社会的奋斗目标。围绕着实现这一宏伟目标制定了一系列强有力的保障措施，其中最重要的一条措施，就是要进一步深入推进和扩大改革开放。口岸作为对外开放的窗口、经济社会发展的推手、国家安全的屏障，要扩大对外开放，就必须重视发展口岸事业和口岸经济。

海南建省晚、经济总量小，特别是口岸基础比较薄弱，目前还是个口岸弱省。随着国际旅游岛建设和海洋强省战略的实施，海南口岸建设、发展和服务保障的需求空间将会越来越大，同时海南口岸基础设施建设和服务保障能力不足的矛盾也会愈显突出。当前海南口岸面临的问题和困难突出表现在以下几个方面：

（一）口岸综合服务保障能力弱。一是口岸基础设施建设“先天不足”。目前，海口美兰、三亚凤凰国际机场进出境旅客年吞吐量设计能力均为30万人次，而2011年实际均已接近40万人次。由于基础设施建设功能不齐全，查验监管和地服保障设施设备陈旧简陋，不能满足2个以上航班旅客同时进出境通关服务保障。海南省大多数海港口岸开放时间较早，在没有达到国家开放标准的情况下，大都采取“先开放、后建设”的方式，致使口岸基础设施和查验设施存在着“先天不足”的问题，严重制约了口岸通关效能的提升。二是口岸发展“营养不良”。随着海南国际旅游岛建设的深入推进，出入境业务量骤增，口岸基础设施和通关查验服务配套设施不完善，口岸联检机关编制配备不合理，现场查验管理队伍力量不足，人手紧缺，致使口岸发展存在着内在能力不强的问题，难以满足业务量快速增长的实际需求。目前，海口港、三亚港、洋浦港和八所港口岸监管范围均由过去单一的港区、码头延伸到多港区、多码头，工作量超过10年前的10倍、20倍以上不等，但全省口岸查验单位人员编制基本是上世纪90年代的规模。为满足日常工作需求，海关、检验检疫、海事、边检等查验单位只能采取临时聘请人员开展非技术的辅助工作，虽能在一定程度缓解人员不足的矛盾，但存在着严重的执法隐患。

（二）口岸管理体制机制不顺畅。一是口岸管理事权分散、职能交叉，口岸通关服务配合不够协调。口岸管理涉及对象多，协调范围广，服务战线长，属于国家事权、垂直管理，各单位有各自的行政管理职权、专项经费及专门的法律、规章制度和条条管理限制。按现行口岸管理事权的划分，口岸规划和开放的审批、查验监管等事权集中在中央，口岸建设和运行管理则主要由地方承担。实际工作中，由于地方口岸综合管理部门级别层次较低，又没有具体的行政管理授权，存在着口岸管理部门责任无限、机构受限、手段有限、能力局限，口岸管理工作往往是无法可依或有法难依，口岸通关协调配合难的问题长期存在、无法扭转。二是省与市县口岸综合管理体制不统一。目前海南部分市县的海防、口岸、反走私机构分设，与省里管理体制不一致、不对口，不利于统一管理和工作的落实。三是便捷通关与从严管理难统一。随着海南国际旅游岛建设和扩大开放的深入，海南口岸各查验单位着力创新监管模式、简化查验环节、缩短通关时间、降低通关成本，但由于近年来南海地区安全局势日趋复杂，迫使口岸各查验单位不断提高查验监管标准，提出更严格的管控要求，一定程度上造成了口岸监管模式简化与南海地区安全局势日趋紧张需要提高查验监管门槛的矛盾。

（三）地方口岸发展不平衡。我省现有7个国家一类口岸，其中2个空港口岸坐落南北两个中心城市（海口、三亚），5个海港口岸环岛四方布局。从客运情况看，呈空强海弱之势，从口岸布局看，西北沿海分布相对密集，东南沿海分布稀少，很不均衡，特别是从琼海至陵水几百公里的岸线，没有设立完整的口岸，境外船艇靠泊困难。口岸运营和分布形成鲜明对比，发展极不平衡。

（四）口岸事业发展后劲不足。一是国门观念、口岸意识淡薄。地方党委和政府往往大谈扩大开放重要，却忽视了守好国门同等重要；往往是只看到开拓国际市场的重要，却忽视了口岸平台基础设施建设的重要；往往是只在乎协调国际关系的重要，却忽视了口岸通关服务保障能力建设的重要，结果造成口岸机构设置不健全、工作机制不顺畅，有些地方口岸管理缺编、缺人、缺手段，体制机制不顺畅，工作无法开展。二是口岸事业发展缺乏法律保障。至今，国家尚未制定口岸法律法规，口岸管理没有统一的法律支撑体系。三是口岸建设管理制度规范不健全。目前沿用的是上世纪80、90年代的政策规范，有很多内容已不能适应时代变化的需求，严重地制约了口岸事业的发展。例如，口岸建设仍然执行几十年前制定的标准；游艇监管仍然参照沿用上世纪末制定的国际商船管理的法规或规范，有效性和针对性明显不强，游艇出入境管理法规、检验标准、境外游艇监管、国际游艇码头建设标准等甚至制约了游艇产业快速启动和发展。四是口岸建设发展规划滞后。有些地方在制定、调整、修编城市建设和经济社会发展规划中，往往忽视口岸发展规划；项目建设中重视道路、港口码头、机场等基础设施建设，却忽视了对口岸配套设施项目建设安排；重视开发海岸、港湾、建设高档楼盘社区，却忽视了给未来口岸建设留有空间和余地。

因此，必须采取有效措施加强口岸基础设施和通关服务保障能力建设。

（一）创新管理机制，建立和完善口岸基础设施建设的长效工作机制。目前，我国口岸基础设施建设所涉及的投资、建设的申报和审批程序，投资、建设的主体以及资金来源和管理等还不够明确和规范。因此，当务之急必须采取有效措施做到“三个明确”：一是明确口岸基础设施建设的主体；二是明确口岸基础设施使用和管理的责任。要按照权利和义务相一致原则，实施口岸设施建设“谁使用、谁维护、谁管理”；三是明确口岸综合管理部门在口岸基础设施建设中的职能。对口岸基础设施建设项目的安排和申报、资金的分配和管理、项目的建设和监管等实行归口管理，确保口岸基础设施建设落到实处。四是设立口岸建设基金。通过合理的收费方式和渠道筹集资金，专项用于口岸基础设施建设和通关服务保障能力建设，确保口岸持续协调发展，有力地支撑和推进扩大开放。

（二）加大财政投入，有效推进口岸基础设施和配套设施建设，增强口岸服务保障能力。口岸是加快国际经济社会发展的基础条件和必要环境，各级财政要按逐年递增的比例加大投入，主要用于维修和改造原有口岸联检办公、现场生活和业务用房；更新升级原有口岸的查验监管设施设备；对原有口岸的监控系统进行整合、扩容和升级；支持推进海口、三亚邮轮母港和游艇码头规范建设；加快推进海南电子口岸和离岛免税购物信息服务平台建设，构建全新模式下一体化供应链信息的大通关系统，努力营造互联互通、顺畅便捷、高效安全的口岸通关环境。

（三）加强指导督查，充分发挥口岸经营单位参与口岸建设的积极作用，不断增强口岸发展后劲。口岸的开放，能大大提升码头功能和效益，其中直接受益者是码头业主和企业等口岸经营单位。因此建议按照“谁投资、谁受益”的原则，从政策法规上明确码头等口岸经营单位必须承担口岸查验配套设施建设的投资义务。口岸综合管理部门要加强指导、督促和配合业主单位做好原有口岸和新建口岸基础设施的规划和建设，做到口岸现场查验设施工程建设要与口岸主体工程统一规划、统一设计、统一投资、统一建设，并与主体工程同步验收，确保设施建设到位，功能发挥正常，通关服务有保障，扩大开放后劲足。H