大型工程建设应急管理的组织模式研究

薛 岭，刘亚敏

(1.江苏省交通工程建设局;2.南京大学工程管理学院)

大型工程建设应急管理的组织模式研究

薛 岭1，刘亚敏2

(1.江苏省交通工程建设局;2.南京大学工程管理学院)

大型工程突发事件往往会造成严重的工程损失和社会影响。应急管理组织是防范和处置工程突发事件的管理主体与核心保障资源。以传统组织理论与现代应急管理理论为依据，针对大型工程建设期间突发事件的处置特征，界定了工程应急管理组织的目标与职能范畴，提出了基于“常态管理”和“应急处置”快速切换的工程应急管理组织模式，并给出了控制和诱导激励相结合的协调机制，为设计具体大型工程应急管理组织提供了参考。

大型工程;应急管理;组织平台;协同

1 引言

大型工程的结构复杂、建设周期长、技术要求高、专业涉及面广、利益主体多元、环境动态开放等特点给工程施工带来了诸多不确定性，诱发各类突发性事件的发生。针对工程项目突发事件管理，即工程应急管理，重点在于辨识突发事件发生的诱因和构建处置事件发生的应急管理组织模式。

国内外学者对此展开了相关研究。国外学者多通过实证分析来研究项目突发事件的应对模式和处置机构。Link等人基于实践心理学理论界定了突发事件发生后的主体行为模式。Joana等人的调查结果显示出应对突发事件项目组织的一般特质，并对项目突发事件的处置方案提出了建议。Soderholm等人认为应成立临时处置突发事件的专职机构，将突发事件从项目进程中独立出来以减小连锁反应，保证项目的正常进行。Engwall等则认为对突发事件的处置除了成立临时机构外，还应该利用现有的项目组织平台和资源能力。这类以一般性项目为背景的实证研究结果，为工程项目应急管理的研究提供了支撑。

对于大型工程突发事件的应急管理问题，也有少数学者做了初步的理论探索。王卓甫、文杰等对传统的工程风险管理与工程突发事件应急管理进行了比较，界定了工程应急管理的范畴。齐二石、鲍蕾等构建了大型工程应急管理的系统框架和运行机制。Markus和Timothy调查了15起国际工程危机事件，分析了大型工程突发事件的特征，提出了全过程风险管理和双重应急处置机构的管理策略。Loose more分析了大型工程参建方的利益冲突，以及阻碍参建方协同应对工程突发事件的因素。

上述研究多偏重于工程应急管理概念界定、事故分类、管理架构与制度的探讨，而对于如何构建用于防范和处置工程突发事件的资源平台和提升应对突发事件组织能力等方面存在研究不足现象。实践中，我国大型工程建设期间存在着诸如应急管理主体缺位、预案与保障制度流于经验和形式、处置突发事件效力不足等问题。本文从组织的视角分析大型工程突发事件应急管理面临的任务，构建应急管理组织联动模式，分析了多主体的协调机制。

2 大型工程应急管理组织的职能界定

2.1 管理范畴

为了防范和应对典型性的工程突发事故，国内大型工程普遍建立了相对应的应急预案与防控体系，但工程应急管理被视作为安全管理或风险管理的分支，没有形成独立且完善的管理理念和体系，对于其内涵和管理范畴的理解尚无统一的界定。国内较为通用的定义认为，工程应急管理指针对工程项目建设过程中的突发事件，采用计划、组织、控制等方法和手段降低突发事件所产生的负面影响，最大限度地实现工程项目的目标。相较于安全管理的防范体系和精细化管理措施，工程应急管理的对象更加宽泛与复杂。大型工程突发事件成因不仅包括设计、后勤、财务、施工等工程内环境因素，还包括自然、法律、政治、市场在内的工程外环境因素，应急管理需统筹工程的技术系统、管理系统和环境系统，对突发事态下的施工质量、安全、进度和成本进行综合控制。由于大部分工程突发事件发生机理复杂，很难被提前预测，因此应急管理组织在传统工程风险管理的范围内对施工风险源进行控制之外，更偏重于对突发事件发生后的一系列不良后果的处置。工程应急管理组织为了实现防范和处置突发事件的目标，其职能主要包括以下几方面。

(1)应急预防。运用风险管理技术来辨识工程建设寿命周期内的危险源，并通过技术方案设计和管理措施对其加以规避和控制，减少突发事件的发生。

(2)应急准备。针对可能发生的突发事件，设立应急管理体系，包括应急机构设立、职责落实、预案编制、应急设备及物资的准备与维护、预案的培训和演习、建立与外部联络通道等。

(3)应急处置。在突发事件发生后迅速决策，启动应急预案，调配资源，采取一系列紧急处置措施，安置工程受害人员，防止事件的衍生或进一步扩大。

(4)应急恢复。在事态得以控制、初步处置结束之后展开的各项善后工作，如恢复工程施工、处理人员安置赔偿、调查事件发生原因、总结事故教训，并对事件发生的原因展开调查，总结事故教训，最大限度地杜绝和减少类似的事件再次发生。

2.2 能力需求

工程应急管理组织必须具备对工程突发事件发生前、中、后的全过程管理能力，具体表现为以下几方面。

(1)资源整合能力。大型工程项目建设期突发事件大多诱因复杂，影响面广，需要多方面技术、设备、材料、智力资源的支持，仅依赖于单一的建设主体很难满足要求。工程应急管理组织需要整合包括参建单位以及社会支援力量等工程系统内部与外部主体的相关资源，实现突发事件应对的统一调度、协同处置。因此对多主体资源的高度整合是工程应急管理组织必须具备的关键能力。

(2)动态切换能力。突发事件的发生具备不确定性，从成本角度来看，工程建设全过程成立独立的应急组织机构和储备所有应急资源是不现实的，应将应急管理任务中应急预防、准备以及善后恢复作为工程建设组织的常态职能，而将应急处置作为非常态职能，根据需要进行快速切换。

(3)综合协调能力。工程建设中存在多个利益干系人，各自利益诉求不同导致各主体在应急管理的职责和资源投入上往往存在冲突，必然要求工程应急管理组织在协调主体之间矛盾、化解主体之间的价值观差异等方面要有更有效的机制。

由此可见，大型工程的复杂性给应急管理组织带来了各方面的挑战，应急管理组织应构建相应的管理模式，通过创造必要的环境和条件，从而直接或间接地扩大应急资源，通过制度安排、机制设计来提升组织应对突发事件的防范和控制能力。

3 大型工程应急管理组织的联动平台架构

3.1 联动平台的基本内涵

大型工程应急管理需要业主、设计单位、施工单位、咨询单位、监理单位、科研单位、政府等协作来防范和处置突发事件。为了实现这个目标，组织联动平台提供了异质主体协同运作的环境，从而实现主体之间的功能协同、过程协同和信息协同，实现资源和能力的整合。

“平台”一词借喻于计算机，如软件开发平台，软件运行平台，有了“平台”便可以支撑、扩展和设计新的功能。大型工程应急管理组织联动平台是以业主、参建单位和政府主管部门为主体，依据“利益共享、风险共担”的原则建立职责明晰、流程清晰的组织架构和协调机制，并依靠法规、合同、制度等措施协同应对工程突发事件的多主体应急联动体系。

依前文所述，大型工程应急管理包括应急防范的常态管理和处置突发事件的非常态管理两个部分，不同类型应急管理的组织任务、结构、协调机制存在差异，但参与实施主体则大部分相同，因而其应急管理组织平台可被分为常态管理平台和应急处置平台，根据突发事件所处阶段实施动态切换，包括主体角色的转化、机构成立的和资源调配等，见图1。

图1 工程应急管理组织平台架构

3.2 常态管理组织结构

工程突发事件常态管理主要任务是针对工程突发事件的不确定性，建立和完善相应的组织体系、运转机制，将应急管理中突然、随机的部分工作转化为常态下的预防性管理工作，提前进行决策、部署、演练，一旦出现突发事件，可以快速搭建应急组织架构、集结处置力量和物资资源，进而全面提高防范工程突发事件风险和快速处置的综合能力。

工程突发事件常态管理是通过建立专门的应急管理组织来协调建设单位和参建单位应急处置行为，其组织结构一般由工程建设单位构建，如图2所示。根据工程规模、参建单位能力、成本目标，建设单位一方面通过额外配置资源，成立专门的应急管理部门，由专人负责领导和协调应急常态管理事项;另一方面，基于工程管理原有组织体系，由总工办、工程部、计划部等常设职能部门负责监管组织运作。

施工单位、设计单位、监理单位、勘察单位、监测单位等要依据应急管理目标和计划落实相关措施。设计单位严格按规范、标准和投标文件进行设计，确保设计的科学性，防止因设计原因导致事故的发生;监理单位全面监督工程施工的每一个环节，保证每一个工序均符合规范、标准、设计、施工方案的要求;监测单位对重大危险源的监测，当超出警戒值时，应及时向建设单位、施工单位、监理单位发出报警;施工单位除制订针对施工范围的应急救援预案外，还应按照程序主体要求协助组建工程建设专业抢险队，制定对救援物资、设备、器材的专人管理制度，确定抢险队伍、物资、设备调用程序，并定期开展对抢险队员的教育培训和组织抢险演习。

图2 工程突发事件常态管理组织平台

3.3 应急处置组织结构

应急处置组织是在突发事件发生之后第一时间建立的临时处置机构，主要任务是针对具体工程突发事件的各种已知和未知因素，以最大限度减少损失且尽快恢复工程正常进展为处置原则，协同参与应急处置的各个部门和单位处置突发事件。它具有事故控制系统(ICS)和标准紧急管理系统(SEMS)等典型的应急处置组织的扁平、反应快捷、集权化的特征。

Robert Health提出的CMSS模型将危机管理组织框架划分为决策系统、咨询系统、操作系统、信息系统四个模块，这为工程突发事件应急处置组织平台构建提供了一定的参考。大型工程应急处置组织平台可划分为应急指挥、技术支持、现场处置、后勤保障、公关事务和信息服务五大职能中心，其中应急指挥中心一般是由工程建设管理主体(如，业主、总包单位等)担任，其他中心由参建单位和相关社会部门担任。

应急指挥中心是最高决策和指挥中心，其职责是制定应急方案，协调各职能中心、部署应急处置行动;技术支持中心对突发事件状态和原因进行分析调查评估，为指挥中心应急方案的科学决策提供参考;现场处置中心执行现场应急行动，如人员救助、现场监测和工程抢险等。后勤保障中心提供物质和人力资源支持，如物资、能源和车辆供给、现场辅助、外部支援联络等。公关事务中心负责协调工程系统内外相关方在突发事件中的冲突和纠纷，由于大型工程的社会影响力还需处理包括引导媒体、舆论等公共事务。信息管理中心负责信息管理和信息服务，收集整理事态发展与处置情况的实时信息，向指挥中心和各职能中心提供所需信息，并为应急恢复期的风险档案和保险索赔提供素材及凭证。各职能中心可以根据各自具体任务分工以多项目团队的形式进行工作，实现敏捷有效的工作效率。如图3所示。

图3 工程突发事件应急处置组织平台

4 大型工程应急管理组织的联动机制

大型工程突发事件常态管理组织下的分类管理、预案管理、规划建设、演习演练等活动为非常态下应急处置创造有利条件。当工程突发事件发生时，快速实施两类组织的动态切换，建立统一的决策和协调机制。工程应急管理组织从“平时”常态向“战时”处置状态的转换主要是人员角色的转换和重新配置，形成典型的矩阵制组织形态，见表1。一旦工程突发事件发生时，由常态下的应急管理部门牵头成立应急指挥中心，同时安排通知有关职能部门、事故应急处置相关单位及技术专家赶赴事故现场，召开现场首次会议，设立现场指挥部。指挥部在听取事故单位简要汇报后，及时判断事故等级，启动相应的应急预案。应急救援预案一经启动，指挥长及时启动专业抢险队并组织相关人员成立相关技术、信息、处置、后勤等中心和各应急工作组。

表1 工程应急处置组织平台责任矩阵

由于大型工程参与应急管理主体的多元性，各主体的价值观、利益目标各不相同，在突发事件应急管理过程中易出现互相推诿情况，阻碍了应急管理组织平台的协同效果，因此建设单位须通过组织控制和诱导控制相结合的方式来规范、引导参建主体行为。

建设管理单位通过构建应急战略、组建应急机构、制定应急协作规划、设计应急流程、建立资源保障体系、构建信息共享平台等组织控制措施来制定管理机制。然而，作为被管理对象具有自学习、自适应的能力，极易可能出现“上有政策、下有对策”的自主行为。针对此类情况，建设单位可通过营造相互信任、风险共担的伙伴关系，设置具体激励机制来诱导参建单位实施有效的应急管理行为，如对于未按规定要求做好应急准备工作、拒不执行应急指挥，以及事故发生单位及人员处置不力、不配合事故调查等行为予以经济处罚和行业通报。

5 结论

工程应急管理需要建设单位与各参建主体协同来形成应对能力。论文以工程实践为导向，设计了具备“常态管理”和“应急处置”的动态切换能力的应急管理组织模式。该组织模式一方面能有效地节约组织资源，另一方面有效地保证了应急管理的预防和处置的快速响应能力。

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U415.1

C

1008-3383(2013)04-0179-03

2013-01-29

薛岭(1980-)，男，工程师，从事高速公路建设管理工作。