社会管理创新与农村征地冲突治理

◎祝天智

农村征地冲突作为极为复杂的跨界性社会问题，其直接和表层原因在于征地制度的缺陷，而其间接和深层原因则在于离散型的社会管理方式的缺陷。单纯改革征地制度只能缓解征地冲突或起治标之效，唯有在加快征地制度改革的同时，构建基于社会管理创新的征地冲突协同治理机制，才是有效预防与化解农村征地冲突的治本之策。

一、社会管理改革滞后是农村征地冲突的深层原因

土地作为存在明显稀缺性的资源之一，在生产生活中发挥着极为重要但又存在潜在冲突的多重功能，对多个主体具有各不相同但都极端重要的效用：对中央政府而言，土地关乎粮食安全、耕地和生态保护、城市化顺利推进和农村社会稳定等多个战略目标；对地方政府及地方官员而言，土地既关系到发展目标的实现和财政收入的多寡，又关系到官员的政绩和发展前途；对农民而言，土地既是他们的家园和最重要的财产，同时也是他们的生活来源和社会保障所系；对于用地单位而言，土地的区位、价格和获得时机决定了其成本和盈利空间。

征地过程的实质是上述各主体围绕土地增值收益的再分配过程。在此过程之中，起作用的不仅有土地产权和征地制度，以 “调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定”为主要任务的社会管理，同样起着极端重要的作用。但由于我国农村社会管理仍存在主体单一、手段落后和过程不完整等缺陷，无法在征地过程中发挥应有的作用，从而构成了征地冲突的深层原因，这主要表现在：土地增值收益分配整合乏力构成了征地冲突的直接利益根源；农民土地权益表达机制的缺陷是征地冲突酝酿的适宜温床；涉地矛盾协调机制的乏力往往构成征地型冲突诱发的导火线；农村刚性社会治安管理体制使征地冲突预警机制反应迟钝；农村应急管理难以应对征地冲突的挑战使其不断升级；失地农民的教育、就业、医疗、养老、住房保障缺失是征地冲突的重要的社会保障根源；流动人口管理和失地农民的城市化困难是制约征地冲突化解的重要瓶颈；失地农民的原子化组织状态使征地冲突的治理成本极高；由于对失地农民的心理缺少了解，更缺少对其负面心理有针对性的疏导和咨询，导致部分农民怨恨情绪和相对被剥夺感浓厚，构成了征地冲突的心理原因；由于农村社区管理薄弱，不仅无法为征地冲突的化解提供应有的社会支撑，而且为冲突的发酵和升级提供了合适土壤。

二、农村征地冲突对社会管理的挑战和紧迫创新要求

农村征地冲突深嵌于农村社会管理过程之中，频发的冲突不仅反映了农村社会管理存在的问题与缺陷，而且对社会管理的各个层次和方面构成了挑战，提出了迫切的创新要求，这主要表现在：

其一，征地冲突的跨界性特征对社会管理的理念和体制提出了创新要求。与上世纪九十年代及以前的税费冲突不同，征地冲突具有明显的跨界性特征，这主要表现在：其诱发过程各类法律和政策之间的矛盾，其参与主体横跨行政机关、来自农村社会的农民、企事业单位等多个领域；其治理过程需要整合各级政府、多个政府部门和社会各方面的力量。这种跨界性特征要求必须放弃单纯以管制作为手段和只以社会表面稳定为目标的社会管理理念与体制，建立以主体协作、多手段配合使用和以实质性动态稳定为目标的社会管理理念与体制。同时，由于征地冲突发生在全球化、信息化和民主化都加速推进的新时代背景下，决定了其国内外相互影响更复杂、现实冲突与网络冲突联系更紧密、冲突主体的参与愿望更强烈、行动资源更丰富，这要求必须放弃以往封闭式的和单向式的社会管理体制，建立开放型、各主体互动的网络化治理体制。

其二，征地冲突形态的复合型特征对社会管理的手段和模式提出了创新要求。征地冲突属于典型的复合型冲突，具体表现为经济冲突与政治、社会冲突交错，现实冲突与网络冲突相互加强、原生冲突与次生冲突相互交叠。由于各类冲突的重叠与交织，导致征地冲突往往是非界线模糊、行动界线变动不居的特点。冲突形态更替极快，极易形成无序博弈的死结。上述特征要求我们必须改革社会管理的手段和技术：放弃单纯行政管制为主的手段，采取以协商为主的多元手段；放弃单纯人治的管理方法，采用以法治为主的管理方法；放弃传统落后的管理技术，采用先进的基于网络的智能管理技术。

其三，征地冲突的嵌入性特征对社会管理环节提出了创新要求。征地冲突嵌入于社会管理的整个过程之中，其诱发、酝酿、暴发、升级、回落与恢复的过程都与社会管理的各个环节密切相关，一方面是由于社会管理环节的不完善或不协调而诱发，另一方面又表现为社会管理的问题。征地冲突的这一特征一方面要求必须尽快解决社会管理环节不完整的问题，尤其是改善社会风险的评估与预警、危机后的社会恢复等环节薄弱甚至空白的状况，另一方面是加强社会管理各个环节的衔接，打造完整无缝的社会管理过程。

三、创新社会管理，实现征地冲突的协同治理

显然，通过社会管理创新实现征地冲突的协同性治理已成为现实的迫切要求。所谓征地冲突的协同性治理，是指以土地增值收益的均衡分配和征地过程中各利益相关者平等协作为基础，通过各级政府之间和政府各部门之间整合与配合、政府与其他各类各主体之间的协商与合作，主要通过协商、协调、协作与合作实现征地冲突的预防与化解。

首先，树立协同治理的社会管理理念，奠定征地冲突协同治理的价值基础。其一，放弃土地利益独享观念，树立公平分配观和利益均衡观。公平正义应该是土地增值分配的基本价值准则，也是社会和谐的基础，当然也应该是社会管理的出发点。为此，政府应放弃土地利益独享思想，充分尊重农民及其组织的土地权益；放弃土地生财的观念，将自身看成与农民、用地单位平等的主体，充分尊重其他各主体的合理诉求。其二，放弃单边主义的社会管理理念，树立多中心协作治理的观念。在现代民主社会，政府不是唯一的社会管理主体，公民与社会组织也不单纯是社会管理的客体。社会管理过程不是自上而下的管制过程，而应该是网络化的协同与合作过程。具体到征地过程而言，应该是政府与各主体间通过协商、谈判、议价实现共赢的过程，而不是基于管制的零和博弈，更不应该是相互敌视互不合作的过程。为此，应转变政府的社会管理理念，不仅要充分重视农民、非政府组织和企事业单位在社会管理中的主体地位，更要为其发展开辟更广阔的空间，创造更适宜的条件，拓展更多更有效的参与渠道。其三，放弃各自为政的残缺社会管理理念，树立无缝协作的全过程社会管理理念。现有的社会管理注重社会问题的处置，轻视其源头的预防、预警、危机阻断和善后恢复；重视有形的问题，轻视无形的心理问题和虚拟社会中的问题。要树立协同治理理念，就应树立全过程管理观念，重视各环节的衔接与无形问题的预防。

其次，加强农村社会建设，为征地冲突的协同治理奠定坚实的基础。农村社会建设薄弱既是征地冲突频繁发生和难以治理的重要原因，也是实现征地冲突协同性治理的重要障碍。要克服此障碍，其一是需要加快解决失地农民的医疗、养老、住房等社会保障问题，大大改善农村民生，这既是减少征地冲突诱发因素的前提，也是将农民培育为合格的协同治理主体的关键。其二是大力发展农民的社会和政治性组织，培育征地冲突协同治理的社会组织主体。农民政治和社会组织的发展可以改变农民的原子化状态，提高其理性程度和效能感，从而提升其参与协同治理的能力。为此，有必要改变对农民组织的谨慎甚至否定态度，修改相关限制农民组织发展的法规。同时，为保证农民组织的健康有序发展，政府有必要在物质、技术等各方面为其提供帮助、支持、指导和咨询。其三是培育成熟的农村社区，农村社区既是农民生产和生活的场所，也是征地冲突协同治理的重要依托。建设成熟的农村社区，一方面需要加强组织、设施和制度等物质层面的建设，另一方面，也是更重要的，则是加强以信任和合作为核心的社会资本培育，提升社区的自治能力和参与协同治理的能力。

再次，完善社会管理体制，构建征地冲突协作治理的网络化框架。当前，虽然我国已建立起党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，但该体制仍存在不够细化和不够完善之处，尚不能满足征地冲突协同治理的需要。为实现征地冲突的协同治理，可从以下方面完善社会管理体制：

1.完善利益均衡体制，构建实现土地增值收益公正分配的体制框架，从源头上预防征地冲突的发生。一方面，科学的土地产权和完备的土地市场是实现土地增值收益公平分配的前提基础，但另一方面，从社会管理的角度看，重塑征地过程，既更好地保障农民的实质性权利，又更好地保障农民的知情权、参与权、议价权、表达权和监督权等程序性权利，实现实质和程序双重公正同样重要。为此，需要构建各主体间平等议价为基础的利益分配框架，以改革计划型征地中政府垄断分配过程带来的各种弊端。

2.创新网络化的利益表达和互动型的矛盾调解体制，更好地实现征地冲突的阻断和预警。及时化解矛盾并防止其积累、激化和升级是化解征地冲突的关键，也是社会管理的重要职能之一。要实现此目的，需要拓展利益表达的渠道和网络，创新利益矛盾调解体制。在利益表达方面，除疏通和拓宽现有渠道外，更应充分利用微博、微信等网络平台和技术，创设互动性更强、表达更有效的利益表达渠道。在矛盾调解方面，应更加重视发展协同治理所需的民间谈判、调解、协商和仲裁等渠道和平台。

3.打造协作治理型的公共危机管理体制，提升征地冲突处置的水平。协作治理型公共危机管理体制的特点在于：参与主体的多元性，即除政府之外，各类社会组织、农民个人、媒体等各类主体都被视为平等的治理主体；治理手段的多样性，法治手段将取代现有的行政手段成为主要手段，基于法治之上的组织自律、谈判、说服将成为主要的治理方式；以实质和谐为治理的核心目的，协作治理追求的不是静态和表面的稳定，而是以利益动态均衡为基础的社会实质性和谐。

4.构建自主型的社会秩序修复机制，以实现征地冲突后的社会恢复。传统社会管理中，征地冲突处置往往忽略事后的社会恢复，导致社会创伤无法医治，负面情绪无法消解，冲突很容易死灰复燃。为实现征地冲突的协同治理，迫切需要建立自主型社会秩序修复机制，以实现创伤的治愈，并使社会获得对类似冲突的免疫机制。这种自主型社会秩序修复机制将以社区和社会组织为主体，由社会主体按照法治的精神和社区的自治逻辑进行，主要包括：经济和社会秩序修复机制，内含经济责任的落实，生活秩序的恢复等；心理修复机制，包括心理咨询、心理辅导和错误心理矫正；社会资本的恢复，包括政府与其他各类主体之间信任关系的重建，良好舆论氛围和社会情绪的营造，合作机制的重建等等。