三步走治理征地冲突

◎谭术魁 齐 睿

近年来频繁暴发的征地冲突问题已经成为农村社会稳定的最大威胁。目前，中国的征地冲突呈现三大特征：一是覆盖面广，除西藏外，我国内地所有省、直辖市和自治区都有发生；二是频率高，近5年有报道的征地冲突每年都超200次，而且数量急剧增长，而一些省份的内部统计资料显示，实际发生的征地冲突数量还远超此数；三是后果严重，屡屡引发大规模群体性事件，甚至导致人员伤亡，更有乌坎事件这样的对社会政治产生极大冲击的事件。征地冲突已引起政府部门的高度重视。从2004年起，国务院办公厅、国土资源部、人力资源社会保障部等部委相继出台一系列措施，提高补偿安置标准，规范征地行为，2010年以后，又再次集中出台了一批文件，规范政府征地行为、出警行为，建立追责机制；江苏开始试点征地冲突风险评估机制，安徽、湖南等省建立征地纠纷调解机制；等等，这些举措都表明各级政府治理征地冲突问题的巨大决心。但是，决心并不等同于效果，征地冲突依然屡屡发生。

征地冲突为何难治？

因为征地冲突是顽疾，是特定时期政治、经济、社会、文化、法律、习俗共同作用的结果，它有历史的因素、现实的因素，还有很多随机的因素，而且这些影响因素盘根错节，互相影响。治理征地冲突，必须从冲突根源着手，不能盲目，否则会事倍功半，甚至适得其反，加剧冲突。根据相关理论，冲突的发生要有触机、根源和赖以滋生的社会土壤这三要素。

征地冲突的触机多种多样，但强征行为无疑是最主要的。根据对从网络收集的征地冲突案例的统计，七成以上冲突是由政府强征引起的，而强征多半也是违法征地。强征，是因为地方政府发展经济的压力太大，急需快速征地，难以承担矛盾协调的时间成本。违法征地则是因为有关部门监管不力、对违法征地行为的追责机制不完善。

征地冲突的根源是征地制度缺陷。我国目前的征地制度是计划经济时期相关制度的延续，虽然为顺应改革开放的要求，引入了补偿安置货币化等市场的特征，但从征地指标的确定到补偿安置的测算，都带有浓厚的计划经济色彩。这一制度，与当今社会发展存在三个脱节：一是标准的脱节，补偿安置的标准难以及时、准确地反映各种物权市场价格的变化，导致不少情况下补偿安置难以恢复被征地农民原有的生活标准；二是程序的脱节，整个征地过程缺少公众参与和协商。虽然目前已经加入了听证、公示等环节，但基本上都流于形式。参与和协商不仅仅是对农民知情权的保障，更重要的是，它能够使潜藏的矛盾公开化，使各方矛盾的利益诉求相互靠拢，形成共识，并化解各方的不满情绪。参与和协商的缺乏，就使得被征地农民的不满情绪缺乏化解渠道，或者说整个过程缺乏“安全阀”；三是社会价值观的脱节，征地制度有一个社会价值观的预设，就是国家利益、集体利益远高于个人利益，个人要服从国家和集体的决策，不要计较个人得失。当前社会价值观趋于多元化，这一预设在很多情况下已经难以得到广泛认同了。

农村社会种种不公、不合理问题，以及城乡不协调发展，是征地冲突赖以生存的社会土壤。最主要的问题有三：一是地方政府对土地财政的过度依赖。目前的政绩考核制度使地方政府非常看重财政税收的增长，税收增长依赖投资，吸引投资依赖低价、快速供地，经济、政治的压力就这样最终传递到征地环节上，过大的压力容易导致有关部门的行为失范；二是农村干群关系的日益紧张。村民自治制度的一些缺陷使得村委会财政监管存在漏洞，村民对村干部总是持怀疑态度，加之少数村干部行为失范，导致农村干群关系紧张，催生或加剧了征地冲突；三是信访制度在解决征地纠纷问题上的失灵。逐级信访的规定，使得县级政府常常既是冲突一方，又是冲突的调解者，身份的重叠让县级政府难以作出公正的决策，即便公正也难以获得认可。越级信访的存在，又容易使纠纷一拖再拖，无法得到彻底解决，最终演化为群体性事件或暴力冲突。

三步走治理征地冲突

根据以上分析，我们建议征地冲突的治理工作采取三步走，分别对征地冲突的触机、根源和滋生土壤进行治理，也可以理解为治标、治本、培元三策。

第一步，控制冲突行为，降低冲突强度。因征地引发的群体性事件和恶性暴力冲突对社会稳定的危害极大，是最先需要治理的问题，此类问题通常与地方政府强行征地、违法征地等行为有关，因此，首先，要加强对地方政府强征行为的监管。2010年开始，最高人民检察院、最高人民法院、公安部相继出台文件对征地过程中的出警行为、因强征引发群体性事件的相关责任人追责等问题进行规范，但文件仍需进一步细化，并需大力贯彻落实。其次，要加强对地方政府违法征地行为的惩治。目前地方政府违法征地问题突出，国土资源部虽然建立了土地督察制度，但惩治手段不足，只能约谈、削减用地指标等，难以对违法行为形成有效威慑。再次，应尝试建立更为科学的冲突控制机制，比如江苏省试点的征地冲突风险评估机制，争取在冲突萌芽期及早发现、控制冲突，避免事态恶化。最后是提高征地补偿安置标准。提高征地补偿安置标准备受学者专家推荐，也是目前国土资源部门采取的最主要的征地冲突治理对策，新一轮的征地制度改革也是围绕这点展开的，但这一对策的效果很微妙。理论和实践都证明，如果不改革征地制度，只提高征地补偿安置标准，短期内能够缓和征地矛盾，被征地农民会因为标准的提高而产生一定的满足感，但这种满足感会随着新标准的广泛施行而很快消失，征地矛盾又会凸显，就必须再次提高标准，如此反复，难以完全治理征地冲突。因此，提高补偿安置标准，对保护农民合法权益非常重要，但对于治理征地冲突，只是必要而不是充分条件，是治标之策。

第二步，改革征地制度，疏导征地矛盾。征地制度的缺陷是征地矛盾不断升级最终成为征地冲突的根本原因，因此，征地制度改革才是治本之策。首先，征地补偿安置标准的确定过程要引入协商议价机制。目前的征地制度采取的是一刀切的标准，由有关部门制定标准，统一实施，虽然会根据实际情况略有调整，但还是完全摒弃了协商议价机制。这种方式的突出优点是节约了时间成本，但突出缺点是，无法利用协商议价使各方不同的利益诉求在一种相对宽松的气氛下形成共识，并借此疏导不满情绪和敌对情绪。不议价，意味着被征地农民永远处于被动地位，这种被动地位所带来的不满和怀疑情绪，是政府难以单方面提高补偿标准所能消弭的。其次，完善征地安置制度。当前农民抗拒征地的主要原因，不是不愿意支持地方建设，而是出于对长久生计的担心。有关部门也充分认识到这点，新一轮征地制度改革的重点就是实现长久安置。要长久安置，就必须从根本上改变当前以货币安置为主体的安置制度，建立以社保安置为基础，以就业安置为导向的多元化安置模式，尤其要农民就业培训的效果，真正解决被征地农民的后顾之忧。最后，完善征地过程的公众参与和公众监督机制。当前的征地制度在公众参与和公众监督方面是有所设计的，如征地听证制度，但由于未能赋予这些制度以影响，甚至否决征地决策的权力，加上农村社会目前尚缺乏公众参与的环境和能力，导致这些制度流于形式。调研显示，征地听证的满意度不高，很多地区农民普遍都放弃了征地听证的权利。公众监督更是难上加难，虽然有关部门要求征地项目信息公示，但公示的信息过于简单，而且非常难查找。缺乏公众参与和公众监督，征地制度难言透明，也就难以得到农民的信任，进而加剧了冲突。

第三步，深化体制改革，促进社会公平。征地领域的和谐稳定，是以整个社会的公平、公正为基础的，因此，治理征地冲突除了要对征地制度进行全面改革外，还要在其他领域付出很多努力。首先，缓和农村干群矛盾。农村干群矛盾会加剧征地冲突的发生，激烈的矛盾会让农民不信任村委会的相关决策，不断上访，抗拒征地。其次，治理基层腐败。村委会腐败常常会引发群体性事件，尤其是征地过程涉及利益巨大，且关系农民未来生计，腐败极易引发冲突，定州事件、乌坎事件，这些征地冲突背后都有基层腐败问题。最后，缩小城乡差距。城乡差距不断扩大，使得被征地农民市民化的成本越来越高，对未来生计也愈发担心，而且差距产生了社会不公感，使其更容易在冲突中采取激进行为。

以上三步，有征地制度的问题，也有征地制度之外的很多问题。第一步有关部门已经开始尝试，第二步需要国土资源部门在未来积极探索，第三步则涉及更多的部门，还需要更多的讨论和尝试。征地冲突问题已经到了非治不可的地步，近年来有关部门积极的态度和有益的尝试，让人们看到了治理征地冲突的希望，但正如国际土地联盟的报告中所指出的，土地之上的冲突，总是有极为深刻的社会根源，其治理离不开朝向更为民主和科学的体制改革。