甘肃省财政支农现状、问题及对策

□文/孔 媛

（兰州商学院农林经济管理学院 甘肃·兰州）

一、甘肃省财政支农支出规模分析

学术研究中主要采用绝对数和相对数两类指标来描述衡量规模。本文首先选取1990～2006年的时间序列数据对甘肃财政支农支出的总量状况展开分析。

如表1所示，甘肃省财政支农支出总额呈现不断上升趋势，支出额从1990年的58，483万元增长到2006年的458，363万元，定基增幅累积超过6.8倍。从财政支出规模的环比增速来看，考察期内，最高环比增速为2000年的62.5%，最低为2003年的-32.8%，环比增速的无规律变化显示出财政支农规模在年际间的起伏变动较大，并未呈现出稳定增长的趋势。

（表 1）

从相对指标来看，如图1所示，1990～2006年间呈现出“下降—上升—再下降再回升”的分阶段的变化特征，二者在走势上具有一定程度的相似性，而财政支农支出占财政总支出的比重波动更大一些。（图1）

1、下降阶段：即财政支农支出占财政总支出的比重和占农业总产值的比重分别从1990的12.72%和5.71%下降到1995年的10.29%和3.11%，期间占财政总支出比重有所波动，但是总体呈下降趋势，并于1995年达到最低点。应当看到，这一时期也是历史上“三农”问题矛盾最突出的阶段。这也从一定程度上说明财政支农对农业发展的重要性。

2、上升阶段：即 1995～2002 年间，财政支农支出占财政总支出的比重和占农业总产值的比重分别从1995年的最低点上升到2002年的15.44%和11.77%，达到了改革开放以来历史最高水平。这一阶段也是我国加入WTO和宏观农业政策转向农业保护的关键节点。

3、再下降—再回升阶段：经历了2002年的高点以后，二者均出现了较大程度的回落，于2004年到达低点，并于2005年开始回升。

二、甘肃省财政支农支出结构分析

财政支农结构就是财政支农各部分的组成状态及其数量配比的总称，它表现为各类支出的集合，呈现出一定的数量关系，但支农结构实际上是财政职能状态和政府政策的体现。从内容上来讲，财政支农结构主要包括：

1、支援农业生产支出，主要包括与农业生产相关的各种费用的补助，按照《中国统计年鉴》的指标说明，涉及至少13个小类。从支出额来看，2006年该项支出为188，778万元，较1990年的24，599万元增加了6.7倍，期间除了1994年和1998年较前期相比出现了小幅减少外，其余时间均呈现增加趋势。该项支出与支农总支出的增幅基本一致。如图2所示，从支出结构占比来看，该项支出所占比重波动较大，从1990年以来一直下降，最低为2002年的9.5%，随后出现了恢复，最高为2005年的43.46%。（图2）

2、农业基本建设支出，主要指属于农业基本建设范围内的基本建设的贷款及其贴息支出。从支出金额来看，1990～2006年期间，除个别年份有所减少外，该项支出呈现稳定快速增加的趋势，2006年达到185，514万元，较1990年的7，803万元增加了22.8倍。从支出结构占比来看，该项支出占支农总支出的比重从最低的8.98%提高到2006年的40%左右。由此可见，特别在2000年后，国家和地方政府通过加大农业基本建设的投入来解决农业发展中的问题。

3、农林水气部门事业费，指财政支出用于农林水气等事业部门的经费。从2003年开始，国家大幅缩减了部门事业费的支出。数值大幅缩减的原因主要是：一方面国家以及地方政府进行了机构改革，减少了事业费的预算，节省了事业费开支；另一方面从2003年开始，国家财政支出统计方法发生变化，统计科目发生了改变，部分农林费用调至农业支出、林业支出科目中，水利气象事业费用则继续沿用。从调整前后的两个阶段来看：1990～2002年和2003～2006年总额都是呈递增趋势，年均增幅为30%左右。2006年为调整后总额最高的年份，达到72，478万元。从事业费所占比重来看，调整前约占支农总额的50%，调整后则保持在15%左右。

4、农业科技三项费用，指财政用于农业科技支出的费用。从支出金额来看，1990～2006年农业科技支出增长了10倍，从1990年的307万元增加到2006年的5，574万元，特别是2004年以后，增幅较以往有较大幅度的增长。从支出结构占比来看，该项所占比重一直以来处于比较低的水平，虽然绝对金额增幅较大，但占支农总额的比重最高为1.22%。很显然，农业科技费用无论从总量还是从占比来看，显得过于低下。

表1 1990～2006年甘肃省财政支农总额和增长率

5、农村救济费，主要指财政用于失业救助、自然灾害救助、孤寡病残救助以及优待优抚性质的费用支出。从支出金额来看，1990～2006年甘肃省农村救济费的财政支出从561万元提高到6，019万元，增长约16倍，占财政支农总支出的比重波动较大，最低水平为2001年的0.2%，最高达到2006年的1.31%。

6、其他，主要包括新型农村合作医疗和补助村民委员会支出等内容。根据考察期内的不完全数据，该项支出年均水平约为2，000万元左右，占财政支农比重大约为0.5%。

图1 甘肃财政支农支出的变化趋势

图2 甘肃省财政支农支出结构构成

表2 1990～2006年国家与甘肃财政收支增幅对比（单位：%）

三、甘肃省财政支农存在的主要问题

1、财政支农支出不稳定反映出支农政策缺乏相应的制度硬约束。从表2可知，考察期内，甘肃省财政总支出的规模和增速均是稳步逐年增长的。甘肃省财政收入定基增幅7.6倍，年均增幅为14.7%，财政总支出增长10.5倍，年均增幅为16.6%。从全国来看，同期财政收支增长分别为12.2倍和12.1倍，平均增长为17.1%和17%，即财政收支增长保持平衡，而国家财政支农支出增长了9.3倍，年均增幅为16.4%。如前所述，虽然总体上甘肃省财政支农支出呈现增长趋势，但是年际间的波动较大，时多时少现象经常出现，随意性很强。（表2）

2、财政支农资金的运用整体而言缺乏效率，财政支农结构尚需优化

首先，财政支农支出中支援农业生产支出属于生产性财政支农支出，而农林水利气象事业费中一部分属于正常和必需的农口单位维持费，但事业费中有相当部分属于非必需性的过量消耗，是财政支农效率低下的根源之一。虽然，2003年的统计数据出现了较大幅度的下降，但是由于事业费中的开支列入了其他项目，可以想见，在现有机构层级和幅度不变的情况下，该项支出不会出现根本性的减少。

其次，农业基本建设支出占比在1990～2006年间属于占比次高的部分。农业基建支出占比一般保持在20%～40%之间。但由于财政直接支农模式在支农项目选择、进度管理、完工后维持等方面均存在难以克服的内在缺陷，因而其本身的支农效率并不高。导致财政农业基本建设支出效率低下的原因主要在于：一是政府在建设项目管理知识、技术、经验等方面均不具有比较优势；二是由于信息不对称造成对支农支出的运营监管乏力。

第三，农业科技三项费用占比年均为0.66%，考察期内，其最高比例为1.22%，其余年份均低于1%。财政对科技的投入是具有巨大的杠杆效应的，这在理论界是一个不争的事实。农业科技费用支出占比极低，是甘肃省财政支农支出结构不合理的一个十分重要的方面，也是财政支农效率低下的根源之一。

此外，农村救济费与其他项目占比偏低，二者合计最高比例为2%。农村救济、农村医疗投入以及对村民委员会的投入也是一种间接的农业生产性投入的主要组成部分，它不仅可缓解农村贫困户的生存困境，为农业生产或其他农村经济活动积累人力资本，而且有利于保持农村社会稳定，从而间接支持农村乃至全社会经济活动的正常运转。因此，该项投入也应随着政府财力的增长而适度增加。

3、财政支农资金的管理体制不够完善，管理方法有待改进

首先，财政支农资金管理部门多，缺乏协调。从横向看，甘肃省涉及财政支农资金管理的，除了农业、林业、水利、气象等部门外，还有科技、教育、国土资源以及民政等部门。但这些部门之间缺少制度化的协调机制，往往造成了财力分散、资金交叉重复安排等问题。从纵向看，中央和省、市、县级政府支农职责和范围也不够清晰，财权和事权划分界限不清，没有形成合理的分工。

其次，甘肃省各类支农专项资金种类繁多，互相重复交叉。财政支农专项资金是在不同时期根据当时的发展需要而设置的。众多的项目之间由于体制原因，无法根据形势的发展变化予以及时整合，以致所设立的专项资金种类愈来愈多，互相交叉重复，这也导致对支农项目的效果评估成为极其困难的事。按照现代政策学的观点，缺乏评估的政策往往难以保证其理想的效果。

第三，支农项目资金的分配仍存在盲目性。目前，甘肃省财政支农专项资金的分配基本上仍然是按项目管理办法采用层层申报的方式。下级在申请项目时随意性较大，上级主管部门由于信息不对称难以完全掌握项目的具体情况，因此难免出现项目立项不科学的情况，有限的财政资金不能用在最迫切需要的地方，这就造成了虽然总的来看，投入的资金和项目不少，但是甘肃农村中需要解决的发展问题依然很多。

四、提升甘肃省财政支农支出效率和效果的对策建议

根据甘肃省财政支农中存在的主要问题，笔者提出以下对策建议：

1、政府应加快构建科学理性的农业投入长效机制。当前，国家已经进入工业化和城市化发展的关键时期，而农业、农村和农民的发展问题是国家各项事业发展的基础。甘肃省经济发展在全国处于落后水平，农业经济占有相当的比重，因此财政支农的作用更显突出。建议各级地方政府将财政支农的投入水平纳入政府工作、领导考核的指标体系，把财政支农投入的稳定增长作为衡量地方政府工作业绩的嘉奖条件。国家也可以适时地将财政支农占财政总支出的比例进行立法，强制执行。

2、积极筹措支农资金，加大农业投入的总规模。一方面各级地方财政应增加预算内农业投入总量，拓宽预算外资金筹措渠道。同时，依法加大预算外支农资金的筹集力度，积极开拓农业发展基金的筹集渠道，笔者认为政府的土地出让收入可以将较大的比重用于农业；另一方面政府要采取相应的措施，充分发挥出财政资金的引导作用，鼓励工商企业投资农业，鼓励金融机构向农业提供贷款。

3、完善公共财政体制，优化财政支农资金支出结构。政府应明确处理与市场的关系，将财政支农资金的使用范围界定清楚。财政支农资金的使用领域主要在于市场失灵的方面，应着力解决农业发展过程中市场解决不了的问题，即提供农业发展所需的公共产品、补助外部效益大的农业项目。同时，截至目前，我们确定“以工补农”方针的时间尚短，在这方面缺乏操作的经验，加之体制的原因，使得财政支出的效率不高。甘肃省可以根据WTO有关规则的框架，建立基于“绿箱”、“黄箱”和“蓝箱”政策框架的财政支农政策体系，从而使得支出结构更加科学。在改革财政支农支出结构方面，通过深化涉农服务部门改革，彻底精简涉农机构、人员，着力压缩涉农部门事业费，增大杠杆效应较大的生产性支农支出，即努力提升农业基本建设支出、农业科技支出、农业综合开发支出的规模与比重。

4、完善财政支农资金管理体制，推进财政支农专项资金的整合。将整合财政支农资金作为提升财政支农效率的先导和必要准备。首先应精简财政支农渠道和环节，按照事权与财权相一致的原则，合理划分财政支农资金管理部门的职权范围。一般来说，县级是各级财政支农资金的汇合点，也是腐败发生率最高、程度最重的支农环节，因此，以县为主整合财政支农资金，将中央、省级、地（市）和县本级安排的财政支农资金进行适当集中、精简支农渠道和中间环节。

5、加强财政支农资金信息系统建设，建立农业投入绩效评估体系。目前，甘肃省与财政支农配套的信息系统建设仍然滞后，这对于财政支农项目库的建设、对财政支农项目进行统筹安排以及及时和全面地掌握财政支农资金的使用动态都是极其不利的。此外，甘肃省应全面开展财政支农项目的绩效评估工作，只有在对前期项目的评估基础上，在总结财政支农项目的先进经验和吸取不利的经验教训的前提下，财政支农资金使用绩效的提高才有科学的依据和可靠的基础。

[1] 李焕彰，钱忠好.财政支农政策与中国农业增长：因果与结构分析[J].中国农村经济，2004.8.

[2] 杨林娟，戴亨钊.甘肃省财政支农支出与农民收入增长关系研究[J].农业经济问题，2008.3.

[3] 欧阳华.财政支农资金使用效益的实证研究[J].重庆社会科学，2006.9.