论法律评价指标

代 杰

（中国政法大学，北京100088）

在立法后的评估和法学研究中，经常需要对法律进行评价，评价对象或为某一个法律领域，或为一部规范性文件，或为一项制度乃至一个法条。由于缺乏统一合适的评价指标，法律评价的方式五花八门，评价结果大相径庭，评价的可靠性和科学性受到质疑。因此，确定科学合理的评价指标是进行法律评价的第一步。本文探寻法律的评价指标，以期为立法后评估和法学研究等活动提供工具。

一、法律评价指标概说

法律评价是社会主体对法律现象的认识活动形式，是社会主体基于自身需要而对法律现象的功能、价值、作用、含义等所作的事实、价值和审美判断与评定。[1]法律评价必须依赖于一定的标准，评价指标就是社会主体对法律进行评价的依据。[2]从目前国内外有关法律评价的理论研究和实践经验来看，确立法律的评价指标应当遵循一定的原则，这些原则包括：第一，共通性原则。某一法律领域的评价指标不能脱离法律评价指标的共性特征，应当具备法律评价指标的一些基本要求。这些共通性要求包括评价指标的科学性、客观性和可操作性等。科学性是指依据评价指标得出的评价结论应该是科学的。客观性是指评价指标是客观的，不是人为主观的标准。该原则要求在评估过程中应当实事求是，以真实的信息作为评估依据，克服主观臆断，克服部门利益、地方利益倾向。[3]可操作性是指评价指标能够实际操作，而不是空洞的说教。第二，针对性原则。法律评价指标要体现评估对象的特殊性。例如环境法属于应用法学，具有新兴性、综合性和科学技术性，具体到环境法体系内的各领域，如污染防治法、自然资源法等各自有其特征，因此具体评价某一领域的评价指标应当体现该领域的特征。第三，体系性原则。法律评价既包括对内容的评价又包括对形式的评价，既包括对体系的评价，又包括规则、原则和制度的评价，因此法律评价指标应当具有体系性。法律评价指标之间逻辑清晰、层次分明、相互关联、互相补充、形成一个完整统一的指标体系。

有学者认为，法律规范的评价指标包括法律的确定性、稳定性、系统性、公开性、逻辑性、详备性、可操作性。[4]本文将法律评价指标分为三种：宏观评价指标、中观评价指标、微观评价指标，共同构成环境法的评价指标体系。宏观评价指标是评价法律体系的指标。中观评价指标是评价某一部规范性文件的指标，重点是主体性规范。微观评价指标是评价一个法律条文的指标。

二、法律宏观评价指标

宏观指标是评价法律体系的的指标。宏观指标评价的对象是某一领域所有规范性文件组成的体系，相对于某一部法律规范和某一个条文，都具有宏观性。法律体系应当具有合理性。而考察法律体系是否合理，应当从以下几个方面着手。

第一，位阶体系的完整性。一般说来，完整的法律体系应当是由各种不同位阶的规范性文件所组成。如果某一种位阶的文件缺失，就有可能导致位阶体系残缺的问题。例如，土壤环境保护领域尚没有土壤污染防治的专门性法律，土壤污染防治立法供给不足、缺乏切实可行的制度性安排，是长期以来我国土壤污染防治不力的最重要因素之一。[5]因此可以说土壤环境保护法位阶体系是不完整的。

第二，体系结构的层次性。法律体系应当是由不同位阶的规范性文件组成，且不同位阶的规范性文件在数量上一般应呈现金字塔形。即位阶最高的文件应当是最少，位阶较高的文件次之，位阶最低的文件应当最多。之所以如此，原因在于，位阶高的文件具有宏观性和统摄性，在制定程序上更加严格，因此比较少。位阶低的文件具有操作性和执行性，在制定程序比较宽松，因此数量比较多。这种结构才能保证该法律体系的规则、原则和制度既能在高位阶的规范中获得合法性，又能在低位阶的规范中得以细化。

第三，具有主体法。数量众多的规范性要能形成一个体系，而不是杂乱无序拼凑，就必须要有一部具有核心地位的规范性文件，其他规范性文件聚拢在其周围，比它位阶高的规范，为其提供法律效力上的支持。比它位阶低的规范，用于落实、细化和执行该主体法。主体法应当具备以下几个条件：首先，法律位阶较高。位阶过低会导致其权威性不足，且囿于立法权限，难以规定全面的内容和建立重要制度。其次，内容应当较全，有一套比较完善的制度体系，才能形成制度抓手，并统摄该领域的其他规范。

第四，有相关规范。主体法应当有一系列的规范性文件与之相配合，这样才能使得该法律体系在实践中得以执行。相关规范可以表现为以下几种形式：首先，实施细则或实施条例。如为实施《水污染防治法》而由国务院制定的《水污染防治法实施细则》。其次，专为某一制度所做的细化规定。例如为环境信息公开制度专门制定的《环境信息公开暂行办法（试行）》、为排污收费制度专门制定的《排污费征收使用管理条例》。再次，法律解释，例如《国家环境保护总局关于机场周围区域噪声环境标准有关条目解释的复函》。最后，配套政策。例如《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》（环发[2011]60号）。

第五，内容上完备性。完备性是指所要评价的法律体系在内容上能够为实现立法目的提供一套完备的规范和制度。从理论上讲，社会矛盾的解决都有一系列相应的规范和制度，需要相应的立法和政策支持。只有若干规范和制度相互衔接配合，才能形成一个有效的规范和制度体系。一般来说，考察内容是否完备，既可以从时间维度，如事前预防、事中应急、事后补救，也可以从主体角度，如行政机关、行业协会、企业事业单位、公民等，还可从内容角度，如监管、激励、引导、追责等方面着手。

三、法律中观评价指标

中观指标是对一部具体的规范性文件进行评价的指标。相对于法律体系，一部法规范性文件属于微观的，但是对于一个具体的条文来说却是宏观的，所以对一部法律或者政策进行评价的指标就是中观性指标。有学者指出，法律评估的标准包括合法性标准、合理性标准、协调性标准、失效性标准、技术性标准。[6]这实际上是对规范性文件的评价标准，亦即本文所说的中观评价指标。

第一，效力上的合法性。合法性评价是指评估主体对立法的原则、精神和规范所做的合乎法律性的衡量和判断，从而发现立法的整体或部分规范可能存在的违法性因素。[7]一部规范性文件首先面临的是合法性问题，规范合法性主要从三个方面考察：首先，制定权限，即规范的制定主体应当具有制定该文件的权力。其次，制定程序。规范性文件的制定都要遵循法定程序。再次，内容不违背上位法。下位法不得违反上位法，违反上位法的规范是无效的。当然，如果仅仅是部分内容违反上位法，并不代表整部文件无效，只是违反上位法的部分无效。

第二，篇章结构的合理性。一部成熟的规范性文件应当具有合理的篇章结构，一般而言，会有总则、分则和附则。总则一般包括立法目的、适用范围、基本原则、监管体制等。分则一般包括基本制度、监督管理、法律责任等。附则包括生效时间以及需要说明的其他事项。当然，不同性质和内容的规范性文件的篇章结构是有所不同的。总的来说，篇章结构在内容上应当完整，在形式上符合逻辑要求，不能杂乱无章。

第三，基本原则的统御性。法律基本原则有两种意义：其一，它体现着该部门法最基本的价值；其二，它可以证成一般法律规则，并可作为克服法律局限性的工具。[8]基本原则具有高度性、抽象性、正确性，体现规范性文件甚至法律部门的本质性特征。基本原则统帅法律规则，能够对规范性文件的制定和执行产生直接的、深刻的影响。法律的基本原则应当具有的要素。首先，指导性。作为法律的基本原则，应当能够指导该法律运行的全局。其次，可适用性。基本原则属于广义的法律规范，应当能够在法律实践中被运用。那些过于空泛的原则，不能被确定为基本原则。再次，被贯彻。基本原则一般应当有相应的规则和制度来贯彻和支持，从而不至于落空。最后，体系性。规范性文件一般存在若干基本原则，这些基本原则本身要形成一个比较合理的体系，原则之间不得相互冲突，调整的范围基本上不相重合等。

第四，基本制度的功用性。一部规范性文件一般应包括若干基本制度，尤其是环境法。基本制度构成了规范性文件的骨干，能够使得该法律在实践中被执行。正是有了基本制度，使得管理部门能够实施有效的管理。考察基本制度，主要是看：首先，能否为实现立法目的发挥切实的作用。其次，是否有其社会环境、制度背景和配套措施，有一些制度是好的，但是社会环境、制度背景和配套措施，有可能难以执行，甚至发生变异。再次，制度体系。基本制度之间应当形成完善的制度体系，这要求基本制度之间形成链条，合理衔接，不能缺乏某一重要的制度，而且各制度之间不存在重叠和冲突，能够有效的适用。

第五，立法技术的先进性。立法的各个方面、各个阶段和环节都与立法技术关系至深。立法技术的好坏直接关系到法律的质量、法律的有效性和可操作性，进而影响到社会主义法治实践。[9]从立法技术来看，主要包括以下几个要素。首先，立法人员的构成。从知识结构来说，既要有相关业务领域的专家，又要有法律专家，还要有语言学专家。其次，从立法的手段来看，既要借鉴域外的经验教训，又要结合中国的实际。再次，尤其要防止部门立法带来的利益不均衡和立法不科学问题。目前我国的立法体制就是由部门立法，行政部门偏离公共利益和社会理性的情况并不少见，以行政权力为依托，在立法中更多地追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导的利益，尽可能争取有利职权，如审批权、机构设置权和财权，同时尽可能规避责任。[10]对此，需要平衡行政权内部的决策、执行和监督，需要用立法和司法去平衡行政，严防部门利益争夺扭曲立法。[11]

四、法律微观评价指标

微观指标是指评价规范性文件某一具体条文指标。无论相对于法律体系还是一部规范性文件，具体条文属于微观。之所以要对条文进行微观评价，原因在于：条文是整个法律体系和任何一部规范性文件形式上的最小因子，对于规范性文件的分析离不开对具体条文的探讨，脱离条文就如无源之水、无本之木。更何况某些法律领域还未形成体系，也没有主体性的法律，分析条文是极其重要的。当然，条文之间的重要性也不是等量齐观的，有一些条文很重要，有一些条文则相对次要。因此，对于某些特别重要的条文，必须认真分析和评价。条文评价应当考察以下要素。

第一，形式的完整性。一般来说，一个法律条文表述一个法律规范，而法律规范包括假定条件、行为模式、法律后果等三个要素。[12]完整的具备上述三个要素的条文，是符合法律规范要求的，在实践中也容易执行。

第二，表述的精准性。法律语言是立法、司法、行政执法和国家实现法治的最重要的工具和有效载体。[13]条文都是用语言表述出来的，立法语言越清晰、越明确，法的可预测性就越强，适用起来就越方便。首先，用语符合语法规范。语句通顺，不存在语病，一般应使用规范的法律用语，也可以使用专业术语。但是对于专业术语应当要做出解释。不使用或者尽量少的使用生活用语。其次，条文一般应当是一个句子，不应当是短语或者词语。因为句子能够告诉读者一个完整的含义，而短语或者词语一般不能。再次，条文用语精确，不模糊，不存在较大的解释空间。虽然语言总是存在可以解释的空间，但是法律条文用语应当尽量精确、减少模糊性和可解释的空间。

第三，内容的正义性。正义是一个复杂的话题，条文内容的正义性是指条文的内容是合理的，合乎法律的公平正义原则，符合社会的需求。对于条文内容的正义性，一方面要从法的理论来考察，条文必须符合法的基本原理。另一方面要从法律实践考察，法条的规定要能够为满足社会需求，这要求条文能够解决矛盾纠纷，并且符合社会一般民众的认知。也就是说，根据一个法律条文来办事，处理结果应当是经得起群众考验的，绝大多数人是认同这个结果的。

第四，条文的协调性。一部法律政策一般是由多个条文组成，这些条文之间应当尽可能得协调，没有重复、遗漏和冲突。条文的协调性也是科学立法所应当具有的品格。

五、能否满足社会发展的需求

前文所述的评价指标都是从规范本身来讲的。应当注意到，法是调整社会关系的产物，其归宿是能够为人们的行为提供一套规则，因此，法律政策评价的最终指标，是现行的法律政策是否能够满足社会的需求，也就是能否为社会关系的调整提供一套可行的规则。能否满足社会发展的需求，既存在于整个法律体系（也就是说，从总体上看，该法律体系是否能为社会关系的调整提供一套完整、正当、可行的规则），也存在于某一部规范性文件和某一个条文。因此，法律的规范评价最终还是离不开价值判断。

[1] 黄竹胜．法律评价的重新解释[J]．法学论坛，2002（4）：26．

[2] 董长春．法律评价的意义及其作用[J]．江苏教育学院学报：社会科学版，2002（4）：55．

[3] 陈琚琚．论行政立法后评估制度之构设[J]．兰州学刊，2006（11）：161．

[4] 孙英辉，张锦高．国土资源法律评价刍议[J]．中国地质大学学报：社会科学版，2011（1）：37．

[5] 贾康．土壤环境保护亟待专门立法[N]．中国经济时报，2011－03－05（5）．

[6] 俞荣根．立法后评估——法律体系形成后的一项重要工作[J]．西南政法大学学报，2011（1）：8－9．

[7] 尤乐．论地方行政立法后评估中的合法性评价[J]．广东行政学院学报，2007（8）：29．

[8] 徐国栋．民法基本原则解释·自序[M]．北京：中国政法大学出版社，1992：12．

[9] 刘用安．立法技术：精无止境[J]．人民论坛，2009（10）：14．

[10] 汤耀国，朱莹莹．超越部门立法[J]．瞭望，2007（4）：47．

[11] 毛寿龙．化解部门立法问题的制度结构[J]．理论视野，2012（5）：40．

[12] 张文显．法理学[M]．北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2007：117．

[13] 潘庆云．法律语言研究的终极目标[J]．法治论丛，2011（5）：143．