高校自主管理权与大学生权利的冲突与化解

夏玉玲，赵剑锋

（1．唐山学院 学报编辑部，河北 唐山063000；2．唐山师范学院，河北 唐山063000）

目前，我国高等教育已经实现了从精英教育到大众化教育的转变，走完了其他国家需要三、五十年甚至更长时间才能走完的道路。面对高等教育的快速发展，高校却表现出了诸多与规模发展不协调的方面，在学校行使管理权的过程中侵犯大学生权利的事件时有发生，大学生状告学校的法律纠纷也呈上升趋势。在强调依法治国和构建和谐社会的今天，高校如何坚持以人为本，建设完善的高等教育法治，实行依法治校，实现教育管理与运行机制的规范化、法制化，在充分发挥高校自主管理权的同时，尊重和保护大学生的合法权利，促进高校和谐发展，已经成为亟待解决的问题。

一、高校自主管理权与大学生权利概述

（一）高校自主管理权

高校自主管理权有广义和狭义之分，本文探讨的是狭义管理权，即高校依据国家法律、行政法规及规章对学校职责的规定，在法定职权范围内，为实现其办学宗旨，自主管理学校内部事务、确定发展计划、开展教学科学研究和社会服务，建立起的自我管理、自我约束、自我发展的良性运行机制。[1]

我国公立高等学校享有教育法赋予的办学或从事教育活动的权力，属于国家的授权，是从国家教育权中分离或独立出来的，是国家依据宪法的规定行使教育权力的一部分[2]，本质上是国家教育权的实现形式。从高校自主管理权的发展过程、高校的组织架构、高等教育的公益性，以及高校与学生之间事实上的管理与被管理的不对等的关系来看，高校自主管理权是政府下放给学校独立行使的行政权，它是一种必须根据公认的合理性原则行使的公权力。[3]从高校自主管理权的法律属性看，它更多地具有公共行政权力属性，高校作为法律授权的社会组织，还充当着准行政主体的角色。[4]因而高校针对招生、学籍管理、考勤考纪、考查评价、日常行为管理、奖惩处分、学历证书发放等方面的处置权，应属于行政权力，这种权力的行使具有单方意志性，如果缺乏有效的制约，就会发生滥用而使大学生的合法权益受到侵害。

我国的高等学校是根据《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）的授权和行政机关的委托而设立的公共教育机构，它所拥有的自主管理权是根据国家的法律法规授权而取得的。主要有《教育法》第二十八条规定的高校的基本权力，它包括按照章程自主管理学校权、组织实施教育教学活动权、招收学生权、学籍管理权、对受教育者颁发相应的学业证书权、聘请并管理教师及其他职工权、对本单位设施和经费的管理和使用权、拒绝对教育教学活动的非法干涉权、其他合法权益。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》明确规定：高校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理，并享有招生、调整和设置专业、教学、科学研究和社会服务、国际交流和合作、机构设置和人员配备、财产管理和经费使用等方面的办学自主权。《中华人民共和国学位条例》第八条规定：“学士学位由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。”《普通高等学校学生管理规定》第五十二条规定：“对有违法、违纪的学生，学校应当给以批评教育或者纪律处分。”第五十四条规定：“学生有下列情形之一，学校可以给予开除学籍处分……”第六十八条规定：“高等学校应当根据本规定制定或修改学校的学生管理规定，报主管教育行政部门备案，并及时向学生公布。”等等，这些都是我国法律对高校自主管理权的规定。

（二）大学生的权利

任何社会主体所享有的权利都是由法律赋予的。但在社会生活中，一个人的权利是与其身份和法律地位紧密相连的。大学生在接受高等教育的特定时期，具有双重身份：其一，他们是国家公民；其二，他们是正在学校接受高等教育的公民。因此，大学生既享有作为公民应享有的宪法规定的公民的基本权利，也享有民事法律规定的一般的法定权利，如人格权、人身权等各项权利；同时还享有作为接受高等教育者应享有的特殊的法定权利，如《教育法》第四十二条规定的享受教育资源、获得学历和学位证书的权利等。本文所探讨的大学生权利，既有大学生作为一般公民所享有的宪法和法律赋予的权利，也包括大学生作为受教育者应享有的特定的法定权利。

我国宪法和教育法律法规对大学生享有的权利做出了明确规定。《中华人民共和国宪法》第四十六条规定，我国公民有受教育的权利，有在品德、智力、体质等各方面获得全面发展的权利。我国《教育法》第四十二条规定：“受教育者享有下列权利：参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料；按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金；在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学历证书、学位证书；对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉；对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼；法律、法规规定的其他权利。”另外，我国《高等教育法》第五十四条规定：“家庭经济困难的学生，可以申请补助或者减免学费。”第五十七条规定：“高等学校的学生，可以在校内组织学生团体。”

根据前面列举的法律规定，我国的大学生在校期间享有的权利大体可以归纳为两大类：一类是实体权利，主要包括受教育平等权、平等受益权、知情权、参与管理权、获得公正评价权、作为公民的合法权益受保护权、获得赔偿补偿权；另一类是程序权利，主要包括申诉、申辩、陈述、申请复议、诉讼权、被告知权、受送达权等。

二、高校自主管理权与大学生权利冲突的成因分析

（一）我国高等教育立法不完善

1．高校与大学生的法律关系模糊

现在大多数人认同高校与大学生之间是一种综合的法律关系，即以行政法律关系为基础，但在部分领域内存在民事法律关系，但是在我国的法律法规中并没有给出明确的具体规定或说明。高校与大学生的法律关系界定不清，权利与义务的关系不明确，这是导致高校自主管理权与大学生权利冲突的一个重要原因。

2．高等教育管理法律不健全

首先，权威高的教育法律少。由国家最高权力机关制定和颁布的教育法律只有寥寥数部，教育行政法规与教育部门规章占绝大多数。高等教育法规中属于政策性、低层次的单项行政规定、行政性的通知、决定、带有试行性、暂行性的规范较多；而高层次、综合性、条文化、规范化、权威性、成熟的正式法律较少。法律体系的不完善导致高校在行使自主管理权时没有合法的依据，从而与学生的权利产生冲突。

其次，我国现有高等教育法律法规配套立法严重滞后，缺少相应的法律法规实施细则。如《高等教育法》虽已颁布实施多年，而与其相配套的“高等教育法实施细则”却尚未制定，加之该法中不少条款规定较原则，硬性的法律责任条款规定太少（只在该法第六十六条一个条款中作了相应规定），因此，该法的实际作用大打折扣，少数高校扩招中出现的乱收费和随意降低录取标准的问题就说明了这一点，因此，有待加强司法解释和具体化。

再次，关于高校自主管理权以及学生权利相关法律法规的内容可操作性差。我国许多关于高等教育的法律法规在一定意义上是宣言性的立法，它的条文多是原则性的规定，对于高校以及学生的权利和义务的规定并不具体和明确。现有法律给高校在制定规章制度方面留下了很大的操作空间，使学校在学生管理、处分上具有很大的自主规定权以及裁量权，容易造成对学生权利的侵害。

第四，我国法律在内容上有严重缺失。如我国现有的法律和行政法规把我国的公立学校定位为事业单位，属于事业单位法人，具有类似于公法人的特点。但是，“事业单位”一词无法准确地反映学校的法律地位，更不能反映高等学校在行政法上的地位，无法解释高等学校享有的对于学生的管理权力的法律来源。我国立法也未明确高等学校的管理权属何种性质的权力，也就是说，立法上没有明确高等学校对学生实施管理权的行为是否属于行政行为。在司法实践中，只有少数法院判决确认高等学校对学生实施管理权的行为属于行政行为，大多数法院认为高等学校行使管理权与学生权利冲突不属于行政行为，不受行政法调整而不予受理。

（二）高校制定的规章制度与法律法规相抵触

1．高校制定的规章制度存在不合法内容

位阶低的法律、法规或规范性文件不得与位阶高的法律、法规相抵触，这是法学中的一项基本原则。按照这一原则，学校无权对学生做出比相关法律、法规、规章更重的处分。但是，有些高校在“从严治校”理念的指导下，制定规章制度时，没有严格按照法律的规定制定相应的制度条款，往往从严制定校规，这种校规与相关法律法规相比，对学生的要求更高、处分更重，存在违反法律法规侵害学生应有权利的内容。

2．高校制定的管理制度中缺少程序性规定

必要的程序制度是对学生实体权利进行保护的重要措施，但有的学校制定的管理制度中，缺乏学校行使管理权应遵守的程序规定。按《教育法》第四十二条规定：学生对学校给予的处分不服可以向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，也可以提出申诉或者依法提起诉讼。《普通高等学校学生管理规定》第六十五条进一步规定：“处理结论要同本人见面，允许本人申辩、申诉和保留不同意见。对本人的申诉，学校有责任进行复查。”然而，很多高校没有按照上述要求在学校制度中增加相应的程序性规定，如没有申诉制度，学生犯了错误面临处分时，不能享有申诉、申辩的权利。这本身既是对学生应享有的程序权利的侵害，也不利于学生对自己合法实体权利的保护。

（三）传统的教育管理理念依然强势，法治观念淡薄

1．大学生的权利得不到应有的尊重

在学校教学和管理中，学校与学生的关系一直被视为教育与被教育、管理与被管理的关系。学校与教师往往居高临下，具有绝对权威，学生只能尊重和服从。在教育过程中，学校始终基于主导地位，学生处于从属地位，学校把学生当成教育的客体，而忽视学生的权利主体地位，往往认为对学生的严格管理是严格培养，对学生的处罚是深刻的教育，对学生的约束限制是为了学生尽快成材，误认为依法治校、依法执教，就是用法律法规约束学生，教育者很难把受教育者作为平等主体对待。

2．缺少完善的学生权利救济机制

我国的大学生权利救济机制存在诸多不足，如教育法律法规虽然规定了学生享有申诉权利，却并没有对申诉的范围以及实施的具体程序和对申诉不服的救济途径加以细化规定，从而导致了法律法规的规定在实践中缺乏可操作性。现行的诉讼法对教育纠纷的受理范围狭小，很多案件多被法院以主体不合适等原因拒之门外，即使有的案件被受理，也因教育纠纷的特殊性或无法得到判决所需的法律法规而以学生的败诉告终。再有，学校内部学生申诉制度不健全，没有设置学生纠纷调节机构，也没有对学生申诉受案范围、受理学生申诉的机关、职权、申诉处理时限等做出具体规定，使得学生权利受到侵犯无法通过非诉讼救济机制得到救济。

三、高校自主管理权与大学生权利冲突的化解

（一）完善高等教育立法

1．修改现行的高等教育法律法规

根据我国《立法法》规定，下位法的合法性来源于上位法，下位法不得与上位法相冲突或抵触。从理论角度看，完善高等教育法律体系中的高位阶法，有助于指导和理顺低位阶法的制定与完善。因此，必须要加快对现行高等教育法律法规进行修订，使之吻合高等教育发展实际，及时对现实中出现的新问题做出回应。[5]一是适时修改现有高等教育法律法规，对其违反上位法的规定、越权侵权的条款进行修改。二是完善高等教育法律内容，以增强其可操作性、针对性和可诉性。明确教育法律关系的性质是建构高校自主管理权与学生权利冲突解决机制的基础，法律应该对高校依法享有的自主管理权中哪些权力具有公权性质，是属于行政权力做出规定，并且进一步明确学校哪些损害学生权益的行为可能引发行政诉讼。法律还应该对学校和学生基于哪些事实产生了民事法律关系，发生纠纷时可以依照民事法律规则来做出规定。

2．制定新的高等教育法律法规

我国高等教育立法落后于教育发展的步伐，且法律法规的数量也有限。应当根据现代教育的发展和教育事业的实际情况，以《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国立法法》等为主要法律依据，以《中国教育改革和发展纲要》《面向21世纪教育振兴行动计划》《关于加强教育法制建设的意见》等重要文件精神为根本指导，加快高等教育法律法规建设。一是制定新法。如在《高等教育法》之下还可以制定《高等教育管理法》《高等学校教师法》等单项法。二是废止旧法制定新法。我国有的法律，如《学位条例》已实施20多年，已不能适应新形势的需求，应制定新《学位法》。三是应尽快制定我国高等教育法律法规的配套立法，要加强法律责任和程序性条款的制定。在我国现行的高等教育法律法规中，涉及法律责任的往往参照其他法律规定进行，或是只进行原则性的规定。例如，高教法在一些条款中留有授权性规定，如“按照国家有关规定”、“依法”如何如何，这无形中扩大、泛化了学校的权力，弱化了受教育者的权利，这种权力的霸权或权利义务的不对等，限制了受教育者对自身权利的维护。同时权利救济程序性条款的缺失使得受教育者在权利受到侵犯时只能以单一的途径寻求救济。申诉并不能完全解决随着高等教育发展而出现的各种矛盾与争端，而诉讼程序规定的不明确，使得受教育者的权利受到侵犯时无从行使其应有的权利。[6]

（二）规范学校内部制度和规定

1．全面清理高校内部规章制度

为了使学校工作正常进行，最终完成教育任务，学校依法制定规章制度必不可少。但是，学校制定的各项具体管理制度不能与国家法律、法规、规章和政府及其主管部门的政策要求相抵触，也不能超越法律法规的限度随意制定过严或过宽的规定。例如，在学生的学籍管理制度中，学校不能超越法律和国家有关规定，自行设立开除学生的条例。对于超越法律授权限度的、与国家法律规章制度相抵触的，应该清理废止。对于国家法律法规条款发生修改变化的，学校也要及时随之进行修改。如新的《普通高等学校学生管理规定》将原规定中作为开除学籍理由的“品行极其恶劣，道德败坏”修改为“触犯国家法律，构成刑事犯罪的”“违反治安管理规定受到处罚，性质恶劣的”情形，学校就应该根据这些变化及时修改自己内部关于开除学生的规定，使高校内部规章制度与国家的高等教育法律法规相协调，使高校的规章制度真正具有法律赋予的权威性。

2．依法完善高校内部制度和规定

我国法律对于属于学校日常管理、教育、引导和学生自治范围的事项未做条文化的明确规定，这些主要由学校日常管理规则、道德规范、纪律规范、社团章程、学生自律行为规范等学校规范调整。这种尊崇多年来形成的主要以道德教化学生的历史传统，并以道德规范为基础构筑学生的管理规则，使得高校对学生的管理实际上是与学生的义务为本位，而不是以学生的权利为本位的。随着教育市场化机制的不断完善，高校与学生之间的有些关系逐渐转变为基于平等主体之间的民事法律关系，那么学生具体应享受哪些权利，这些权利通过什么途径得以实现，作为学生必须遵守的学生管理制度，是应该明确的。[7]因此，一要完善关于学生应该享有的实体性权利的规定，使学生依法享有的具体权利在学校制定的校内规章制度中能有充分体现，并且，力争做到规章制度中权利义务性规定明确，尽量做到用语标准、规范，不能含糊不清，语意不明。二要完善对学生权利保护的程序性规定。对涉及学生的合法权利方面的规章制度，应当实体与程序并重，在规定学生享有的权利的同时，也应设置相应的程序性规定。《普通高等学校学生管理规定》中明确了对学生违纪处理的要求：“学校对学生的处分，要做到程序正当、证据充足、证据明确、定性准确、处分恰当。”同时规定处分学生的程序是“学校对学生做出处分，应出具决定书，送交本人。对学生开除学籍的处分决定书报学校所在地省级教育行政部门备案”。各高校应当依据这些要求和规定制定有关的处理学生的程序规则，例如制定《学生申诉条例》，规定学校在处理学生时应告知处分的事实和理由，听取其申辩。特别是在做出重大处分时，包括学籍处理、不发给毕业证书、不授学位证书，应召开听证会，听取学生本人的意见，让学生有为自己辩护的机会，并允许学生进行抗辩与质证。这样学生与学校的纠纷就会减少。

（三）健全社会对高校自主管理权的监督和制约机制

1．加强行政机关对高校制定的规章制度的审查

行政机关对高校自主管理权的审查是对高校权力进行监督和制约的有效方法之一。对高校制定的有关规定设定审查制度，目的就在于对高校管理规定的合法性进行审查。审查内容主要应包括高校的管理规定是否有法律依据，是否遵循了法律规定的相关原则，是否与上位法相冲突，是否有过重过严的内容。教育行政部门机构要定期地对高校的章程、校内规章制度进行检查，发现问题及时纠正。特别是国家教育行政部门应当做好高校制定的规章制度审查工作，包括批准和备案制度。教育部应该要求各高校将制定的基本规章报请上级教育主管部门审查批准，未经批准，不得实施。

2．强化社会机构和公众对高校法治建设的参与和监督

高等学校应该实行开放办学，民主办学，扩大社会团体和公众的参与范围，不仅高校制定规章制度要广泛征求社会团体和公众的意见，而且要主动吸纳社会团体和公众参与学校的内部管理，对学校进行监督。我国传统的高等教育法治只有国家和高校的力量起着决定性的作用，排除了其他高等教育法律关系主体参加的可能性。无论是法律的制定，还是法律的执行和救济依靠的是强制力量，这不利于高等教育法治和谐目标的实现。一些发达国家和地区的高校的经验告诉我们，通过强调民主参与，构建畅通有效的协商过程，可以大大提高高等教育法治参与的广度和深度，实现高等教育管理的民主化。

3．健全学校内部民主监督机制

学校制定和执行规章制度是为了管理和教育学生，根本的目的是为了培养造就人才，让学生参与学校的民主管理、民主监督，从实质上来讲与学校的办学宗旨是一致的。建立学校内部民主监督机制，赋予高等教育法律关系主体参与监督的权力，特别是让学生组织参与对高等学校行使学生管理权的监督，既可以促进学校依法依规办事，也能起到让学生在参与监督过程中受教育的作用。目前，我国高校学生中的内部机构有班委会、学生会、各种社团组织，如果设立让这些学生组织参与监督的程序性规范，赋予他们一定的监督权力，明确学生参与监督的性质、作用、基本原则和方法，就会强化对学校制定和执行规章制度违法违规的制约，使学生的权益得到保护，从而促进校园和谐。

（四）完善维护大学生权益的救济制度

1．完善司法救济

从我国现行法律制度看，凡符合民事诉讼法、刑事诉讼法和行政诉讼法受案范围的，可以通过诉讼解决的称为司法救济。司法救济是公民权利受到侵犯进行救济的最后渠道，亚里士多德称之为“矫正的正义”，但是学校能否作为被告，曾是一个很有争议的话题。[8]伴随着我国的法治进程的加快，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十二条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。这就表明高校与大学生之间的冲突已被纳入行政诉讼之列，学校内部的管理冲突中的个体权利可以通过司法途径获得救济。[9]但是，从总体上看，目前我国教育司法制度还相当薄弱，对于大学生权利受到侵害时，具体应该通过什么诉讼渠道获得司法救济规定不够明确，法院和检察院所发挥的影响和作用还非常有限。

2．建立和完善行政救济

行政救济是指通过行政机关行政监督渠道解决法律争议，为受损害者提供法律补偿的救济方式。我国法律明确规定的行政复议和行政申诉制度即属行政救济范围。

行政复议是“行政系统内部的行政机关对下级或者所属的行政机关做出的违法或者不当的具体行政行为实施的一种监督和纠错行为”[10]。行政相对人认为行政机关的具体行为侵犯了其合法权益的就可以申请行政复议。我国《行政复议法》第六条第九款已将公民受教育权纳入行政复议范围。但是，在现实中，由于行政复议机关一般不受理因行政处分提起的复议申请，而高校对学生违纪处分是属于行政处分的一种，因此也就不能成为受理的对象。

学生行政申诉制度是指学生在其合法权益受到侵害时，依照《教育法》及其他法律的规定，向主管的行政机关申诉理由，请求处理的制度。根据《教育法》第四十二条规定：受教育者对学校给予的处分不服可以向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。这是教育法赋予受教育者维护自身合法权益的一项重要权利。目前，我国的学生行政申诉制度还处于发育阶段，有关学生行政申诉的其他内容，如学生行政申诉受案范围、受理学生行政申诉的机关、职权、申诉处理程序等还没有统一规范，有待于通过实践逐步建立和完善。

3．引进学校内部矛盾纠纷调节机制

当前在法律和教育制度以及操作层面存在一定问题的情况下，司法和行政救济还难以完全解决大学生权利救济问题，而且通过司法和行政机关的处理未必能够产生良好的效果，只有设立多元化的、能够让高等教育的多层次主体参与的解决机制，才能真正达到校园的和谐。因此还应该注重校内矛盾纠纷调节机制的建立。一是设立学校内部矛盾纠纷调节组织，如成立有教师和学生参加的校内教育纠纷调解委员会，开展教育纠纷的处理工作，解决日常教育纠纷，维护教育法律主体的合法权益。二是建立健全校内学生申诉制度。国家教育部颁布的新《普通高等学校学生管理规定》要求高校必须设立学生申诉机构，即学生申诉处理委员会。

四、结语

赋予高校自主管理权，是为了使学校建立适合自身特点的管理机制，形成良好的教育教学管理秩序，让学校充满生机与活力，实现学校又好又快地发展，最终更好地完成培养人才的重要任务。尊重和保护大学生的合法权利，是为了让大学生切实享有学习生活的必要条件和优良的环境，保障和促进大学生的成长，使其成为社会需要的合格人才。所以，从最终的方向和目标来看，高校行使管理权与大学生要求保障其合法权利是可以融合在一起的。只要高校坚持“以学生为本、依法治校”的管理理念，认真贯彻“一切为了学生，为了学生的一切”的工作原则，把管理和服务统一起来，在实践中不断探索，并总结经验教训，建立起合法的科学的管理机制和大学生权利保护机制，在法律法规授权的范围内依法行使自主管理权，按照合法的规章制度和程序办事，在行使法律赋予的自主管理权的同时，就能更好地维护大学生的合法权利，建设“民主法治、公平正义、安全有序、诚信友爱、充满活力”的和谐校园。

[1] 张静．论高校对学生的管理权与学生受教育权的冲突与平衡[J]．河北法学，2003（2）：146－150．

[2] 秦惠民．走入教育法治的深处——论教育权的演变[M]．北京：中国人民大学出版社，1998：203．

[3] 秦惠民．高校管理法治化趋向中的观念碰撞和权利冲突[J]．现代大学教育，2002（1）：60－75．

[4] 潘荣华，顾秀平．论高等学校法律地位的历史嬗变[J]．高等农业教育，2005（6）：26－29．

[5] 佘远富，刘超．论大众化背景下高等教育的社会适应性[J]．高等教育研究，2010（1）：41－48．

[6] 王蓉．从杨某噪声案看权利冲突的平衡与通约[J]．法学杂志，2002（2）：35－36．

[7] 李桂鑫．学生权利保护刍议[J]．学校党建与思想教育，2009（11）：72－75．

[8] 刘爱东．高校教育惩戒权与大学生权利[J]．江苏警官学院学报，2003（5）：123－127．

[9] 教育部全国教育普法领导小组办公室．教师法治教育读本[M]．3版．北京：教育科学出版社，2007：290．

[10] 姜明安．行政法与行政诉讼法[M]．北京：高等教育出版社，2005：414．