我国政府信息公开的困境及对策研究

崔航一

（吉林大学 法学院，吉林 长春 130012）

政府信息公开问题是近年来行政法领域研究的热点问题，众多学者给出了政府信息公开的含义。例如马怀德教授认为政府信息公开应分为几个层次，不同层次上含义有别：层次一是指政府应及时向社会公众公开有关法律法规及有较强约束力的政策和命令；层次二是指政府应公开具体执法案例的执法依据和法理；层次三是指政府应公开内部工作制度以便公众及时了解政府的工作程序和机能。[1]杨海坤教授则认为政府信息公开是指将一切有关对人的权力、利益、义务等的信息资料依法向社会公开，公民均可申请查阅、复制，相关部门应提供便利，但依据法律规定应予以保密的或涉及个人隐私的除外。[2]本文中的政府信息公开与生活中人们常说的消息的公开有很大区别。它并不仅仅指将政府的策略和信息加以表达使公众能够理解，而是要使公开的信息对公众具有获得性、表意性和有用性的特点。[3]只有公开的信息同时具有获得性、表意性和有用性，政府信息资源才能共享，从而政府信息公开才能具有现实意义。

一、我国政府信息公开的现状及困境

（一）立法现状

于2007年4月公布，2008年5月1日正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》 （以下简称条例）是我国首部关于政府信息公开的专门性法规。显然，《条例》出台以前，政府相关部门奉行的是“以不公开为原则”，公开的信息需要有法律的明文规定。但应看到当今我国立法方面已经迈开步伐，尤其确立了政府信息公开的核心内容，即“以公开为原则，不公开为例外”。虽然在《条例》出台以后情况有所改观，但与西方发达国家相比，我国政府信息公开的深度和广度都有所不及。而且《条例》只为政府信息公开制度提供框架，并没有将具体措施落到实处。对政府信息公开的内容、形式、程序、权利人都规定不详，导致实用性不强。此外，政府信息公开的相关规定没有写入宪法，必将使其效力遭到质疑，只有在宪法中有合理根据才可长治久安，利于相关法规的实施。

（二）实践现状

1.公务人员工作效率低。实践离不开政府公务人员的工作，但我国少数地区仍存在政府公务人员玩忽职守、不依法办事的状况，这对政府信息公开造成困扰。他们忽视群众要求，不以大局为重，对于发生的疫情、事故采取瞒报手段，对媒体封锁信息。这是政府信息公开前进道路上的重要障碍。

2.政府网站运行形式化。近年来各大政府网站如雨后春笋迅速发展起来，是应WTO的要求，同时也是政府信息公开的又一渠道。但实践中网站的运行并不尽如人意，公众浏览网页时会发现，相当一部分政府官方网站程序设计并不健全，点击后经常显示“无法显示该网页”。

3.技术问题有待解决。立法上我国政府信息公开的相应救济制度匮乏。当前我国的行政诉讼法和行政复议法均没有规定针对被拒绝申请，当事人可以提起行政复议或诉讼。法律条文规定有缺失，专业术语较多，公众无法理解。此外，各大政府网站技术性缺陷也十分突出，政府网站的实效性堪忧。而且，政府机关的资料档案并没有得到分类保存，储存的资料杂乱无章，给公民知情权的行使带来困难。我国并没有信息分类查询制度，相关资料也没有一个统一的专业目录，这些技术性问题都有待解决。

二、走出困境的对策

（一）立法适应现实

1.出台《中华人民共和国政府信息公开法》。要想使政府信息公开达到预期效果，仅仅制定信息公开条例是远远不够的，笔者认为我国应进一步出台《中华人民共和国政府信息公开法》，进一步解决《条例》与《档案法》、《保密法》等高位阶的法律相冲突的问题。将条例的位阶升格为法律，会对整个政府信息透明起到重大的推动作用。同时，推进《档案法》、《保密法》的进一步完善，使其形成一个整体共同保护公民的知情权。在赋予政府权力的同时，明确规定其义务，切实保护公民的知情权和参与权。相关司法解释的出台也可为条例的实施提供帮助。

2.完善相关救济制度。“无救济则无权利”，对于政府信息公开来说，相关救济制度不可少，应坚持“决定、执行、监督”相分离的理念，执行权与监督权必须相分离，避免一些部门集两权于一身，徇私舞弊。可以借鉴国外的一些明智之举，例如英国就设有专门的“信息专员”，向公民提供政府决策的具体细节，供公民查阅并监督政府工作。应允许公民提起行政复议和行政诉讼，切实保障知情权和参与权。完善刑法上的刑事责任制度，给不法公务人员予以严惩，对不报、瞒报重大事故或疫情的部门给予行政处罚。

（二）加强配套制度改革

1.设立政务大厅。政务大厅是直属于政府的办事机构，可以起到便民的作用，政务大厅中设窗口，公民可到相应窗口办理事宜。政务大厅是公民了解政府信息的门户，政府可以定期发布公告栏，供公民查阅，设专门接待人员使得公众有询问的对象，避免了从前求问无门的窘境，政务大厅的设立与完善是我国向“服务型政府”迈出的重要一步。政务大厅是集咨询、查阅、申请、审批等项目于一体的立体型政府的下设机构，公众可以及时了解政府的财务状况、拨款去向等。

2.完善政府网站信息资料库。当今我国信息搜集的渠道是粗放型的，信息繁杂，种类众多，建立和完善政府资源信息库可以有效地将信息分类管理，提高信息的真实程度，已经有相当多的国家建立了政府网站信息库，效果良好，我国可以适当借鉴，但应注意适应我国国情，可以对信息保密等级进行划分，一般政策完全公开，涉及个人隐私、商业秘密的信息要求权利人持有关证件查阅，国家秘密的信息则严格控制。这样一来，就既使公众的知情权得以便捷行使，又使得国家秘密得到有效保障。政府的网站信息库应定期更新，并对相关事件进行真实报道，政府与公众的沟通要做到真诚，无论政策的执行是好是坏，都应该以事实为基础，真实报道，这样才能提高公众对政府的信任程度。

三、结语

公民知情权是政府信息公开的权力基础，我国应将《中华人民共和国政府信息公开条例》上升为《中华人民共和国政府信息公开法》，并建立相应救济制度，例如允许权利人进行申诉、严惩执法不力等。建立政府信息资源库不失为一个良策，可以推动公民对政府的信任。

[1]马怀德.规范行政行为——防治腐败的必由之路[EB/OL].(2000-09-01)[2012-08-21].http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=143.

[2]杨海坤.中国行政程序法典化——从比较法角度研究[M].北京:法律出版社,1999:128.

[3]刘杰.知情权与信息公开法[M].北京:清华大学出版社,2005:5.