行政体制改革背景下的节约型机关建设问题研究

李 瑾

（河南广播电视大学，郑州 450008）

改革开放以来，随着经济快速发展和人民生活水平的逐渐提高，不少政府机关出现了奢侈浪费之风。有的讲排场、比阔气，公款消费时大手大脚；有的办公场所建设与当地经济发展和人民群众生活水平反差较大；有的超标超量配备使用公车，违反规定私设“小金库”。这些行为不仅背离了我们党和政府艰苦奋斗的优良传统，而且助长了奢侈享乐的风气，腐蚀了党员干部的服务意识和进取意志。这些现象的存在，都严重影响了我国政府机关的公信力和执行力，建立节约型机关，降低行政成本，从根本上改善政府机关的党风和政风，是十八大会议后政府重点所抓工作，也是行政体制改革的一种现实选择。

一、节约型机关建设与行政体制改革的逻辑分析

节约型机关建设与行政体制改革既具有目标上的一致性，同时具有作用上的相互促进性。节约型机关的本质是节约资源、降低行政成本，提高行政效能，从而使政府能够高效运转，更好地服务于社会。行政体制改革，从1982年提出干部队伍“四化”方针，到2008年国务院机构改革，从促进经济社会又好又快发展出发，统筹兼顾，在一些关键领域迈出重要步伐。尽管每一次行政体制改革的具体目标呈现出多元化的状态，其改革的最终目标是要以转变政府职能为抓手，切实提高行政效率，使行政体制改革适应政治体制改革和经济体制改革的大趋势，并进一步促进经济体制改革和政治体制改革，更好地促进生产力的发展。因此，从节约资源、降低行政成本、提高行政效能的建设目标上看，两者不仅具有目标上的一致性，而且两者是互相促进，共同发展的关系。

二、我国节约型机关建设中存在的问题

1.行政机关建设节约型机关的目标模糊。

典型或者是理想的节约型机关，必定是具有节约价值理念，追求实现经济、效率、公平、民主和服务人民的价值目标，并为了实现行政效能而持续改进的组织。而各行政机关具体依照《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》设置的建设目标模糊，突出表现在普遍存在制定的目标层次偏低、缺乏可量化的具体操作目标、缺乏清晰合理的发展规划等方面。不少行政机关在接到通知之后就召开会议并制定文件通知，并没有认真思考国家提出节约型机关建设的深层次涵义和要求，只是从字面上理解，并大张旗鼓地进行操作以应付上级行政机关下派的任务。如津党办发［2005］20 号《关于开展创建节约型机关活动的通知》中要求：“采取有力措施，把各项创建活动落到实处：节约时间，提高办事效率；改进作风，克服形式主义；减少开支，节约办公经费；杜绝浪费，促进节能降耗；控制源头，做好后勤管理。”从这份文件通知要求我们不难看出，该行政机关也按照国务院的要求设置了目标，但是其目标的模糊程度显而易见。

2.节约型机关建设中行政效率低下。

我国行政机关运行成本是世界上较高的国家之一，但是行政效率却是较低的国家之一，而造成这一现象的原因是我国行政机关的严重铺张浪费。这些浪费首先是职务性奢侈浪费，如在现行机关中的公车使用、公款吃喝、会议浪费、差旅费等。每年一度的国家公务员考试，报考人数与日俱增，有些职位竞争比例高达几千人中挑选一人。而调查参加公务员考试背后的真正原因，不少人表示是看中了公务员队伍的财政支出稳定性，另外就是这种职务性的“高消费”即笔者在论文中指出的职务性奢侈浪费。其次是决策性浪费，即由于行政决策的不科学，造成的资源配置无效，资金资源的浪费严重。在城市化建设中，大家随处可以看到刚刚建成使用不久的建筑物就被勒令强行拆除，理由是违规建筑。而深究这一现象背后很容易看到，该项目当初建设时也是经过规划局所批准而建立的，而刚使用没有多久就又要拆除。这种行政决策性的浪费往往具有项目大，浪费严重的后果。这样普遍存在的浪费现象很大程度上抬高了行政成本，并极大地降低了行政效率。

3.节约型机关建设中的随意性较大。

对于节约型机关建设，国务院和国家事务管理局都只做了总体要求，而没有很详细的做法和所要达到目标的规定，因此在围绕主题进行建设中，各个机关单位呈现较大的随意性。例如，在如何建设上，有的机关在宏观层面制定了一系列的通知等文件，注重对节约的宣传；有的机关重点在节约用电等微观层面上制定建设目标。在节约的程度上，各行政机关的节约目标也是林林总总，有的规定节约2%，有的规定节约20%。在执行的方案和具体步骤上，有的机关多方面入手抓整体，有的机关从单一方面入手抓“典型”。这些机关建设中的随意性，都极大地影响了社会对节约型机关的认识。

三、对我国节约型机关建设中存在问题的原因分析

1.行政机关工作人员节约意识相对缺乏。

从人性哲学的角度来讲，人有自利性是天生的，正所谓“人不为己天诛地灭”。而这种自利性，体现在行政机关工作人员身上，则是“假公济私”现象的泛滥。“假公济私”现象中往往公职人员获得的利益是法律上没有明文禁止的利益，这些利益的表现形式往往是一种获得好处的机会。例如，通过权力和其他利益的交换来获取职务晋升或者出国的机会。在一个国家的行政管理实践活动中，如果我们的公职人员都以人的这种自利性为自己谋取“假公济私”的好处，那么将造成公职人员，利用国家的固定资产，变相地为别人但实际上是为自己着想现象的严重存在。另外，在“炫耀性腐败”的大环境下，行政机关的工作人员比较容易产生浪费现象。我们经常可以看到某某贫困县，建造豪华“白宫”群办公楼，占地面积相当于8.5个白宫；某省某市某某区，投资几个亿、占地500 亩，建造庞大的人工湖、假山、气派的6 座办公大楼，容纳千人的巨型会议中心……这种行为使得行政机关的公职人员特别是领导干部，弃公共利益于不顾，仅为了自己的炫耀，而大手笔地挥霍浪费国家资源和财政。

2.机关工作人员效能观念相对淡薄。

行政机关工作人员效能观念的淡薄，首先是由于机关领导干部错误的政绩观导致。不少机关领导干部在工作任职的期限内，为了尽快提升自己的业绩，显现自己的能力，不惜牺牲广大人民的切身利益，将农民手中的土地变卖给投资商，促进投资商纳税从而提高自己在任期间的地方GDP 数字，这些错误的政绩观的普遍存在使原本就相对淡薄的行政效能观念更加趋向没落。其次是“成本—效益”观念的匮乏。在我国的基层部门，很多基层领导根本没有“行政成本”、“政府效能”、“行政运行效益”之类的观念，这突出表现在在实际的行政运行中，领导干部爱讲“不惜一切代价”怎样怎样。这些不仅加重了政府运行的负担，而且增加了行政机关的运行成本。“成本—效益”观念的匮乏，正是我国行政机关运行成本高、行政效能低下的重要原因，是节约型机关建设的重大阻力原因。

3.节约型机关建设机制不完善。

节约型机关的建设，应该有完善的竞争机制、激励机制、责任机制和监督机制。在这里我们重点探讨责任机制和监督机制对于节约型机关建设的影响。责任机制是保证一项任务顺利完成的必备程序。在节约型机关建设的相关机制建设中，各行政机关也都列出了自己的责任机制，但是每个机关的责任机制都很模糊和笼统，更有甚者是说一套做一套，根本没有把责任落实到实处。再者，就监督机制而言，除了行政机关内部的一些控制监督手段等，还包括行政机关外部的一些监督，比如公民监督等专门监督的机制。在各个行政机关单位的做法中，比如我国人事部就将部内各单位资源节约的情况，列入年终考核领导班子的重要内容；上海市在办公室空调调节器上放置温度显示器，上班期间不定时地巡查，并且一组人员要受到另一组人员的监督。这些机关单位都使用了一定的内部监督方法，但是就全国的节约型机关建设来讲，我们并没有看到国家对于外部监督进行统一的规定，公民的监督参与尤其缺乏。

四、实现我国节约型机关建设的对策建议

1.建立节约型机关建设的文化机制。

首先，要增强公务人员的行政效能观念。行政机关人员是一切行政活动的最终实现者，他们的效能观念、综合素质的高低直接影响到节约型机关的建设进程，为此首先要提高各级行政机关领导者的效能观念和综合素质。现代行政机关领导者的选拔，应该按照新时代的要求，着眼于行政机关的低成本、高效能运转，严格掌握标准。对现有的各级行政领导者，也要进行严格的绩效考核，不合格不称职的要坚决撤换，有严重浪费行为的必须追究责任。再者，要提高一般行政人员的节约意识和效能观念。对行政人员的管理与选拔进行综合的、全方位的定性、定量的科学分析，要有完善的程序、科学的步骤，研究出具体的评估指标，制定切实可行的考核评价标准。只有真正打造出一支有低成本高效能的节约意识的行政人员队伍，节约型机关的建设才能获得成功。

其次，建设形成一种节约的机关文化。在构建节约型机关的大环境下，各机关部门不仅要树立共同节约的价值观，而且要完善相应的规章制度的管理，培养造就领军人物带头节约。在建设节约文化时，可以采用领导垂范的方法，领导通过自身的语言、情感、行为等带头来展示节约的机关文化；也可以采取活动感染的方法，通过各种形式的政治、文化娱乐活动等方式来体现机关节约的价值观，潜移默化地使机关工作人员的价值取向、追求和行为准则等向机关单位倡导的文化方向发展。

2.加强节约型机关建设的行为机制。

首先，完善节约型机关建设的责任机制。建立节约型机关建设的目标责任制，监督部门和人事部门负责对节约型机关建设工作进行督查、考核和评价，将节约型机关建设的目标层层细化，使节约型机关建设与每个机关工作人员的切身利益相挂钩，并将节约纳入年末绩效考核制度中，建立节约型机关建设的长效机制。

其次，建立节约型机关建设的监督机制。为了保障节约型机关建设的顺利开展，除了实行节约型机关建设的责任制外，要成立由纪检、检查等部门有关人员组成的节约型机关建设的监督部门，依照有关规定，制定对节约型机关建设工作进行监督检查的制度，积极探索公众有效开展监督的形式和途径，保证节约型机关建设的落实。另外，在进行监督机制的设立时，公民的外在监督也是不可或缺的。公民监督和行政内部的监督，二者既应有分工，又应有协作，两者各有侧重，应相互补充。公民的外在监督，使得在节约型机关建设中，代理者必须公正透明地行使其手中的权力，也必须履行政府机关的职责，以人为本做好为人民服务的本职工作。

3.完善节约型机关建设的具体行为。

首先，推进依法行政，降低决策失误成本。节约型机关是以节约资源、降低行政成本为主要动机的组织，因此，政府机关作为行政的推行者，必须树立法治的观念，将自己的行政行为限制在法律规范的框架内。只有推行依法行政，才能有效地降低因决策失误而造成的浪费现象。现在很多地方政府弃公众利益于不顾，在条件不适合的地方非要“大手笔”地建设，往往在刚刚建设不久就又要动工拆除。诸如此类的不符合规律的决策失误，造成了重大的经济和资源的浪费。各行政机关在工作中特别应该本着节约的原则，严格依法行政，尽可能地降低因为行政决策失误造成的资源浪费。

其次，推行电子政务，提高机关工作效率。推行电子政务意味着办公自动化、无纸化、无距离化，因此可以节省大量的交通、运输和纸张等办公成本，从而节约大量的社会资源和能源。网上虚拟机关减少了大量人为的内耗；直接通讯的虚拟办公室、规范的工作流程以及简化的管理程序等，减去了多余且重叠的机构和不必要的中间环节。电子政府的无距离化办公缩短了老百姓和政府之间的距离，使政府变得更加贴近百姓，更加开放和透明。通过网络，机关工作人员可以及时地了解到普通百姓时下最关心的问题，因此政府部门出台的政策目的性更加明确、科学性更高，从而可以较好地提高机关的行政效能。网络化的办公技术和手段，在为政府管理提供方便、快捷的信息处理工具时，使机关工作人员面临纷繁复杂的信息，能够快速灵活地做出反应，有效地驾驭信息，从而大大提高行政机关的办事效率。

再次，加强信息公开，避免隐性浪费。自2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》，实现了政府信息从不公开到公开的质的转变。但是在财政信息公布中，对于行政经费的去向，很多的政府机关进行了模糊处理，不是数字很笼统，就是用处很模糊。这种信息公开不彻底的行为的背后是行政费用的大量浪费，我们称之为隐性浪费。在信息公开的领域，我们应逐渐实现由政府推动向法治推动的范式转变，通过法治的力量，使其真正实现信息公开的初衷，从而有效地降低行政成本，避免隐性浪费，最终实现节约型机关的建设目标。

［1］王军.建设节约型机关的理论视角［J］.中国行政管理，2011，（1）.

［2］焦焕成.以节俭效能的机关事务文化引领节约型机关建设［J］.求是，2012，（6）.

［3］李洺.国（境）外节约型机关的做法及借鉴［J］.中国行政管理，2012，（8）.

［4］张丽娜.加强节约型机关理论研究 推动节约型机关工作实践——“建设节约型机关理论研讨会”综述［J］.中国行政管理，2011，（3）.

［5］胡仙芝，马敬萱.论我国建设节约型机关的体制改革途径［J］.新视野，2011，（5）.

［6］周婷.以预算管理为抓手全面推进节约型机关建设的思考［J］.经济研究导刊，2013，（3）.

［7］吴九占.节约型机关［M］.北京：中国时代经济出版社，2005.