高等教育行政化的表现、危害及成因

刘国梅

（三门峡职业技术学院 电气工程系，河南 三门峡 472000）

行政化源于“科层制”的管理体系，科层制又称官僚制。所谓大学“行政化”是指以官僚科层制为基础特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用，即把大学当做行政机构来管理，把学术事务当做行政事务来管理[1]。亦即大学行政管理中“行政过度和滥用”，从而使得大学学术权力边缘化，学术地位弱化，以及产生的一系列问题。

一、高等教育行政化的表现

从目前高等教育运行的状况，并借用教育部部长袁贵仁的话，高等教育行政化倾向表现在两个方面：一是政府对学校管理的行政化倾向；二是学校内部管理的行政化倾向[2]。

（一）政府对学校管理的行政化倾向

高校管理行政化倾向指的是学校外部治理，从政府和大学之间的关系看，主要体现在政府将大学作为行政机构的延伸部门来管理，严格控制，管办不分，其行政化手段延伸到大学内部的各个方面，将大学统得过死，管得过硬，使大学失去了应有的权利。具体表现在以下三个方面：

1.高校办学自主权严重缺失

目前我国是政府办大学，政府管理大学，政府和大学存在着严重的依附关系。从大学的人、财、物到大学的招生、学位授予、科研项目、重点实验室无一不是政府包办包管，《高教法》规定的自主权多未落实，政府的力量介入到大学的各个方面，大学基本无自主权可言，使得大学成为政府的一个部门，政府的权利触角在大学内无限延伸。

2.大学被赋予行政级别而且愈加强化

我国在建国后实行的是全面行政体制，学校也不例外，按照行政体制划分行政级别。“文革”后，明文规定我国本科院校的党委书记和校长享受正厅局级待遇，专科院校党委书记和校长享受为副厅局级待遇。1992年，中央指定14所高校（包括：北京大学、清华大学等）的党委书记、校长职务由中央直接任命，享受副部级待遇。2000年增加7所，2003年12月新增10所，至今共有31所高校的书记、校长享受“副部级”待遇。大学的行政级别越来越高，不代表大学的学术水平越来越高，相反大学的行政级别不断强化，从而带来的是官本位意识越来越浓，曾有人把高校干部之多，按级别戏之曰：“一走廊，一礼堂，一操场”，严重制约了大学的改革和发展。

3.大学主要领导的任免行政化。

高校的领导不同于行政机关，在专业水平、个人修养、道德水准、管理能力等方面都有特殊要求。正常情况下，校长应该实行遴选制，只有那些在教育界工作多年，而且懂教育的专家教授才有资格担任大学校长。我国目前的大学基本为公立大学，受体制影响大学的主要领导均由政府直接任命。近年来随着大学行政级别的强化，行政官员担任高校领导的现象明显增多，这些官员由政府组织部门直接任命到大学担任党委书记和校长，不管这些人是否从事过教育工作，是否懂教育，只要达到一定的行政级别并跃向更高行政级别，只要大学有空位，就可以被任命。这些人在行政管理的岗位上工作多年，到了大学，他们更得心应手的是行政化的管理，从而使大学行政化格局更为严重。

4.对大学的评价机制的单一性和资源配置的不合理性

目前，我国高等教育的评价来源于政府教育行政部门的主导，制订统一的评估指标体系，采用统一的模式，耗费大量的人力、物力、财力进行此项工作。比如，对高等教育的人才培养水平评估，以及各个单项评估，如德育评估、艺术水平评估、普通话水平评估、基建评估等等，缺乏社会第三方评价。而高校为了应付各种评估要花费大量的精力，学校上下全员参与，费时费力地去整理资料，不管这些资料原来是否存在，如果没有，必须补充完善。为了应付评估，各个高校在评估前的一两年就开始准备，抽调专门人员(这些人很多是教学骨干)研究评估方案和指标体系，每个教师要准备评估中的部分环节，（如，高职人才培养水平评估中的说课环节），大量的时间和精力被浪费，正常的教学和科研时间被挤占，这种评估不能说对高等教育完全没有好处，但是收效甚微。一个模式的、单一的评估指标体系，使得高等教育缺乏特色。

一般而言，资源的配置方式与教育评价应该成正比，但是我国的教育资源配置方式却与教育评价无关。我国的教育资源配置方式是按照高校的行政级别进行的。985、211院校占尽先机，副部级院校要比其他院校获得国家资金扶持的机会大很多。这就造成了很多高校没有真正的动力去提高教学质量去面对教育评价，而是被动应付。

（二）学校内部管理的行政化倾向

从内部治理的角度来看，主要指向行政权力和学术权力的关系，学术权力受到挤压，行政权力大于学术权力。主要表现在以下几个方面：

1.行政机构的主导地位

大学里从部门设置到人员配置，均按行政机构进行，重要事务也主要由行政部门来决定，行政事务和学术事务缺乏有效规范。行政机构庞大，级别分明，办事效率低下。

2.行政权力的无限膨胀

由于行政机构的主导地位决定了行政权力的无限膨胀。从而使得学术权力受到挤压，空间越来越小。导致学术事务并不是由专家教授来决定，而是由行政领导来决定。从而严重影响学术的研究和教授水平的发挥。

3.学术委员会和教代会形同虚设

《高等教育法》规定学术委员会审议学科、专业的设置等职能，实际操作上基本得不到落实。教代会是学校内部民主管理的基本形式和制度，是教职工行使民主管理权利的机构。具有对重大事务的审议建议、民主决策权力。具有对学校民主管理和对领导干部的监督权。但是在一些学校，往往以行政手段替代机制职权，民主管理意识不强；教代会徒有虚名，教职员工的主体地位无从谈起；在一些高校，教职工对学校事务一无所知或知之甚少。最基本的知情权都得不到保障，更不可能参与管理与监督。

4.大学文化正在发生变异

时下大学里人们的欲望和追求的目标正在向行政权力靠拢而不是追求学术，许多人包括教授不再把学术研究放在首位，而是考虑怎么获取处长院长等带“长”的头衔。这就扭曲了大学的价值观，和大学精神相背离。大学行政化程度愈来愈深，事实上改变了大学的性质，否定了教师、学生和学术的主体地位，不仅使大学按照教学科研规律自主办学和管理创新空间越来越小，而且使真正追求教育工作和学术创新的人才在大学中不断边缘化。

二、高等教育行政化的危害

教育行政化对中国的高等教育产生了极大的影响，造成了严重的危害，其表现如下：

（一）高校行政化影响大学自主权的发挥

《高等教育法》明确规定了高校有七方面的办学自主权。由于外部和内部的行政化，使大学的办学自主权得不到落实。主要原因是由于政府主管部门对高校具有绝对的管控权力，如，学校主要领导的人事任免、资源配置、招生计划、学位认定、重点实验室建设等都由政府主导，同时又缺乏监督机制。由此，高校要看上级领导眼色办事，大小事都须请示汇报，迎合领导的旨意，不敢行使自主权。

（二）行政化使大学精神发生变异

大学，是研究学问，培养人才的地方。南方科技大学校长朱清时院士认为：“大学的灵魂在于追求卓越”这也是大学精神的体现。在这里“追求卓越”代表了大学至高无上的学术追求精神，严谨科学的工作态度和务实的工作作风。大学行政化直接导致大学精神发生变异。大学对学问的追求越来越虚弱，这个过程表现为：一是大学内部组织同社会其他组织一样齐全，机构庞大，“官员”众多；二是大学级别越来越高，高到副部级大学，大学领导成为副部级官员，官级越升越高。三是官级越来越普遍（由行政管理部门发展至学术部门，由学校行政部门发展至大学里的群众组织等）。四是大学内部行政权力越来越大，使得大学行政官员的官味越来越浓厚，由学本位变成官本位了。五是受到官场以及市场经济的影响，大学由学场变成了官场，甚至是商场[3]。随着大学的行政化，大学越来越缺乏追求卓越，追求真理的精神，缺乏学术研究氛围，大学被异化了。

（三）行政化导致大学核心价值的扭曲

柏林大学的创办者洪堡有一句名言：“国家不能直接希望从大学获取它所需要的东西,只能希望等到大学实现自己的目的以后,大学才能真正为国家提供它所需要的东西[4]”。大学是做高深学问的，大学的功能是探求真理，传播真理。这也就是它的核心价值。大学与别的机构所不同的是：它以贡献知识、贡献真理为己任。在与社会的关联上，大学也有服务社会的功能，然而，这种功能是通过特殊内容和途径表现出来的，比如，通过知识创造生产力，通过培养人才为社会服务，因此，社会不能直接从大学索取什么，大学必须同时与社会保持一定的距离。大学所贡献真理的客观性，要求它不能迎合任何与之有悖的功利目的。而行政化的官本位的价值取向与大学的核心价值观背道而驰。行政化下的大学，行政级别、官级成为标高，人们所追求的是大学里当官，研究学术、探求真理的人越来越少，大学成为一级政府，“大师”成为衙门里的官员。导致大学的核心价值扭曲。

（四）行政化导致大学权力错位

行政化的主要特征是行政主导，而大学的主要特征应该是学术主导，“大学行政化”恰恰强调了行政的主导地位，而使学术变为被动的服从地位。行政权力的不断扩张与强化必然导致学术权力的缩小与弱化，故而发生权力错位。行政化管理只能扼杀学术的自由。就大学自身来讲，大学也不能排斥管理，现实的大学中许多管理者同时又是学者，然而学术的独立与自由，从根本上是符合社会利益的,而学术的独立与自由必然要求学术主导。但现实中的另外一个问题是，大学的行政管理权力过大，学术“被行政化”，使学术“被贬低”[5]。

（五）行政化导致学术道德滑坡

行政化下的大学，目的不明确，动机不纯洁，人们的价值取向和价值追求偏离了所从事的事业的轨道，一些人浮躁，急功近利，梦想一夜成名，大量的虚假成果和虚假论文充斥学术界。因为，人们看到行政官衔，也包括其他头衔，如教授、院士等所带来的巨大利益。现在的大学里“学者官员化，官员学者化”已经不是怪事。因此，要想尽快往上爬，又不想下工夫研究学问，必然产生学术造假。同时行政权力在教育资源配置、教育质量评估、学术价值判断中过度介入，恶化了学术环境，大大扩展了腐败空间。“权力趋向腐败，绝对权力绝对腐败”，这是阿克顿的名言。[3]无限扩大的行政权力无论在社会任何方面都会导致腐败，教育也不例外，这是现今学术道德滑坡的根本原因。

（六）行政化导致资源配置不合理影响教育公平

表现在两个层次，一方面，是大学外部行政化，使得大学与大学之间享受的资源不同，不同级别，不同类型的学校待遇完全不同，级别高的学校如985、211院校国家从人力、物力、财力予与大力支持，级别低的学校如普通本科、专科则很少，有些学校教职员工的工资都得不到全员保证。另一方面，内部行政化，使得学校内部的资源大部分向行政领导倾斜，具有行政头衔在职称评定、项目审批、经费使用上都占有先机，使得资源配置的公平性大为缺失。

（七）行政化导致大学失去特色

中国的大学是官办官管，政府对大学的管理，从招生、专业设置、教学内容、培养方式，都是统一管理、一个模式。同时，对学校的评价，也都以大致相同的标准。学校为应付上级的考核、评估，对学院和系的要求也是统一标准、统一模式。正因为这种行政化的统一的管理模式，扼杀了学校的个性，扼杀了学科、专业的个性，也扼杀了学生的个性，所以学校难以办出特色、难以培养出有个性的学生。

（八）行政化阻碍现代大学制度的建立

现代大学制度的核心内容：大学自治、学术自由、教授治校、通才教育、学生自治，教育行政化使得政府教育行政部门对教育统得过死，大学的人事任免、职称评定、学位授予、项目审批、招生计划、实验室建设等无一不由政府主导，大学失去了办学自主权，在政府的掌管下，大学的掌门人——校长由政府任命，很多时候，校长一职不是由教育家担任，而是成为政府官员。反过来，政府任命的校长自然听命于政府管理，又加强了高校内部行政化。从而使得教授治校成为空谈。教育行政化严重阻碍现代大学制度的建立。

三、高等教育行政化的原因

教育行政化产生的原因颇为复杂，既有历史文化原因，又有现实原因，大学外部原因，又有大学内部原因，但是，其根本原因在于体制机制原因。

（一）大学行政化的产生在于现有的体制机制影响（外部原因）

1.我国现有的行政化科层制管理体制在各个行业层次不断得到强化，政府机关、企事业单位、就连庙宇僧侣都具有行政级别，而且级别在不断提高。某政府部门的科室，几年前还是科级，几年后竟变成了副处直至处级，而工作的性质并没有变化。一些部门，一个正职，下面七、八个副职，不管工作需要不需要，官员一大堆。作为政府直接管理的高校不能不受到影响，科层制的高校管理体制助长了官僚阶层的形成。学校行政级别不但与学校地位有关，还与学校领导个人待遇直接挂钩。公办高校的领导班子都是经上级组织部门研究决定、政府任命的，必然会更多地对上负责，而不是对学校、教师、学生负责。而且，这些领导班子成员，并不一定都懂教育和教育管理，部分人员可能是政府其他部门人员为了升职被派到高校任职的。（因为高校的级别高，有副部级高校，一些政府部门人员长期得不到升迁，便到大学找机会，以提高其级别）这部分人到学校后，又把政府的作风带到学校，从而加重了高校行政化。

2.高度集中的集权体制，是大学行政化的外在原因。高校的办学权与管理权基本集中在政府教育行政部门，从经费拨付、到校长任免；从专业课程设置到招生计划审定等等事无巨细，一切由政府掌管。大学自主权根本得不到落实。这就直接造成了政府对大学的行政化。

（二）大学“行政化”产生的内部原因

1.高校的利益分配官僚化导向。受外部行政化的影响，大学内部的资源分配一般由行政部门负责。比如，评先评优、职称评聘，课题审定等名额和比例分配都由行政部门进行，行政部门或者官僚阶层近水楼台先得月，他们更容易优先获得教育资源。据悉，2009年教师节，全国表彰的高校优秀教师，90%都有官阶职务。利益分配的导向是行政化产生的重要原因。许多大学里，行政事务成为了大学的主体，教学科研被边缘化。

2.大学内部行政权力和学术权力发展不平衡。一般而言，大学这个特殊的组织，存在着两种权力，一种是以行政管理组织结构为网络的行政权力系统，另一种是以教授、专家、学者为核心，以学术组织为主体的学术权力系统。[1]目前的行政权力来自于科层制的管理体制，其特点是权力的直接性、集中性、整体性、服从性和强制性，权力来自于组织的委派或者直接任命；学术权力，则来自于专家学者对学术的研究，日积月累，于无形中形成的学术权威，需要一定的时间、一定的历练，缓慢形成的。受现实的影响，浮躁的心理，片面的价值观，使得行政权力总是决策在先，学术权力不断受到挤压，二者发展不平衡，使行政权力无限放大，从而产生行政化。

（三）大学“行政化”产生的历史、文化原因

第一，从历史来看，中国古代的“大学”和官府就是密不可分的。古代的“大学”又叫学府，官办学校又叫“官学”，具有较强的政治气息，大学与政府在“学”与“仕”方面是互通的。也使得学者与政治息息相关，出则入仕，入则笃学。教师由政府官员兼任，是官僚队伍的重要组成部分，由此而形成的中国大学与政府的关系就是 “政教合一”、“官学一体”。这种关系所表现出来的价值观就是“学而优则仕”、“仕而优则学”；是中国古代“科举制”人才选拔方式的基础。可以说，“中国古代大学与政府的关系，体现了政治伦理与宗法伦理的一致性（天地君亲师），人才培养与官员选用的一致性（科举制），国家办学与政府管学的一致性”[5]。正因如此，中国古代的大学被紧紧吸附在政府体制内。第二，中国的传统文化元素中，“官”成为人们敬仰、追捧的对象，“仕、农、工、商”、“仕”为第一位，古代的科举制和现代的干部任用制，无不说明这一点，从古至今，人们的官阶高低，始终成为衡量一个人成功与否的标志。也成为人们为之奋斗和追求的目标，传统文化潜移默化至今仍然具有很大影响，行政化、即官僚化影响高等教育在所难免。第三新中国成立以后，我国高等教育管理体制主要是照搬“苏联模式”，采取“科层制”的管理体系，大学几乎成为于政府的附属机构。科层制突出照章办事和等级服从，组织目标的实现主要是通过行政命令和指令自上而下实现的。大学的资金安排、人事变动、专业设置、招生录取等等，无一不是由政府主导、检查、审定和批准，大学毫无自主权可言。大学内部亦是如此，由内部的行政权力主导一切，包括学术事务，使得学术权力受到挤压，学者的积极性和创造性被压制，严重制约了高等教育的发展和人才培养水平的提升。改革开放以来，随着市场经济的确立，高等教育体制的改革，情况稍有好转，但是，大学内部的行政化管理机制仍然延续，始终今日，随着大学级别的不断提高，政府权力的不断渗透，更加加剧了大学行政化。

[1]钟秉林.关于大学“去行政化”几个重要问题的探析[J].中国高等教育，2010（9）.

[2]袁贵仁.在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》公开征求意见新闻发布会上讲话[N].中国教育报，2010-03-01（1）.

[3]彭道林.大学行政化的外在表现及其危害[J].高等教育研究，2010（10）.

[4]龙叶明.柏林大学:现代大学之父[J].大学时代，2006（4）.

[5]丁三青.大学“被行政化”与“去行政化”[J].中国高等教育，2010（10）.