我国残疾人自助组织发展现状及政策分析:基于组织环境视角

何 欣，霍语涵

(中国人民大学社会与人口学院，北京，100872)

一、残疾人自助组织的本土发展

2006年“第二次全国残疾人抽样调查”公布的数据显示，中国有残疾人的家庭户共7 050万户，占全国家庭户总户数的 17．80% 。［1］①虽然在残疾人社会保障制度的建立和发展中，整体而言残疾人的社会地位、生活条件已得到了明显的改善，但其在物质、文化和社会方面仍或多或少的面临着各种障碍，妨碍着他们的生活。例如:无障碍设施的不完善，社会歧视不同程度的存在，受教育、就业机会等社会权益的不平等，等等。这种现状意味着巨大的残疾人社会福利服务的需求。正是这些共同的内在需求，在中国20世纪90年代以来福利多元主义发展的大背景下，促使残疾人自助组织为残疾人生活改善提供新的支持网络和保障方式。由残疾人自发组成的，以解决其共同面临的问题为目标的残疾人自助组织的不断涌现和发展，在一定程度上促进了中国内地残疾人事业的发展和残疾人社会福利的提升。一方面自助组织的出现和发展为残疾人士提供了丰富的社区服务，弥补了残疾人社会福利服务的不足;另一方面，残疾人自助组织也促进了残疾人社会福利体系的完善。

虽然残疾人自助组织的发展具有上述不容忽视的福利意义，但在现实发展层面却困难重重。在与众多残疾人自助组织的接触过程中，笔者发现，中国残疾人自助组织的整体发展面临很多困难和挑战，比如说有的组织发展初期干劲很大，但没几年后仍然为维持生存而苦苦挣扎;有的组织则在获得发展的同时却面临内部矛盾激增、发展方向迷失等方面的挑战……这些困难和挑战很多已经超越了组织自身可以独立解决的范畴，而是与整个社会环境所提供的发展空间息息相关。根据长期的观察和实地调研，笔者认为我国残疾人自助组织的当前发展具有以下特点:第一，普遍处在起步阶段，大部分组织成立于2000年之后。生存是其面临的普遍问题。在自身能力还很弱的情况下，其生存和发展必然离不开社会各方面的协助和引导。第二，数量和规模都较小。与近些年环保、艾滋病、农民工等其他领域的NGOs的迅速发展相比，残障领域NGOs的发展得到的社会关注和社会资源都较有限，无论在数量还是规模上都相差甚远。第三，由于缺乏社会资源与社会支持，整体发展缓慢。第四，在整个NGOs发展中处于边缘位置上。即使在草根NGOs当中，残疾人NGOs的社会认同度仍然低于扶贫NGOs，农民工 NGOs、妇女 NGOs等其他类别，所以残疾人自助组织自称为“草根中的草根”。

二、组织环境:一个自助组织发展分析视角

组织环境研究与组织功能研究、组织冲突研究一起构成了组织研究的三大基本视角。［2］组织环境视角一直将组织看作是一个开放系统(open system)，其发展离不开环境的影响。组织环境被认为包括了历史的、社会的、经济的和政治的维度。一方面组织需要从外部获得人力和物质资源，另一方面组织也为外部社区提供物品和服务，这两点都是显而易见的。此外，外部力量也会影响到组织内部形态以及组织过程，而组织在应对外部环境压力的时候也具有一定的灵活性。这些都构成了组织环境视角关注的基本问题。当笔者希望探索解释残疾人自助组织发展中面临的众多问题和状况时，以制度及政策环境为代表的组织环境视角分析自然首当其冲。

组织环境视角强调外在社会环境和社会条件的变化对自助组织产生和发展的重要意义。社会巨变，医疗技术突破带来的人们预期寿命的增加，从机构照顾到社区和家庭照顾的转变，经济约束导致的健康服务缩减，以及以家庭为中心提供社会服务的理念日益受到推崇，等等，这些都对自助组织作为一种现象的出现和发展大有贡献。［3-4］这些大的社会变迁及社会福利发展的整体走势变化既构成了自助组织作为一种社会现象不断涌现和发展的时代背景，而且建构了自助组织生存和发展的社会空间和外在条件。

Wituk、Shepherd、WARREN、Meissen 在美国的经验研究中将外在因素纳入到自助组织生存和发展的分析当中［5］。他们从康萨斯州(Kansas)超过2 000个自助组织中随机抽取了388个组织，通过电话访谈的方式了解分析了影响其生存的主要因素，其中外在资源主要包括了全国和地方的自助组织、专业人员等，组织特征则指领导分工、征募、组织活动参与等。统计分析的研究结果显示，在众多因素当中，与自助组织生存关系最密切的三个变量分别是第一次参加的成员数量(the number of first time attenders)、组织活动的平均出勤率(average group meeting attendance)、组织存在的期限(length of group existence)。当我们进一步分析就不难发现第一次参加的成员数量、组织活动的平均出勤率、组织存在的时间都不单是组织自身的问题，而是与组织在政治、文化等方面的被认可程度、组织获得外部资源的来源等社会性因素密切相关的，组织的社会认受性及享有的资源情况一方面会影响组织满足成员需求的能力和途径，另一方面也会对组织成员参与组织的积极性和动力造成直接的影响。

由上述可知，对自助组织生存和发展的理解和研究必须要被置于社会环境和政策体系的框架之下才是有说服力的。因为自助组织的正常运作和发展壮大不仅依靠组织成员的内在努力，还离不开各种社区资源和制度安排的支持与保障。只有建立和完善相关的制度体系和社会环境，才能保证自助组织维持生存且持续发展，从而充分发挥其独特的社会及福利功能。例如，Maton的研究指出，自助组织的社区联系能力会影响组织活动所需的资金和支持的获得情况。［6］但这一论断的前提是社区中存在着比较完善的资源及支持系统，存在着转介或扶持的制度安排等，而这些条件的满足已经超出了自助组织自身能力可以解决的范畴，涉及到众多的社会性因素，必然需要社会政策的规范与引导。从这个意义来看，社会性因素对于自助组织的生存和发展具有至关重要的影响作用。在那些自助组织仍然处在新兴阶段的社会当中这种影响作用更是表现的尤为显著。

而中国内地自助组织发展面对着独特的社会环境:NGO和公民社会发展的不完善，社会福利体系有待于进一步完善，社会工作专业化程度有限等等。这些都使得自助组织在中国内地发展的社会环境与西方社会迥异，社会性因素的影响作用不容忽视。进一步而言，当我们借鉴上述组织环境视角分析用于理解我国当前的残疾人自助组织发展现状时，不难发现其在政治、文化等方面的被认可程度、组织获得外部资源的来源等社会性因素，即合法性和支持性资源状况构成了制约其发展的重要原因。对于处在发展初期的残疾人自助组织而言，充分实现其福利功能的必要条件就是组织环境的改善，尤其是政策环境的改善。

合法性的概念大都包含着同一基本内涵:“由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受”［7］。基于上述理解，自助组织的合法性本质上就是被承认或接受的程度，而表达承认的主体界定可以是国家、政府部门及其代表人物、各种单位、社会团体以及社会上的个人。在深入探讨合法性问题的时候，合法性可以进一步划分为政治合法性(political legitimacy)和文化合法性(cultural legitimacy)两个层面。［8］其中政治合法性表现为被政府及其代理部门接纳认可的程度，文化合法性则侧重指基于特定的社会观念而造成的社会公众对残疾人自助组织的认受程度。目前工商注册或者不注册是残疾人自助组织普遍采用的两种存在形式。同时，整体的社会认受性仍比较低，虽然残疾人自助组织正逐步被助残类组织和基金会组织接受，但在政府部门和社会大众方面的认知程度还很有限。

而支持性资源则指各种社区资源和制度安排的支持与保障。对残疾人自助组织而言，残疾人的自身特征和相对的社会弱势地位都在客观上造成其获取社会资源的能力十分有限，因而自助组织发展所必须的能力提升、资金扶持、政策引导等都变得至关重要。

从合法性和支持性资源的角度来看，目前残疾人自助组织发展主要存在两方面的明显问题。一是因无法达到双重管理体系的要求，被排斥在合法社团或民办非企业单位之外;二是政策体系不完备，没有能够形成具有公信力的标准与有利政策环境(比如慈善的税收减免政策的缺位)。这两方面的问题造成大部分草根NGOs游移在制度保护和规管之外，不但不利于组织的生存和发展，容易造成组织目标偏移，而且无法协助资助方鉴别良莠，极大地限制了社会资源向公益组织，特别是草根 NGOs的流入。［7］

三、自助组织发展的相关社会政策探讨

在上述组织环境的视角分析下，自助组织的发展离不开社会政策的规范、引导和支持。这里笔者在整理部分主要国家和地区的自助组织相关政策的基础上，进行相关政策的探讨。其中包括注册登记政策和扶持发展政策两大方面。

(一)自助组织注册登记政策探讨

自助组织带有强烈的社会福利性质，因此它从大的类别上属于慈善团体，即慈善NGO范畴，其注册登记制度也就需要依照各个国家和地区的慈善团体登记管理办法。这里笔者重点归纳了德国、美国、日本、香港等国家和地区的相关法律及相关政策规定。虽然各个国家和地区的具体规定各不相同，但是却可以大致分为强制性登记、自愿性登记、自愿性备案三种模式。

1．强制性登记模式

强制性登记意味着注册登记是慈善团体获得合法性的必要条件，否则就属于非法团体的范围，面临被取缔的风险。例如中国内地现行法律及政策规定就属于这一类别。《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《民办非企业单位登记暂行办法》《基金会管理条例》构成了规定自助组织在内的慈善团体注册登记的行政法规。例如，《社会团体登记管理条例》第3条称:“团体应具备法人条件。民间慈善团体要想获得法人资格必须登记。”第35条规定:“未经批准，擅自开展社会团体筹备活动，或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动，以及撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的，由登记机关予以取缔，没收非法财产，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。”除了强制性登记之外，登记条件的规定也设置了很高的“门槛”，比如双重许可制度，较高要求的人、财、物等方面的要求等。

2．自愿性登记模式

德国、美国、日本等国家都承认未登记的非法人团体为合法。是否登记由当事人自己决定。即使当事人选择了登记，这些国家的登记条件也相当的宽松。登记社团的目的是在于使得民间慈善社团成为法人社团，而不是明确其合法性。

在德国，未经登记的社团被称为“无权利能力社团”，也是合法社团。设立一个无权利能力慈善团体仅需要一个不拘形式的设立行为和由设立人所制定的章程。而无权利能力慈善团体与登记团体的重要差别在于前者的成员或者理事会要对团体的债务承担无限责任。慈善团体只需要到当地法院履行登记即可。［9］

在美国，建立一个慈善团体被认为是公民的天然权利，因而任何人都可以联手建立一个慈善组织，而不必经过政府的批准。由于美国是一个联邦制的普通法系国家，关于慈善团体的法律并不统一，除了州法外，统一州法国家委员会在1992年颁布了《美国统一非法人非营利社团法》、美国律师协会的《非营利法人示范法》是两个重要的法律文件。［10］根据相关法律规定，非法人非营利组织不能作为法律主体接受捐赠，不能为非法行为承担责任等。为了解决这些问题，慈善团体可以向团体所在州的首席检察官申请，进行法人的注册登记。［11］

而在日本，虽然法律上没有规定非法人团体的独立主体地位，但实践中仍然承认未登记的慈善团体合法存在，被称为是非法人团体。慈善团体注册登记的相关法律主要包括:《日本民法典》《社会福利事业法》《公益法人设立许可及知道监督基准》《非营利活动促进法》《关于公益社团法人与公益财团法人认定等法律》等。这些法律的发展趋势体现了日益宽松的法人登记原则。例如:《非营利活动促进法》中规定，公益法人的设立，只要主管机关确认已经满足法律所规定的要件即承认成立。［10］

在香港，自助组织并不一定需要正式注册，可以视其发展需要、资源配合及会员取向等多方面因素作出决定。当自助组织发展到某一阶段时，可能会考虑正式注册，而正式注册的方式也有两种选择。一是根据《社团注册条例》在警察总部社团事务处进行社团登记，这种方式简单方便，只需有3名发起人就可以申请。根据社团条例注册成立的社团为非法人社团，社团主要负责人需要承担相应法律责任。二是根据《公司条例》在公司注册处以有限责任公司身份进行登记。这种方式的登记较社团登记程序更为复杂，要求申请团体提交组织章程大纲和组织细则，申请过程往往需要律师的法律协助。［12］

3．自愿性备案模式

备案制的实质是以国家公信力为保障的社团公开，其发挥作用的机制是引导而非强制。也就是说，未备案的慈善团体仍然具有合法身份，但在主管机关备案可以使其获得一定的法律地位。法国的做法就采用了备案制。《法国非营利社团法》第2条规定:社团可以自由设立，而无需核准或事先宣告。第5条规定:社团如果想获得法律地位，必须由设立人主动将设立社团的事实公开化，即进行实现宣告。具体的做法是备案于社团总部所在地的隶属于省的行省或隶属于专区的县。

由上述三种类别的自助组织登记注册政策的梳理可以看出，不同的管理模式体现了不同的自助组织及社会团体发展理念。强制性登记模式更多体现了限制性的发展理念，认为社会团体必然带来社会问题，是需要被严格管理的。而自愿性登记和自愿性备案模式则更为开放与宽松，社会团体的设立被视为公民自由结社权的体现，登记与备案制度的目的在于提供社团法人地位，以便顺利发展。

(二)支持性政策探讨

除了登记注册政策外，各个国家和地区都还或多或少有一些面向自助组织的支持性政策，这些政策主要涵盖了税收优惠、资源提供、资金筹集等方面。

1．税收优惠

对于慈善团体而言，德国、美国、香港等国家和地区都有着税收优惠方面的政策设置，但具体做法各有不同。在德国，慈善团体的慈善地位不是由登记机关判断的，而是由财政部负责审核并决定给予具体慈善团体怎么样的税收优惠。在美国税收优惠则是由州税务局和联邦税务局进行审定。［10］而在香港，申请成为慈善团体是依据香港税务条例第88章，由税务局长批复。无论是以社团登记还是公司登记的组织都可以提交申请。

2．会址及活动场地支持

对于自助组织而言，借用活动场地和开会地点是一个普遍的困扰，大家都希望拥有自己的会址。会址及活动场地方面的支持性政策为自助组织解决了很大的问题。下面笔者以香港的相关支持性政策为例，加以说明。首先，自助组织可以向房屋委员会申请在公共屋村或屋村地下、平台等空置间隔中的合适位置作为会址，房屋委员会在征求卫生福利科下属之康复专员及社会福利署意见后，酌情做出批复，其租金远低于租用私人物业。其次，自助组织可以依据社会福利署公布的资助福利用途租金准则，申请发还租用公共屋村楼宇或私人楼宇的租金。再次，没有会址的自助组织开展活动需要使用场地时，可以向各区政务署免费借用其辖下的社区会堂或社区中心。［12］

3．资源筹集

资源筹集也是自助组织普遍面临的问题。在这个方面香港政府的一些政策设置也具有借鉴意义。首先，自助组织可以在向社会福利署申请后，进行日常的公众宣传和募款，如设立捐款箱或捐款站;其次，自助组织可以向社会福利署申请参加慈善团体的卖旗活动，在特定日子和特定地点进行公众筹款;再次，2001年起社会福利署出台“自助组织资助发展计划”，提供了每两年一次的资助，供全港的自助组织申请。

此外，从20世纪70年代起，作为自助组织和公众间的纽带，自助资源中心(self-help resource centers or self-help clearinghouse)在美国等西方国家兴起，这些资源中心主要发挥了两方面的功能:一是提供自助组织的相关信息，推荐和转介;二是鼓励、帮助成立新的自助组织，尤其是在那些没有现成组织的领域，如罕见疾病等，或者是特殊阶段的情景下，如交通事故造成的肢体残疾者等。［13］因而培育和设立自助资源中心就成为了相关政策设计和制度安排的一部分。

四、残疾人自助组织发展的政策建议

以组织环境的视角去理解和分析残疾人自助组织的发展就是以改善其生存和发展的社会环境为初衷的。而发展环境的改善中，政策体系的健全首当其冲。结合上述的理论分析和国际经验，笔者将从研究发现和理论探讨出发，对自助组织发展的相关政策提出建议。

(一)政策体系的建立与完善

1．健全社团管理政策体系，彻底解决自助组织的合法性问题

应该颁布一系列相应的社会政策以建立和完善非政府组织管理体系。例如:注册制度、监管制度、转介制度等一系列制度体系应该通过社会政策和法规的形式得以确立。其次，相关社会政策的价值理念应该由关注社会控制向引导非政府组织自主发展转变，正视非政府组织与政府的伙伴关系，引导非政府组织发挥正面社会功能。再次，充分考虑非政府组织发展的多样性，增加登记与备案相结合的政策设计。同时在政策导向上促进机构化非政府组织与社区层面的群体发展与参与，为非政府组织的发展创造更为开放的空间和环境。最后，新的政策体系应该兼顾对非政府组织的服务保证和规管监督两个面向，从而创造非政府组织发展的良性空间。

2．完善自助组织发展的法律环境，逐步变行政监管为法律监管

迄今为止，除了基金会、协会等一类社团组织外，所有的草根NGOs均缺乏法律地位和法律保护，自助组织也不例外。社团管理条例不但赋予政府行政部门受理社团登记的职能，也让其业务主管部门承担了主要的社团管理职能，本质上属于行政监管的范畴。修订和完善非政府组织管理的体系时应该打破双重管理体系，变行政监管为法律监管，进一步完善非政府组织发展的法律环境。

3．增设自助组织发展的扶持引导政策

自助组织与其他非政府组织相比，更能体现社会参与、增权的社会发展理念，但由于自助组织多出现在弱势群体当中，他们在社会资源筹集和自身能力方便普遍较弱。因而其发展过程中，尤其是发展初期需要扶持性的社会政策来推动和促进自助组织的建立与发展。有关政府部门应该切实了解残疾人自助组织的问题及需求，制定残疾人自助组织的扶持管理办法，具体来说，可以在相关政策设计中设立一些专门面向自助组织的项目和计划。比如专项资金扶持计划、办公及活动场地廉租政策、免费公益广告投放项目等，以方便符合条件的自助组织通过申请方式获取发展资源。

4．增加社会企业相关政策设计

政府应该专门出台扶持社会企业的相关政策。为包括自助组织在内的非政府组织提供新的发展方向。一方面政府应该设立社会企业的税收减免政策，另一方面应该在社会企业成立初期提供一定的资金支持，扶助其稳定发展。

(二)从政策层面转换残联系统的定位与角色

残联作为残疾人领域的官办非政府组织，其角色和职能都面临新的定位。从政策层面转换残联的定位和角色，明确其服务职能，利用其明显的资源优势和系统优势，搭建残疾人非政府组织平台，使其成为残疾人自助组织的协调监督者、资源配置者，从而更好地传递和实现残疾人社会福利。通过对残疾人资源和支持网络进行充分整合，真正发挥“枢纽型”社会组织的作用，带动各类助残社会组织一起发展，与之建立新型合作关系。

1．优化内部资源配置，助力残疾人自助组织发展

残疾人保证金作为专项发展残疾人事业的经费为残联系统提供了数额庞大的可支配资源，如充足的资金、无障碍设施齐备的活动场所和康复设施等。残联系统应该发挥其资源优势，为残疾人自助组织的发展提供资金、场地方面的支持和共享;设立专项资金支持残疾人自助组织的发展，通过项目合作及政策建议协助残疾人自助组织建立与政府的沟通与互信，使得残联系统真正成为沟通残疾人社会服务和残疾人政策的桥梁。

2．调动外部资源，协助残疾人自助组织拓展资源体系

利用半官方组织的募款能力、公信力为残疾人自助组织筹集部分外部资金，协助残疾人自助组织建立来自国际基金会和企业的多元筹资渠道。同时，各级残联应该利用其体制资源与社会联系，倡导残疾人民间组织受到与公办机构一样的公平对待，使其真正成为残疾人服务传递体系的重要组成部分。此外，残联还以残疾人民间组织的身份与众多国际NGOs、企业保持了紧密联系与项目合作。这些调动外部资源的能力也是残疾人自助组织缺乏的，残联系统应该更主要地承担资源配置和服务的职能，与残疾人自助组织实现优势互补，从而最终实现改善残疾人生活的共同目标。

3．以购买服务的方式促进残疾人自助组织参与社区发展

一方面为残疾人自助组织提供了有保证的资金来源，另一方面也提升了残疾人基层社区服务的品质。各类民间残疾人服务组织的主要服务大都在社区，在此大背景下，各级残联应乘势而上，有所创造，可以运用社会化的工作方式，充分调动社区一切可利用的社会资源扶持民间残疾人服务组织发展。在与民间残疾人服务组织合作方面，只要为残疾人服务的，无论性质如何，都提供各项资金支持，并在可能的情况下，提供场地和政策方面的支持，有力推进社区残疾人社会保障和服务工作。

4．在残联中设立专门的残疾人自助组织支援小组

通过残疾人自助组织支援小组统筹及协助推行各项措施，以加强支援残疾人自助组织发展方面的工作，加深公众对社企的认识。大力发展残疾人服务性、公益性、互助性的社会组织，支持它们开展活动及服务，帮助其解决生存和发展中遇到的具体困难，协助民间组织能力建设，如任民间组织理事会成员、参与民间组织决策等;协助民间组织之间的沟通与互相联系，如举办各种讲座、联谊活动，在社区中搭建一批专业性较强、业务水平较高、能较好承接政府社会事务的残疾人自助组织，使政府残疾人福利政策与社区残疾人服务能有效融合等。

5．借鉴西方国家自助组织发展经验，设立残疾人自助资源中心

残疾人自助资源中心可以实现残疾朋友及其亲友与自助组织之间的信息和咨询的对称与互通。将培育和促进残疾人自助组织发展当作残联工作的重要组成部分。资源中心的这些工作一方面促进了自助组织为社会大众所了解;另一方面也为自助组织的发展提供了必要的信息和社会支持。这些都为自助组织的进一步发展创造了良好的社会条件。

(此文为中国人民大学“2013社会工作与社会管理创新全国学术研讨会”优秀论文)

注释

①全国残疾人口数未包括中国香港特别行政区、中国澳门特别行政区、中国台湾省残疾人口数。

［1］中国残疾人联合会官方网站公布的数据公报［EB/OL］．(2007-11-21)．http://www．cdpf．org．cn/sytj/content/2007-11/21/content_74902．htm．

［2］GREENWALD H P．Organizations:Management without control［M］．Los Angeles:Sage Publications，2008．

［3］HUMM A．Self-help:a movement for changing times［J］．Social Policy，1997(27):4—5．

［4］KESSLER R C，MICKELSON K D，ZHAO S．Patterns and correlates of self-help group membership［J］．American Psychologist，1999，44(27):27—46．

［5］WITUK S A，SHEPHERD M D，WARREN M，MEISSEN G．Factors contributing to the survival of self-help groups［J］．A-merican Journal of Community Psychology，2002，30(3):349—367．

［6］MATON K I．Social support，organizational characteristics，psychological well-being，and group appraisal in three self-help group populations［J］．American Journal of Community Psychology，1988(16):53—77．

［7］髙丙中．社会团体的合法性问题［J］．中国社会科学，2000(2):100—109．

［8］SCOTT W R，RUEF M，MENDEL P J，CARONNA C A．Institutional change and healthcare organizations:From professional dominance to managed care［M］．Chicago:University of Chicago Press，2000．

［9］王名，李勇，黄浩明．德国非营利组织［M］．北京:清华大学出版社，2006．

［10］李芳．民间慈善团体的合法性问题［J］．青海社会科学，2009(1):160—164．

［11］李本公，潘继生，罗新．国外非政府组织法规汇编［M］．北京:中国社会出版社，2003．

［12］伍杏修，潘凤贤，周秀芳，等．自助组织手册［M］．香港:香港复康会社区复康网络，1997．

［13］BORKMAN T．Understanding self-help/mutual aid:experiential learning in the commons［M］．New Brunswick，N J:Rutgers University Press，1999．